Teologiska institutionen
Vårterminen 2020
Examensarbete för masterexamen i mänskliga rättigheter
30 högskolepoäng
Yrkesetik inom offentlig förvaltning
En analys med fokus på Migrationsverkets
Återvändandearbete
Författare: Olivia Svensson
2
Abstract
The Swedish Migration Agency Return Unit is an operational function within the Swedish Migration Agency. The Swedish Migration Agency belongs to the public administration and works under the principles of the states. This essay addresses questions about the Migration Agency's Return Unit officials and their work within the authority. Focus is placed on the moral dilemmas they encounter during everyday work and the existing guidelines and principles.
The purpose of this thesis is to formulate a rights-based professional ethics. To do this I am addressing two issues. One is to identify the moral difficulties that exist in the official’s daily work. The other issue focuses on searching out and discuss the available rules and guidelines which shall be used in the situations when moral difficulties show up. Human rights and the concept of human dignity together with the theories of Jürgen Habermas, Seyla Benhabib, Joseph Carens, Lennart Lundquist and Hans Bengtsson permeate this essay.
This study shows that there is a great need for regular discussions about the ethical
considerations, at the same time as there is a lack of knowledge about the state principles. To meet these requirements, I propose a rights-based professional ethics and assume that this could be a relevant option and help the officials in their daily work.
3
Innehållsförteckning
1.Inledning ...4
1.1 Syfte och frågeställningar ...6
1.2 Tidigare forskning ...6 1.3 Material ...7 1.4 Metod ...8 1.5 Teoretisk ramverk ... 10 1.6 Disposition ... 11 2.Teori ... 12
2.1 Människovärdet och mänskliga rättigheter ... 12
2.2 Mänskliga rättigheter och medborgarskap ... 13
2.3Mänskliga rättigheter och den offentliga förvaltningen ... 15
2.4 Slutsats ... 17
3. Etiska dilemman inom Migrationsverkets Återvändandeenhet ... 19
3.1 Mänskliga rättigheter och Migrationsverket ... 19
3.2 Moraliska problem i arbetet på Migrationsverkets Återvändandeenhet ... 21
3.3 Slutsatser av intervjuanalys ... 24
4. Riktlinjer för statstjänstemännens arbete ... 27
4.1Den statliga värdegrunden ... 27
4.2 Etiken och tjänstemannens roll ... 29
4.3 Tjänstemannens instrument i arbetet för att motverka omoraliska beslut ... 34
5. Yrkesetik inom Migrationsverkets Återvändandeenheten ... 38
5.1 Yrkesetik och mänskliga rättigheter ... 38
5.2 De statliga principerna och moraliska dilemman ... 40
5.3 Tjänstemannens roll och rättigheter... 42
5.4 Tjänstemannens kunskap om de statliga principerna... 46
Referenser: ... 50
Bilaga 1 ... 52
Bilaga 2. ... 53
4
1.Inledning
”Demokrati och mänskliga rättigheter är inget som erövras en gång för alla och sedan bara finns där. Vi kan inte luta oss tillbaka. Mänskliga rättigheter måste ständigt utvecklas och det är vi, medborgare och offentligt anställda som är ansvariga för att det görs”. 1
Elisabet Fura, Chefsjustitieombudsman Den demokratiska rättsstaten kan inte existera utan offentliga tjänstemän. Mänskliga rättigheter är centrala i deras arbete både som mål och som medel. När man pratar om
mänskliga rättigheter pratar man om tre dimensioner: den politiska dimensionen, den juridiska dimensionen samt den moraliska dimensionen. Elena Namli talar i sin bok Human rights as
ethics, politics and law, Uppsala, 2014 om vikten av moralen för att skydda mänskliga
rättigheter i en global kontext. Hon menar att man inte ska reducera mänskliga rättigheter till den juridiska dimensionen utan artikulera rättigheternas moral med hänsyn till den politiska dimensionen.2
Min uppsats kommer att fokusera på att belysa den moraliska dimensionen av mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige, mer exakt tjänstemännens etik med fokus på
Migrationsverkets Återvändandearbete.
Det etiska perspektivet i tjänstemannens arbete är ett ämne som jag har börjat fundera över under min praktikperiod på Migrationsverkets Återvändandeenhet som även är ett
utreseboende. Där har jag fått bevittna olika situationer som har väckt mitt intresse för den etiska delen av arbetet och hur detta kan påverka tjänstemannens arbete. En annan anledning som gjorde att jag började fundera var den nyfikenhet jag har fått möta senare från mina kamrater men också från familj och vänner. Frågan som jag ofta fick var ” -var det inte jobbigt att arbeta där?” och det fick mig att börja reflektera kring detta, och söka svar då frågan inte var lätt att svara på.
En annan anledning till att detta ämne är intressant att se på är att det väcker en del
vetenskapliga frågor. Statens värdegrunder är de vägledande principer som används som stöd
1 Lind, Anna- Sara. Elena, Namli. Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige, Studentlitteratur, Lund. 2017,
Elisabet Fura, Chefsjustitieombudsman, Sveriges domare vid Europadomstolen s.11–12
5
inom statliga verksamheter. Det ligger till grund för en god förvaltning. Jag tyckte att det var intressant att gå in på Statskontorets webbsida (statskontoret har i uppdrag av regeringen att göra utredningar och utvärderingar inom alla sektorer) och försöka hitta Migrationsverket bland de myndigheter som styrs av de statliga värdegrunderna. Skatteverket,
Försäkringskassan, Kriminalvården med mera fanns på listan av de myndigheter som arbetar enligt den statliga värdegrunden. Försäkringskassan har även en etisk kod som grundar sig i de statliga principerna och som står till hjälp för de tjänstemän som arbetar inom
myndigheten. Till min förvåning fanns inte Migrationsverket med bland alla dessa myndigheter. Detta väckte mitt intresse för att ta diskussionen vidare och se vad
Migrationsverkets tjänstemän styrs av. Vad finns det för principer och regler som gäller inom Migrationsverket och vad finns det för kunskap kring dessa?
Det arbete som utförs inom Migrationsverkets Återvändandeenhet bör ha tydliga principer, regler och riktlinjer då dessa tjänstemän har en svår uppgift, nämligen att säkra rättsstaten. Dessutom är arbetet mer komplicerat därför att man arbetar med asylsökande som befinner sig i svåra situationer. Detta leder i sin tur till svåra bedömningar och beslut från tjänstemännens sida. Jag kommer senare att gå in mer i detalj på det arbete som utförs på
Återvändandeenheten, men jag anser det rimligt att nämna en ytterligare anledning som handlar om det svåra uppdrag som dessa tjänstemän har. Jag ser det som nödvändigt att precisera att samma tjänstemän som hjälper till att verkställa utvisningsbesluten också har som arbetsuppgift att hämta och vägleda de människor som redan har fått uppehållstillstånd i Sverige. Ibland sker detta under samma dag. Här uppstår en kontrast som sätter extra press på etiska överväganden hos tjänstemannen. Samma tjänsteman som ska motivera till ett
självmant återvändande och ibland deportera ska ta hand om nya människor som redan har fått rätt att stanna och bosätta sig i Sverige. Här uppstår frågan om hur detta stämmer överens med människovärdesprincipen.
6 1.1 Syfte och frågeställningar
Det övergripande problem som ska behandlas i denna uppsats är: Hur ska man utforma en yrkesetik för dem som arbetar på Migrationsverkets Återvändandeenhet? För att besvara det problemet kommer jag att behandla ytterligare två frågor. Den första är: Vad är det för
moraliska problem för de anställda som de kommer i kontakt med? Jag kommer att identifiera dessa problem med hjälp av semistrukturerade intervjuer med statstjänstemännen och försöka kartlägga de viktigaste svårigheterna. Den andra frågan är: Vad finns det för riktlinjer för de offentligt anställda, det vill säga riktlinjer som fokuserar på respekten för människovärdet och som man bör ta hänsyn till, och hur ska dessa tillämpas? Speciell fokus kommer att läggas på den statliga värdegrunden som består av sex principer som beskriver statstjänstemannens beteende och förhållningssätt.
Det här innebär att uppsatsen har två syften. Det ena är att undersöka hur de anställda på Migrationsverkets Återvändandeenhet resonerar kring de moraliska problem som de upplever i sitt arbete. Det andra är att utforma ett förslag till hur man skulle kunna forma en yrkesetik för dem som är anställda på Migrationsverkets Återvändandeenhet med hjälp av tidigare insamlat empiriskt material tillsammans med en teoretisk analys av den statliga värdegrunden ur ett etiskt perspektiv med fokus på mänskliga rättigheters koppling till människovärdet.
1.2 Tidigare forskning
7
Tomas Bull behandlar i Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige de riktlinjer i form av principer som tjänstemännen måste ta hänsyn till i deras maktutövning. I boken
Offentligrättsliga principer 2017 behandlar han även mer detaljerat dessa principer och
hävdar att de har en stor betydelse för lagstiftning och rättstillämpning: principernas status som rättskälla och det konkreta innehållet som de utvecklas i praxis, påverkar lagstiftningens innehåll och utveckling vilket gör att ingen ny lagstiftning behövs. Dessa principer har en betydande roll i att trygga rättssäkerheten. Jag kommer att fokusera på de principer som är mest relevanta i min analys och förtydliga kopplingen som finns med mänskliga rättigheter, som i sin tur kopplas till etikens roll i tjänstemannens maktutövning. De etiska frågor som anställda inom offentlig förvaltning ställs inför och som är relaterade till mänskliga rättigheter kommer att uppmärksammas, vilket innebär ett nytt perspektiv på offentligrättsliga principer. Elena Namlis artikel ”De mänskliga rättigheterna i en demokrati” i Mänskliga rättigheter i det
offentliga Sverige är också av stort intresse i min studie. Hon behandlar här den problematik
som finns inom den offentliga förvaltningen på grund av en maktobalans som skapar felaktiga beteenden.
1.3 Material
För att besvara min första fråga kommer jag att använda semistrukturerade intervjuer. Deltagare i mina intervjuer har olika roller inom Migrationsverkets Återvändandeenhet, det vill säga både handläggare och assistenter, både män och kvinnor i olika åldrar med olika utbildningar och olika erfarenheter i bakgrunden. Syftet med detta är att undersöka närmare de moraliska utmaningar som de möter i deras arbete och att få en bredare bild samt hur detta påverkar deras roll inom verksamheten.
Det material som kommer att användas för att besvara den andra fråga är Mänskliga
rättigheter i det offentliga Sverige. Denna bok är redigerad av Anna- Sara Lind och Elena
Namli och för en diskussion om vikten av mänskliga rättigheters närvaro i den offentliga förvaltningen.3 Boken innehåller olika texter som är relevanta för min uppsats bland annat Rebecca Thorburns Sterns artikel ” Rättigheter för var och en? Om medborgarskap och territoriella gränser” där hon upplyser om tre saker hon tycker är viktiga i arbetet som
beslutsfattare, handläggare etcetera. Den första är kunskap (vikten att känna till lagen samt de
8
olika överenskommelser om mänskliga rättigheters som Sverige är bundet av). Den andra är
insikt -som hon menar utgörs av en förståelse av dessa förpliktelser som ska vara applicerbara
i den dagliga verksamheten (riktlinjer). Och den tredje är ansvar som innebär att
tjänstemannen måste se sig själv som ” en del av det allmänna i den bemärkelsen att man är en del av staten”. Det som en tjänsteman gör bidrar till, eller motverkar att Sverige som stat kan uppfylla dess juridiskt bindande förpliktelser. ”Den offentlige tjänstemannen- makthavare i medborgarnas tjänst” av Thomas Bull är en annan artikel inkluderad i Anna-Sara Lind och Elena Namlis bok som behandlar de statliga principerna.
Thomas Bulls ” -Objektivitetsprincipen” tillsammans med andra intressanta artiklar i boken
Offentligrättsliga principer av Lena Marcusson kommer att användas för en djupare
undersökning av de offentliga principerna och deras roll i tjänstemannens arbete. Boken är en samling av artiklar som behandlar de offentligrättsliga principerna och som fokuserar på deras status som rättskälla och deras konkreta innehåll. 4
Etikens del i uppsatsen kommer att behandlas med hjälp av Göran Collstes bok Inledning till
etiken. Boken behandlar bland annat aktuella frågor inom tillämpad etik och yrkesetik.
Etik, juridik och demokrati – om roll och uppdrag för Migrationsverkets etiska råd handlar
om etikens roll inom Migrationsverkets arbete. Där hittar man information om
Migrationsverkets arbete med etik samt medel som tjänstemännen har att använda i de
situationer där de behöver stöd. Denna information finns på migrationsverkets hemsida och är tillgänglig för allmänheten men också för deras anställda. Etiska rådet är en grupp av
människor som är utsedda av regeringen men som inte är anställda i Regeringskansliet eller i själva myndigheteten.
1.4 Metod
För den empiriska delen av uppsatsen kommer jag att använda semistrukturerade intervjuer. Mina subjekt kommer att vara personal vid Migrationsverkets Återvändandeenhet, både handläggare och assistenter. Antalet deltagarehar begränsats utifrån tjänstemännens
tillgänglighet men för att komma fram till ett bra resultat har jag ansett det rimligt att intervjua sju tjänstemän från två enheter. Av dessa sju tjänstemän arbetar fyra som handläggare och tre som assistenter. På så sätt kan jag få en helhetsbild av det omfattande arbetet inom
9
återvändandeenheten. Intervjuerna kommer att innehålla fem huvudfrågor samt följdfrågor till dessa. Frågorna kommer att handla om etiska överväganden i arbetet, tjänstemännens egenetik men också om den värdegrund och de riktlinjer som verksamheten har att förhålla sig till och som tjänstemännen måste respektera och följa. En fråga om vad det finns för medel i form av utbildning eller stöd samt egna funderingar avslutar intervjun. All information kommer att behandlas och analyseras med syftet att belysa de etiska svårigheterna som tjänstemännen upplever. Denna information kommer senare att komma till användning för att besvara den övergripande frågan om hur en yrkesetik för anställda på Migrationsverkets
Återvändandeenhet ska utformas.
Jag kommer sedan att fortsätta med ett annat avsnitt om hur den valda litteraturen kommer till användning. Jag kommer att göra en innehållsanalys av olika texter som jag tidigare nämnt, som ska svara på min andra frågeställning, det vill säga: Vad finns det för riktlinjer för tjänstemännen som fokuserar på respekten för människovärdet och som man bör ta hänsyn till samt hur ska dessa tillämpas? Denna innehållsanalys kommer att svara på mindre frågor som berör till exempel Lennart Lundquist teori om hur en tjänsteman bör vara och förhålla sig i svåra situationer. Vad betyder det att förhålla sig till statliga värdegrunder och vad finns det för andra hjälpmedel och möjligheter som kan stärka tjänstemannens roll? Finns det i dessa fall någon koppling till mänskliga rättigheter i hans resonemang? Andra frågor som kommer att tas upp är: Vad är en yrkesetik? Vad innebär det att man jobbar med asylsökande, och hur påverkar deras status som icke-medborgare den maktutövning som sker mellan tjänstemännen och asylsökande som är i en utsatt situation?
Speciell fokus kommer att läggas på den statliga värdegrunden som består av sex principer som beskriver tjänstemannens beteende och förhållningssätt. De frågor som ställs till dessa texter gäller framför allt vilka av dessa principer som har en tydlig koppling till mänskliga rättigheter och hur stor betydelse dessa har för tjänstemannens arbete. De etiska överväganden som sker inom Migrationsverkets Återvändandeenheter och de svårigheter som tjänstemännen möter i sin vardag aktualiseras vilket kommer att leda till en analys om etikens roll inom den offentliga förvaltningen i Sverige med förslag till en yrkesetik för de anställda vid
10 1.5 Teoretiskt ramverk
Det etiska perspektivet kommer att genomsyra texten med utgångspunkt i människovärdet som filosofiskt begrepp och mänskliga rättigheter inom den offentliga förvaltningen. Det är fem teorier som kommer att utgöra utgångspunkt för min analys. De första handlar om människovärdet och immigranters mänskliga rättigheter och där kommer jag att ta hjälp av Jürgen Habermas, Seyla Benhabib och Joseph Carens. Den fjärde teorin är utformad av Lennart Lundqvist och behandlar etiska frågor kring tjänstemannens arbete. Slutligen uppmärksammar jag Hans Bengtssons teori om egenetik i Offentlig förvaltning, att arbeta i
demokratins tjänst.
Jürgen Habermas förståelse av människovärdet belyser sambandet mellan moralen bakom principen om lika respekt för alla och lagens positivitet inom den politiska ordningen (artikeln ”The Concept of Human Dignity and the Realistic Utopia of Human Rights”).
Eftersom min text kommer att handla om Migrationsverkets anställdas arbete med asylsökande som tillhör en utsatt grupp vars mänskliga rättigheter skiljer sig från
medborgarnas rättigheter tycker jag det är rimligt att ha en diskussion om detta med hjälp av Seylas Benhabibs The right of others, Aliens, Residents and Citizens.
Joseph Carens förklarar i sin bok The ethics of immigration ytterligare hur migrationen väcker viktiga frågor om mänskliga rättigheter samt hur invandringen kan utmana en av de välkända kategorierna som människor använder för att prata om mänskliga rättigheter. Han pekar på utsattheten som de asylsökande befinner sig. 5
Lennart Lundquist skriver om tjänstemannens egenetik och dess roll inom den offentliga förvaltningen. Detta utgör en inledande del i den senare litteraturanalysen. Kapitel 4
”Ämbetsmannanarollens position” i Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga
etos behandlar just de ovannämnda begreppen.
Hans Bengtsson behandlar frågor om egenetik i sin bok Offentlig förvaltning, att arbeta i
demokratins tjänst.
11 1.6 Disposition
I kapitel 2 presenteras studiens teoretiska ansats med Habermas tolkning av
människovärdet tillsammans med en vidare-koppling till mänskliga rättigheters roll inom det offentliga i Sverige. Seyla Benhabibs ansats om mänskliga rättigheters universalitet och den problematik som uppstår när subjekten för maktutövning är asylsökanden är ett annat perspektiv som förstärker min senare analys. Kapitel 3 inleder med hur arbetet ser ut på Migrationsverkets Återvändandeenhet och fortsätter med redovisningen av den kvalitativa undersökningen (svar på första frågan). Kapitel 4 kommer jag att ägna åt analysen av
12
2.Teori
I den teoretiska delen av min uppsats kommer jag att behandla de centrala begrepp och de idéer som ligger till grund för mina senare reflektioner. De statliga myndigheterna spelar en central roll i statens upprätthållande arbete med mänskliga rättigheter. När man arbetar inom myndigheter har man en skyldighet att skydda och respektera de mänskliga rättigheterna. Jürgen Habermas tolkning av människovärdet genomsyrar uppsatsen tillsammans med Seyla Benhabibs tolkning av människovärdet i de situationer som uppstår när subjekt är människor som inte omfattas av medborgares rättigheter. Hans Bengtsson och Lennart Lundquist ger viktiga bidrag om tjänstemannens egenetik i kontrast till de lojalitetskrav som finns på tjänstemännen inom den offentliga förvaltningen. Joseph Carens talar om migranters rättigheter och den utsatthet som de befinner sig i.
2.1 Människovärdet och mänskliga rättigheter
Människovärdet är centralt och är kopplat samman med mänskliga rättigheter. Jürgen Habermas tolkar människovärdet i sin artikel ”The Concept of Human Dignity and the Realistic Utopia of Human Rights”. Habermas förutsätter en kantiansk syn på moral, det vill säga att moralen finns inneboende hos individer. Kant resonerar i termer av förnuft och han menar att det är förnuftet som ger oss vårt särskilda människovärde. Om vi respekterar
varandras förnuft och därmed respekterar varandras val, leder detta till autonomi. Kant menar alltså att vi människor delar samma förmåga till förnuft.
Habermas beskriver människovärdet som ett förlängt erkännande av social status. Att
mänskliga rättigheter uppkom tidigare än människovärdet i den legala diskursen är något som Habermas undrar över och han svarar själv genom att påstå att människovärdet alltid har funnits implicit i begreppet mänskliga rättigheter eftersom de människor vars rättigheter har kränkts har drabbats på grund av bristande social status. Habermas menar att människovärdet uppfyller ”en seismografs funktion ” på så sätt att människovärdet är avgörande i en
demokrati och visar hur stark denna demokrati är. För att skydda och upprätthålla mänskliga rättigheter är människornas delaktighet i demokratin av betydande vikt.6 Habermas menar att
6 Habermas, Jürgen, “The concept of Human Dignity and the Realistic Utopia of Human rights”. Artikel I
13
människovärdet har varit den avgörande komponenten för moraliska värderingar i de mänskliga rättigheterna på så sätt att de har utmanat idén att mänskliga rättigheter endast är förenade med lagen. 7Genom att applicera “Janus-ansiktet” på mänskliga rättigheter
demonstrerar Habermas att det finns två skilda sidor gällande respekten för mänskliga rättigheter. Det moraliska ansiktet erkänner en koppling mellan mänskliga rättigheter och universalitet i formen att alla människor har rättigheter och lika värde medan lagens ansikte förutsätter att man lever enligt rättslig kontext och helt enkelt följer lagen.8
Människovärdet ligger till grund för mänskliga rättigheter, menar Habermas, och denna uppfattning delar jag. Människovärdet berättigar mänskliga rättigheter på en normativ och abstrakt nivå medan den juridiska dimensionen med hjälp av nationella konstitutioner, och, -rättsliga bestämmelser tillsammans med den politiska dimensionen tillämpar dessa rättigheter på en social nivå. Den moraliska dimensionen är av stor betydelse i en global sfär där
mänskliga rättigheter behövs skyddas och där den juridiska dimensionen är otillräcklig. För att uppnå ett fullständig skydd för mänskliga rättigheter bör man vara tydlig med
rättigheternas innehåll och samtidigt vara medveten om deras politiska dimension.
2.2 Mänskliga rättigheter och medborgarskap
Det problem som identifieras här och som kommer att behandlas i uppsatsen är den koppling som finns mellan mänskliga rättigheter och verksamheten inom statliga myndigheter. Vilken betydelse har respekten för mänskliga rättigheter i en statlig förvaltning som till exempel Migrationsverkets Återvändandeenhet? Vilket ansvar har staten för att respektera rättigheterna hos dem som inte är medborgare. Har människor som inte är medborgare rättigheter?
Detta problem behandlas av Seyla Benhabib i The right of others, Aliens, Residents and
Citizens. Benhabib hävdar att människovärdet ska ha samma betydelse oavsett tillfälligheter
som till exempel medborgarskap, det vill säga lika behandling av människor som inte är medborgare oavsett i vilken stat man befinner sig i. Hon förespråkar en kosmopolitism där individen är i centrum och, i egenskap av världsmedborgare, en rättighetsbärare. Hon
använder sig av Hannah Arendts koncept ”right to have rights” för att uppmärksamma vikten av att skydda mänskliga rättigheter i en global kontext för människor som befinner sig i
14
utsatta situationer. För Hannah Arendt är medborgarskapet garantin till att skydda mänskliga rättigheter (det är det hon problematiserar – även flyktningar har rättigheter fast de inte har medborgarskap). Benhabib lägger även stor vikt på utmaningen att utveckla en internationell regim som frikopplar rätten att ha rättigheter från nationalitetstatus. Hon menar att rätten att ha rättigheter handlar om människors status som är oberoende av det nationella
medborgarskapet. Enligt Benhabibs teori om kosmopolitism har det skapats ett nätverk av förpliktelser på institutionell nivå som, tillsammans med flera traktat, uppkommit sedan andra världskriget som ett uttryck för nationernas inlärningsprocess. Bland dessa traktat och
arrangemang finner vi till exempel skapandet av UNHCR, 1951 Genèvekonvention om flyktingars status och dess protokoll som tillkom 1967.9
Å andra sidan har vi Joseph Carens med The ethics of immigration som inte ser något behov av att skapa ytterligare ett internationellt organ för att bedöma och reglera invandrings- och medborgarskapspolitiken. Han menar att de mänskliga rättigheterna spelar en viktig roll och de krav som de flesta länder har gentemot de redan befintliga människorättstraktaten är tillräckliga. Han pratar om en självbegränsande regering där staterna kan begränsa egna åtgärder och policys och där mänskliga rättigheter används för att sätta moraliska gränser för statens suveränitet och demokratiska självbestämmande. Enligt Carens, har diskursen om mänskliga rättigheter till syfte att kontrollera statens moral i dess maktutövning. Mänskliga rättigheter anses vara en minimumstandard som är kopplad till de demokratiska principerna. Under andra världskriget, till exempel, var många beslut moraliskt fel även om staten moraliskt hade rätt att fatta dessa beslut. 10
Migrationen väcker viktiga frågor om mänskliga rättigheter samt hur invandringen kan utmana en av de välkända kategorierna som människor använder för att prata om mänskliga rättigheter. Han pekar på utsattheten som de asylsökande befinner sig i när han påstår att invandring och medborgarskap inte är lämpliga för moraliska diskussioner.11
Det som skiljer dessa två författare åt är relativt tydligt. Å ena sidan har vi Benhabib som ser ett behov av ett nätverk av förpliktelser på institutionell nivå tillsammans med flera traktater. Syftet med skapandet av dessa förpliktelser och institutioner är att utveckla en internationell regim som frikopplar rätten att ha rättigheter från nationalitetens status. Å andra sidan har vi
9 Benhabib, Seyla. The rights of others: aliens, residents and citizens, New York: Cambridge University Press,
Cambridge, 2004, s. 66-68
15
Carens teori enligt vilken de befintliga traktaten om mänskliga rättigheter är tillräckliga och enligt vilken det inte finns något behov av att skapa ytterligare internationella organ för att bedöma och reglera invandrings- och medborgarskapspolitiken.
Även om båda författarna är överens om att mänskliga rättigheter spelar en viktig roll skiljer sig deras perspektiv ändå mycket. Carens ser på mänskliga rättigheter som en
minimumstandard som är kopplad till de demokratiska principerna medan Benhabib betonar rättigheternas universalitet samtidigt som varje stat har rätt till självbestämmande.
Hur som helst är migrationspolitiken tillsammans med mänskliga rättigheter mer och mer problematisk och aktuell i den globala sfären. Därför anser jag att det är viktigt att titta
närmare på det. De regleringar som nu finns både på nationell nivå och global nivå verkar inte vara tillräckliga under kristider. Med kristider menar jag perioder i vilka människor flyr sina länder av olika orsaker och söker skydd, ekonomisk trygghet med mera. Varken stater med sin suveränitetsprincip eller stora internationella organ har under dessa omständigheter förmåga att hantera sådana kriser. Detta försvåras av de olikheter som finns mellan länders ekonomiska resurser, kulturella, religiösa aspekter, med mera. Trots detta håller jag med Benhabib som i sin teori står för en rätt att ha rättigheter som bortser ifrån nationalitetstatus. Detta tolkar jag som ett uttryck för att människovärdet är oberoende av medborgarskapet. För att koppla detta argument med Habermas och göra det tydligt är min uppfattning att medborgarskapet tillhör den rättsliga dimensionen som i sin tur är berättigad av moral och människovärdet. Rätten ska genomsyras av respekten för människovärdet. Moralen i sin tur har en stark koppling till de lagar som styr ett land och ligger till grund för den juridiska och politiska dimensionen. Liksom Habermas anser jag att medborgarskapet är viktigt för alla tre dimensioner: moral, juridik och politik.
Enligt min mening bör medborgarskapet vara en formell benämning utan praktiska konsekvenser för individens mänskliga rättigheter, det vill säga rättigheter berättigade av människovärdet och moralen. Moralen och framför allt respekten för människors lika värde är grunden för mänskliga rättigheter.
2.3 Mänskliga rättigheter och den offentliga förvaltningen
16
kommer jag att gå vidare till det som min uppsats kommer att fokusera på och som dessutom kopplar alla dessa dimensioner samman på ett tydligt sätt, det vill säga till de så kallade ” demokratins väktare”, nämligen de anställda inom den offentliga förvaltningen och deras roll i demokratin. Deras arbete är av stor vikt och bör uppmärksammas. En diskussion om hur dessa tre dimensioner interagerar med varandra på ett mer konkret sätt utifrån Sveriges tjänstemäns verklighet kommer att presenteras i följande text.
Med denna utgångspunkt vill jag gärna gå vidare till de etiska följderna av politiska beslut som tas i demokratiska länder som Sverige och som kommer i konflikt med tjänstemannens egenetik. Enligt Hans Bengtsson i Offentlig förvaltning, att arbeta i demokratins tjänst, 2014 handlar egenetik om ”föreställningar om gott och ont, rätt och orätt som individen alltid bär med sig- den personliga etiken - en etik som förbinds med privatlivet och den personliga sfären” 12. Det som vi också vet är att mänskliga rättigheter och de politiska besluten vilar på
den offentliga sektorn gentemot den enskilde. För att detta ska fungera skriver Lennart Lundquist i sin bok Demokratins väktare, ämbetsmännen och vårt offentliga etos om lojalitet och dess avgörande roll. Han menar att tjänstemännen måste lyda oavsett vad de själva anser om beslutets moral, vilken han kallar för ”den offentliga etos”, och att om beslut inte skulle verkställas så skulle hela förvaltningsapparaten falla samman. Resultatet av att tjänstemännen inte skulle lyda skulle bli anarki och detta är ett ifrågasatt påstående därför att detta skulle förutsätta att politikerna fattar omoraliska beslut i alla frågor på samma gång. Han hävdar vidare att tjänstemännen i en demokrati ”- inte börhandla mot det offentligas etoset” och att
det är en självklarhet att de inte bör lyda order som är illegala.13 Han utvecklar vidare sitt resonemang kring politikerna och deras demokratiska ansvar för den offentliga politiken då det finns en hög risk för att politikerna misslyckas i valen på grund av väljarnas negativa uppfattning om den offentliga förvaltningen. Att lyda utan att ifrågasätta är inte en lösning i dessa situationer och det belyser Lundquist med hjälp av Webers ståndpunkt. Denna är extrem och brukar kallas kadaverdisciplin, vilket innebär att tjänstemännen lyder utan att reflektera. Ett sådant exempel är de nazistiska krigsförbrytarna. Lundquist beskriver senare
kategoriseringen av de olika reaktionsmöjligheter som en tjänsteman kan gå igenom om hon eller han ska ta ställning i fall, eller situationer där ”vårt offentliga etos” är viktigt.
12Bengtsson, Hans. Offentlig förvaltning, att arbeta i demokratins tjänst, Gleerup, Malmö. 2014, s. 178 13 Lundquist, Lennart. Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga etos. Studentlitteratur, Lund.
17
I den offentliga förvaltningen handlar det alltså inte bara om lojalitet utan även om att respektera mänskliga rättigheter. Det är därmed viktigt att inte bara lyda order och vara en ”exemplarisk” tjänsteman utan även att ifrågasätta och reflektera kring egna tankar om de riktlinjer, regler och lagar som måste implementeras. Detta är speciellt viktigt i en myndighet som Migrationsverkets Återvändandeenhet som har en svår uppgift inom den statliga
förvaltningen, det vill säga att hantera utvisningen av asylsökande, människor som inte är medborgare och som befinner sig i en utsatt situation.
2.4 Slutsats
Som Habermas hävdar ligger människovärdet till grund för mänskliga rättigheter vilket poängterar vikten av att respektera alla människors lika värde. Alla människor har rätt att få sitt människovärde respekterat. Benhabib tillsammans med Hannah Arendts ”rätten att ha rättigheter” belyser vikten av att erkänna människovärdet bortsett från nationella tillfälligheter som till exempel medborgarskap. Carens talar om den utsatthet som migranterna befinner sig i
när han påstår att invandring och medborgarskap inte är lämpliga för moraliska diskussioner. Hans Bengtsson och Lennart Lundquist behandlar frågor om tjänstemannens konflikt mellan kravet på lojalitet och egenetik.
Med tanke på migranternas utsatthet och på tjänstemännens ständiga konflikt mellan
lojalitetskravet och egenetik, anser jag det rimligt att dra en slutsats av det som tidigare sagts och som belyser min egen ansats i denna uppsats. Detta riktar sig till det behov som finns av att aktualisera och uppmärksamma den moraliska dimensionen av mänskliga rättigheter inom den offentliga förvaltningen. Migrationsverkets Återvändandeenhets tjänstemän är en kategori av tjänstemän som upplever utmaningar av olika slag i utförandet av sina arbetsuppgifter. Tjänstemännens roll är central och avgörande i skyddet av mänskliga rättigheter och, implicit, respekten för människovärdet. Dessutom bär de på ett stort ansvar gentemot säkrandet av rättsstaten genom det arbete som återvändandeprocessen innebär. Jag vill dock betona den vikt som en bred kunskap om mänskliga rättigheter och människovärdesprincipen har
eftersom de i sitt arbete har att göra med asylsökande, det vill säga icke-medborgare som har fått ett utvisningsbeslut eller väntar på ett sådant. I detta skede av asylprocessen anser jag att det samarbete och samförstånd som byggs mellan asylsökande och tjänstemän har en
18
Migrationsverkets Återvändandeenhet handlar alltså inte om att endast respektera
tjänstemannens lojalitetskrav utan även om att respektera mänskliga rättigheter och varje asylsökandes människovärde. En tolkning av mänskliga rättigheter i ljuset av
19
3. Etiska dilemman inom Migrationsverkets Återvändandeenhet
Kapitel 3 inleder med en genomgång av det arbete som utförs på Migrationsverkets
Återvändandeenhet och fortsätter med redovisningen av den kvalitativa undersökningen (svar på första frågan).
Migrationsverkets Återvändandeenhet är en operativ verksamhet inom Migrationsverket-Utreseboende-Operativ verksamhet. Återvändandet är en del av processområde Asyl samt processområde Tillstånd. Inom processområde Asyl är återvändandet en del av
skyddsprocessen. De beslut som Migrationsverket fattar i denna process verkställs antingen i delprocessen bosättning eller i återvändande. Återvändandeprocessen inleds när
Migrationsverket har fattat ett beslut om avlägsnande. För att detta beslut ska ske inom tidsfristen (slutdatumet för att vistas i landet löper ut) för frivillig avresa, påbörjas en utredning vad gäller förutsättningar för ett ”självmant återvändande” (medverkar med myndigheterna inför återresan) innan beslutet har vunnit laga kraft. Återvändandeprocessen avslutas antingen när utlänningen har lämnat landet eller när beslutet överlämnas till
Polismyndigheten, vilket görs i de fall där personen i fråga avviker eller när tvång behövs för att verkställa beslutet.14
3.1 Mänskliga rättigheter och Migrationsverket
På Migrationsverkets hemsida hittar man information om hur verket arbetar med mänskliga rättigheter. Där nämns de olika Internationella konventioner som Sverige har undertecknat och följer (se bilaga 1). bland annat Förenta nationernas (FN) deklaration om mänskliga rättigheter och Barnkonventionen.
Migrationsverkets mål är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar om bland annat asylrätten, som är en mänsklig rättighet. Migrationsverket är den myndighet som har som huvuduppdrag att pröva om personen som söker skydd i Sverige har rätt till uppehållstillstånd enligt utlänningslagen. Varje ansökan bedöms individuellt och den asylsökande har utifrån lagen rätt till en likvärdig och rättssäker prövning av ärendet. Lika hänsyn och respekt för den sökande är en av punkterna som lyfts upp och som blir viktig i hanteringen av ärenden för att få en så klar bild som möjligt inför ett beslut. Detta är speciellt
14 Migrationsverket Handbok i migrationsärende - Handläggning av återvändandeärenden (Uppdaterad
20
viktigt när följden kan bli att en person behöver lämna landet. Vidare undersöks landet de ska avvisas till, om detta är ett säkert ställe för personen att befinna sig.
Migrationsverket ska på ett individuellt och rättssäkert sätt pröva ansökningar från personer som av olika skäl vill bosätta sig eller söker skydd i Sverige. Migrationsverket ansvarar också för att personer som har fått av- eller utvisningsbeslut, på ett effektivt och värdigt sätt
självmant lämnar Sverige. Det är viktigt att människor inte avviker och därefter fastnar i ett skuggsamhälle. Med skuggsamhälle menar jag ett samhälle där människor som är papperslösa gömmer sig, de är ’avvikna’ och tvungna att leva under svåra förhållanden och utan skydd. Migrationsverket motverkar aktivt diskriminering samt arbetar med jämställdhetsintegrering. Detta innebär att alla ärenden handläggs på samma sätt och att man ger alla en likvärdig behandling oberoende av vem de är eller var de kommer ifrån. En annan viktig uppgift för Migrationsverket är att aktivt motarbeta människohandel. Eftersom människohandeln i många fall sker över nationsgränser ligger detta ansvar hos Migrationsverket. Denna uppgift innebär mer konkret att upptäcka eventuella offer för misstänkt människohandel och rapportera detta vidare till andra ansvariga myndigheter som polis och socialtjänst.15
Men vad innebär det mer konkret att arbeta på Migrationsverkets Återvändandeenhet och hur speglas mänskliga rättigheter i detta arbete?
Enligt Migrationsverket skall service vara en naturlig del i alla medarbetares grunduppdrag, vilket innebär att kontakten med verket ska vara enkel och begriplig för alla målgrupper. Migrationsverkets tre principer är att göra rätt, enkelt och snabbt. Dessa principer går ut på att ha ett effektivt och förenklat arbetssätt i interna processer men också i kontakten med de sökande och andra myndigheter eller aktörer. En annan princip som också är relevant för att uppnå de mål som är relaterade till mänskliga rättigheter är respekten för människan, med särskild hänsyn till barn och deras rättigheter. Den tredje principen handlar om en
kontinuerlig förbättring av processer, arbetssätt och rutiner, där nya idéer tillsammans med tidigare kunskaper och erfarenheter kombineras för att nå dessa mål. 16
Som ett tillägg till detta är Migrationsverkets värdegrund kopplad till ett humant bemötande, där värdegrundsorden är mod, empati och tydlighet. Dessa värdeord får en betydande roll i mötet med människor som befinner sig på utreseboende eftersom dessa människor är mer eller mindre förberedda på att lämna landet. Vissa av dem har fått ett avvisningsbeslut och har
21
fått detta förklarat för sig, men det förekommer också situationer när de måste vänta på ett beslut vilket förlänger tiden de vistas på utreseboende. I vilket fall som helst är det oerhört viktigt med ett stabilt, fungerande samarbete mellan tjänsteman och sökande, där bemötandet står i centrum.
3.2 Moraliska problem i arbetet på Migrationsverkets Återvändandeenhet
Tjänstemännen som arbetar på Migrationsverkets Återvändandeenhet ställs inför moraliska problem av olika slag. För att kartlägga dessa moraliska problem och för att få en tydligare bild av dessa har jag valt att genomföra ett antal intervjuer. För att undersöka detta har jag valt semi-strukturerade intervjuer som metod för den kvalitativa delen av min uppsats. Jag har i förväg formulerat fem frågor som jag sedan ställt i bestämd ordning med följdfrågor som är beroende av vad respondenten har sagt. (se bilaga 2) De intervjuade tillhör
Återvändandeenheter i Region Mitt som dessutom fungerar som utreseboende. Det handlar om tre anställda från en enhet och fyra från den andra enheten, det vill säga sju tjänstemän sammanlagt. Tjänstemännen som intervjuats är antingen handläggare eller administrativa assistenter. De tillhör olika åldrar, är av olika kön och har olika erfarenheter. Intervjuerna har gjorts igenom inspelade telefonsamtal, då möten med de intervjuade inte har varit möjliga på grund av den rådande pandemin.
De fem frågorna har som syfte att undersöka de moraliska svårigheter som de intervjuade möter i deras arbete. De första två frågorna är centrala för undersökningen. Den första ger de intervjuade friheten att återge en situation där de har upplevt moraliska svårigheter i att ta ett beslut och den andra är om den egna moraliska uppfattningen har kommit i konflikt med de riktlinjer som finns inom verksamheten. Fråga tre fokuserar på frågan om den asylsökandes status och hur den påverkar tjänstemannens bedömning, samt tjänstemannens roll i det konkreta arbete som återvändandeprocessen går ut på, det vill säga arbetet med att motivera till ett självmant återvändande på ett värdigt sätt och med hänsyn till deras mänskliga
22
Intervjun började med en fråga som handlar om identifiering eller exemplifiering av en moralisk svårighet som man har upplevt i sitt arbete. De intervjuade fick friheten att välja ett exempel från sin egen erfarenhet. Alla förutom en har kunnat beskriva en svårighet som de har fått uppleva. En tjänsteman berättar om ett dilemma som skedde i början av dennes arbetsliv på Migrationsverket, dock inte på Återvändandeenheten, men som ändå är relevant. Det handlade om ett felaktigt beslut som tagits i ett ärende. Även om tjänstemannen reagerade och uppmärksammade att beslutet var felaktigt, stod överordnade ändå fast vid det, vilket sedan även kom ut i media. Tjänstemannen berättar hur lojalitetskraven till de överordnade kom i konflikt med hens egen bedömning och egenetik och att hen kände sig
handlingsbegränsad då hen var ny på arbetet.
”Det är inte alltid man delar…värderingar, helt enkelt med sin arbetsgivare, så att just det här att vara lojal tjänsteman samtidigt som man som privat person kanske känner något helt annat.” Ett annat exempel på ett dilemma som en av de intervjuade lyfte handlade om tjänstemannens svårigheter i att hantera en situation där asylsökandens hälsotillstånd inte var tillräckligt bra för att kunna utföra återresan. ” Jag tyckte inte att de var helt rätt att skicka iväg honom när han var så pass sjuk så jag bestämde mig för att ta det med min teamledare” Själva resan skulle i tjänstemannens bedömning innebära en hög risk för den asylsökandes hälsa och liv. Tjänstemannen befann sig i en situation då ytterligare hjälp behövdes. Hen tog hjälp av en överordnad för att hitta en annan lösning för återresan.
23
moraluppfattning därför att hen insåg i tid att en resa skulle innebära en hög risk för en asylsökandes hälsa. Konflikten står mellan egna moraluppfattningar och de riktlinjer som finns på enheten. Dessa konflikter som ofta uppstår i form av ett dilemma tyder på ett stort behov av att uppmärksamma, diskutera samt reflektera på en djupare nivå. Man kan reflektera kring vad konflikterna beror på och vad det finns för möjligheter för att hjälpa tjänstemännen i dessa situationer.
Fråga tre undersöker tjänstemännens syn på asylsökande samt deras arbete med att motivera de asylsökande till ett självmant återvändande. Eftersom de intervjuade delar sig i två
kategorier, det vill säga handläggare och assistenter, anser jag det rimligt att tala om två olika resultat. Ur ett handläggarperspektiv är detta arbete mer komplext vilket innebär en flexibilitet och ett högt krav på tydlighet i kommunikation, men även empati i motiveringssamtalet. Alla de intervjuade handläggarna tar på sig ett stort ansvar i att meddela ett beslut som i vanliga fall innebär en utvisning. De är eniga om att detta är en svår uppgift, speciellt när det handlar om redan utsatta människor (svårt sjuka, ensamstående föräldrar, ungdomar). En av
handläggarna utrycker till exempel oro kring beslut som handlar om människor som skickas iväg till länder där deras liv kan komma i fara, som till exempel ungdomar som måste återvända till Afghanistan.
” Det är svårt att jobba med den typen av ärenden…det är kanske inte helt begripligt för tjänsteman att förstå att man på högre nivå fattar visa beslut, att man har vissa synsätt.”
Detta anser handläggaren väcker frågor kring den migrationspolitik som nu gäller och skyddet av mänskliga rättigheter. Ett annat exempel är de svårt sjuka asylsökande som står inför en utvisning vars resa innebär en stor risk för hälsan. En annan handläggare uppmärksammar problematiken kring fördomarna som människor har om människor och länderna de kommer ifrån. Han menar att man måste vara försiktig i bemötandet av dessa människor och visa professionalism.
24
att ”inte ge hopp” och att hålla det hela enkelt och snabbt. Den bild som framkommer är att det förekommer olika sätt att hantera dessa situationer beroende på kunskapsnivå kring riktlinjer och principer samt beroende på hur man är som person och den egna synen på hur saker bör vara.
Fråga fyra handlar om tjänstemännens kunskap om och uppfattning av den statliga
värdegrunden. När det gäller denna kunskap skiljer sig handläggarna ifrån assistenterna. Tre av fyra handläggare hade bra kunskap om de statliga principerna medan en av dem saknade tydlig kunskap om dessa. Assistenterna har mindre kunskap om principerna och blandar ihop dessa med Migrationsverkets värdegrund. Migrationsverkets värdeord har alla kunskap om och samtliga tycker att de är till hjälp i deras arbete.
Sista frågan handlar om möjligheterna att, inom verksamheten, delta i utbildningar och diskussioner kring de moraliska svårigheter som respondenterna upplever. Resultatet skiljer sig på ett tydligt sätt mellan de två enheterna. Medan handläggare och assistenter på den ena enheten är nöjda med dessa möjligheter är tjänstemännen på den andra enheten inte lika nöjda. En av dem som inte är nöjd med möjligheterna att delta i utbildningar menar på att en introduktionsutbildning bör finnas för dem som börjar arbeta inom myndigheten, eftersom den kunskap man behöver ha inte är bra att få i efterhand. Hen hävdar även att det finns en viss skillnad mellan assistenter och handläggare, då handläggarna får vara med i diskussioner kring de moraliska svårigheter de upplever medan assistenterna inte erbjuds att delta i sådana diskussioner: ” när det gäller assistenter så tycker jag att man pratar mer om våra praktiska delar och inte om de etiska delarna”.
3.3 Slutsatser av intervjuanalys
Den övergripande slutsatsen av den kvalitativa undersökningen är att de moraliska
25
tjänstemannen fick tänka om. Saker komplicerades eftersom hen som skulle ta beslutet var nyanställd och var osäker på hur man kunde hantera sådana situationer. När hen frågar överordnade om vad man bör göra i sådana situationer hänvisas det till riktlinjer. Här är ett exempel på ett etiskt dilemma som har att göra med spänningen mellan egna
moraluppfattningar, riktlinjerna på enheten och den överordnades vägledning. Dessutom är tjänstemannen i början av anställningen vilket gör att hen befinner sig i en sårbar situation. Vad skulle man kunna identifiera som problematiskt i detta fall? Är den egna
moraluppfattningen det som bör styra i detta fall? Finns det möjlighet att få göra undantag och följa den moraliska uppfattningen och hitta en ny lösning till transporten? Eller borde hen lyda den överordnades hänvisning till verksamhetens riktlinjer? Vad väljer man att göra då? Det finns i detta fall två alternativ. Det första alternativet innebär att lyda den överordnades vägledning och de riktlinjer som finns. Det andra alternativet går ut på att försöka hitta en lösning som tar hänsyn till den asylsökandes rättigheter och människovärde. Det är intressant att se detta dilemma utifrån ett människovärdeperspektiv gentemot asylsökande men även utifrån den statliga värdegrund som står för respekten för människovärdet och som är vägledande i tjänstemannens arbete. Människovärdet och diskussioner kring moraliska dilemman bör finnas med i dessa bedömningar. Det ger den asylsökande rätt att resa tryggt med hänsyn till hens hälsotillstånd, det vill säga ett erkännande av mänskliga rättigheter och människovärdet, samtidigt som det stärker tjänstemannens säkerhet i sin roll. Den lösning som tjänstemannen fann var en tillfällig sådan. Hen bestämmer sig för att överlämna
uppgiften till någon med mer erfarenhet och som vågar ta ett beslut på egen hand. Hen menar på att hen vill undvika konflikt samt säger till sitt försvar att situationen hen befann sig i som ny på arbetet inte underlättade det hela, och att om en likadan situation skulle dyka upp nu skulle hen inte fråga en överordnad utan göra det hen tycker är rätt. Nu menar hen att hen kan stå för sitt beslut om detta skulle ifrågasättas. Den andra tjänstemannen tog lyckligtvis
beslutet och ordnade ett anpassat färdmedel för den asylsökande.
Som handläggare möter man andra dilemman. Två av de intervjuade handläggarna har
26
moraliska uppfattningarna kommer i andra hand och att eftersom man har accepterat att arbeta på Migrationsverket måste man acceptera de lagar och riktlinjer som styr över myndigheten. Hen anser att de privata värderingarna är sekundära samtidigt som hen tycker att man hela tiden bör tänka på vem man är som person för att undvika att bli en ” -cynisk” och ”- kall byråkrat”.
Undersökningen visar på att de anställda möter moraliska svårigheter av olika slag och att det finns en diffus kunskap om hur man arbetar med moraliska frågor och moraliska
överväganden. Även kunskapen om den statliga värdegrunden är bristfällig, då enbart cirka hälften av de intervjuade visste vad detta var. Ett annat identifierat problem är den kultur som finns i verksamheten. En av de intervjuade handläggarna menar att det kan finnas fördomar kring människor, och att man bör vara uppmärksam på sina egna fördomar och undvika sådana i sitt arbete. Elena Namli talar i Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige om generaliseringar och särbehandling. Hon hävdar att ur en människorättsperspektivnorm är det viktigt att inte generalisera de negativa erfarenheterna för att sedan överföra dessa till
individer då man bryter mot idén om att varje individ ”ska bemötas med respekt för hennes rimliga anspråk, alltså rättigheter”. 17
De sista två frågorna är viktiga att ta in som en reflektion kring verksamhetens ledning och styrning som har att göra med den politik som styr landet. Det pratas om en ändring när det gäller myndigheternas styrning, det vill säga om en tillitbaserad modell, en skiftning från New Public Management till New Public Governance. New Public Management är ett
samlingsbegrepp för organisatoriska och styrningsrelaterade reformer inom den offentliga sektorn, ofta inspirerade av det privata näringslivet, som på senare tid fått mycket kritik och regeringen har planer på att byta till en tillitbaserad modell. Den tillitsbaserade modellen kommer med ändringar inom den offentliga förvaltningen. En av dessa ändringar går ut på att introducera en obligatorisk introduktionsutbildning för de nya statsanställda som skulle ge det stöd de behöver redan i början av anställningen. Detta tillsammans med min undersökning tyder på att det finns en brist på kunskap kring den statliga värdegrunden. Dessutom är det viktigt att inte glömma bort det forum som man behöver skapa för de tjänstemän som redan arbetar inom myndigheten där de kan diskutera och utbyta tankar och reflektioner kring moraliska frågor eller dilemman som uppstår i arbetet.
17 Lind, Anna- Sara, Namli, Elena Mänskliga rättigheter i det offentliga Sverige, Studentlitteratur, Lund. 2017, s.
27
4. Riktlinjer för statstjänstemännens arbete
I detta kapitel kommer jag att göra en innehållsanalys av material som behandlar min andra frågeställning. Vad finns det för riktlinjer för tjänstemännen som fokuserar på respekten för människovärdet och hur tillämpas dessa?
Kapitlet börjar med Lena Marcussons tydliga uppdelning av den statliga värdegrunden, det vill säga de sex statliga principerna. Sedan följer Thomas Bull med ytterligare diskussion kring objektivitetsprincipens problematik inom demokratiska samhället och i relation till egenetiken. En annorlunda uppdelning av tjänstemannens dygder ur ett etiskt perspektiv (dygdetik) samt kopplingen till mänskliga rättigheter förtydligas av Lennart Lundquist. Han bidrar sedan med en diskussion om tjänstemannens position i relation till
samhällsmedlemmarna och talar även om vikten av civilkurage och de instrument som tjänstemannen har till hands i situationer när svåra etiska övervägande inte går att lösa. Kapitlet avslutar med Rebecca Thorburn Sterns diskussion om tjänstemannens roll i arbetet med migrationsärenden och hur icke-medborgares status påverkar maktutövningen mellan tjänstemän och asylsökande, flyktingar osv.
4.1 Den statliga värdegrunden
Lena Marcusson behandlar den statliga värdegrunden i Mänskliga rättigheter i offentliga
Sverige med sin text ” Det offentliga uppdraget och de mänskliga rättigheterna”. Det
offentliga etoset har blivit den gemensamma värdegrunden som är regeringens samlingsnamn på de principer som utgör grunden i den offentliga förvaltningen. Den statliga värdegrunden finns reglerad i grundlagen och i andra föreskrifter av offentligrättslig art. Hon delar upp dessa sex principer under tre kategorier på följande sätt. Legalitetsprincipen och
objektivitetsprincipen är principer som är grundläggande för rättsstaten. Den demokratiska välfärdsstaten baseras på demokratiprincipen och principen om fri åsiktsbildning. Den tredje kategorin är medborgarstatens respekt (för människovärdet och mänskliga rättigheter) tillsammans med effektivitet och service. 18 Hon talar även om de konflikter som ibland
uppstår mellan principerna och den som är mest relevant för min analys är konflikten som
28
uppstår mellan å ena sidan tjänstemannens uppfattning om kravet på saklighet och opartiskhet -och å andra sidan yttrandefriheten. Det vill säga när privata uppfattningar och värderingar som lagstiftningen innehåller kommer i konflikt med varandra. När detta kommer ut genom sociala medier- eller media i övrigt, finns det en risk för att allmänhetens förtroende för förvaltningen skadas. I detta fall ifrågasätts tjänstemannens förmåga till objektivitet. Ett annat exempel är legalitetsprincipen vs. effektivitetsprincipen där rättssäkerheten kommer i fara.19 Nu vet vi vad det finns för riktlinjer och principer som ligger till grund för den offentliga förvaltningen. Av alla sex principer har två av dessa, enligt Lena Marcussons kategorisering, en tydlig koppling till människovärdet och mänskliga rättigheter. Dessa två principer är respekt samt effektivitet och service. Bortsett från dessa två kommer jag även diskutera de andra principerna som är relevanta i min analys, det vill säga där det uppstår en del dilemman. Thomas Bull behandlar objektivitetsprincipens relation till demokratin och menar att det finns ett högt krav på objektivitet. Han menar att tjänstemannen idag bör vara en ”lydig tjänare” och att hen lojalt måste genomföra de fattade besluten. Eftersom tjänstemännen är en del av det politiska livet genom sin medborgerliga status är de skyldiga att genomdriva den politik som råder även om de inte alltid stödjer denna.20 För att detta ska realiseras menar Bull att tjänstemannen bör ha speciella egenskaper som bör omges av speciella regler, ansvar och kompetens. Detta kommer som en effekt av ”den moderna statens byråkrati”. 21
Objektivitetsprincipen spelar enligt Thomas Bull en central roll för medborgarens tilltro till demokratin och dess kedja (från medborgare till parlament, regering och förvaltning och tillbaka till medborgare).22 Han nämner även eventuella konflikter mellan
objektivitetsprincipen och andra värden som flexibilitet, effektivitet samt politisk styrning. Thomas Bull uppfattning är att objektivitetsprincipen är en grundbult i demokratin där den spelar en central roll för medborgarnas förtroende. Detta finner jag ingen anledning till att opponera mot, dock vill jag uppmärksamma tjänstemannens roll med att tilläga och nämna de konflikter som objektivitetsprincipen kan skapa gentemot tjänstemannens egen
moraluppfattning, där opartiskheten och den neutrala attityden kommer i konflikt med medkänslan och respekten för människovärdet. Pressen som sätts på tjänstemannen under objektivitetsprincipens krav bör diskuteras och uppmärksammas ytterligare. Denna princip
19 Lind, Namli a.a., s. 33
20 Marcusson, Lena, Bull Thomas, Offentligrättsliga principer, Iustus, Uppsala, 2017, s. 130 21 Marcusson a.a., s.130
29
kommer i konflikt med människovärdesprincipen och behöver aktualiseras. Att behandla alla ” i princip” lika, eller lika situationer lika när man har kännedom om att de egentligen inte är lika kan betyda att man negligerar sina egna moraluppfattningar och detta kan även leda till att man kränker andras rättigheter. Detta bli ännu tydligare när detta sker på
Migrationsverkets Återvändandeenhet därför att man arbetar med asylsökande, det vill säga icke-medborgare som redan tillhör en utsatt grupp och som inte har samma möjligheter att protestera mot de beslut som tas. Moral och medkänsla spelar här en oerhört viktig roll.
De konflikter som uppstår i tjänstemännens relation med olika aktörer som till exempel medborgare, överordnade och själva lagen är komplexa och behöver en annorlunda strukturering. När jag senare kommer till min analys kommer jag att ytterligare
uppmärksamma tjänstemannens roll i dessa olika relationer. Nästan alla principer kommer i konflikt med tjänstemannens egenetik, och mer komplexa situationer uppstår även när dessa principer kommer i konflikt med varandra.
Även om den statliga värdegrunden alltså ska genomsyra tjänstemannens arbete så är detta inte alltid enkelt att uppnå. Som tidigare exemplifierades finns det en risk för konflikter mellan principer där osäkerhet och dilemman är aktuella. En förvaltning som bygger på tillit är det som regeringen har som projekt inför framtiden och detta innebär att förvaltningen måste leva upp till sina egna principer. För detta har regeringen fattat ett beslut att ge Tillitsdelegationen i uppdrag att införa en obligatorisk introduktionsutbildning för statligt anställda. Detta kommer inte som en överraskning eftersom man har kommit fram till att den nuvarande styrningen av förvaltningsverksamheter inte lever upp till demokratins krav och att det finns brister på grund av bristande kunskap kring principer och regler. Jag kommer
tillbaka till detta i slutkapitlet som handlar om ett förslag till yrkesetik för dem som arbetar inom Migrationsverkets Återvändandeenhet.
4.2 Etiken och tjänstemannens roll
30
imperativ som anger hur man bör handla.23 Han menar att etikens roll i tjänstemannens arbete är att få tjänstemannen att känna engagemang för sitt arbete samt att se möjligheten till en strävan efter något bättre.24
Tjänstemannens ideal utvecklades redan i det gamla Kina långt innan Kristus. Här fanns en dygdetik som kallats den sanna riddersmännens stat. I riddersmännens stat hade
tjänstemannen en tydlig roll gentemot kejsaren men också gentemot folket. Lojalitet och välvilja, beslutsamhet, effektivitet, intelligens, rörlighet, mångsidighet och dessutom en viss autonomi krävdes av tjänstemännen. ” -En sann riddersman är inte ett verktyg – låter sig inte
brukas som rätt och slätt ett redskap. Det innebär att ämbetsmansrollen krävde ”-män med andlig kraft, med moralisk resning, med både yttre och inre förfining-.” 25
Lundquist klassificerar dagens dygdetik som tillämpas på tjänstemän i fyra kategorier. Den första och minst ambitiösa nivån är disciplinen vilket innebär att tjänstemannen bör finnas på arbetsplatsen samt hålla sig till de regler som finns. De ska även vara flitiga, plikttrogna och tillmötesgående. Den andra dygdkategorin är pålitlighet vilket innebär att man ska vara ärlig och rättrådig, där nepotismen eller tagande av muta samt stöld är oacceptabelt. Ett mer aktivt krav är att vara effektiv och lösningsinriktad. Den tredje kategorin är rättvisa, det vill säga att det finns ett krav på att göra det rätta samt att vara opartisk i problemlösning. Professionell heder är den fjärde kategorin och står för plikten att lyda och inte hindra den rådande
politiken. Tjänstemannen bör verka på ett fyndigt sätt och inte bara fullgöra alla överordnades önskningar utan även föreslå förbättringar och presentera överlägsna metoder, det vill säga öppna för en vidare-utveckling i deras roll. Han talar samtidigt om integritet som han menar är ett övergripande karaktärsdrag hos tjänstemän. Detta innebär en djupare form av ärlighet som manifesterar sig i att tjänstemannen visar civilkurage. Med civilkurage menar Lundquist att alltid stå för det rätta och goda oavsett överordnades påverkan. 26
Dessa dygder påminner mig delvis om den statliga värdegrunden dock utifrån Lundquists etiska perspektiv. De sex principerna kan identifieras i de dygder som han nämner:
legalitetsprincipen som är representerad av kraven på pålitlighet, rättrådighet och ärlighet. Objektivitetsprincipen finns i kraven på att vara opartisk och rättvis, demokrati i kravet på att
23 Lundquist, Lennart, Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga etos. Studentlitteratur, Lund
1998 s. 92
24 Lundquist a.a., s. 94
25 Lundquist, Lennart citerar Carl Arvid Hessler ur Den sanna riddersmännens stat. Politiska tankar i det gamla
Kina, s.100
31
lyda den rådande politiken. Han talar även om effektivitet samt vikten av att vara
lösningsinriktad och tillmötesgående som dygder. Dessa skulle kunna motsvaras av respekt för medborgare samt effektivitet och service. Även dygder som lojalitet och civilkurage är aktuella, lojaliteten kan dock vara en del av legalitetsprincipen medan civilkurage inte finns i någon av principernas innehåll. Civilkurage behandlas av Lundquist när han talar om det offentliga etoset.
Kan Lundquists offentliga etos ha en koppling till människovärdet? Det handlar om att genom att erkänna sina egna värderingar så erkänner man (tjänstemannen) implicit de andras värde. Han hävdar att rättigheterna är något grundläggande för människors förmåga att visa
civilkurage. Frågan om tjänstemännen bör ha rättigheter lyfts fram i ett citat av Joel Feinberg som Lundquist hämtat från en bok av Norton David. Detta är högst relevant i diskussionen kring kopplingen mellan mänskliga rättigheter och människovärdet inom det offentliga etoset.
”Att ha rättigheter tillåter oss att stiga fram som män och se andra i ögonen och känna att vi i några grundläggande avseenden är allas jämlikar. Att tänka på sig själv som rättighetsinnehavare är inte att vara orättmätigt utan tillbörligt stolt, att ha detta minimum av självrespekt som är nödvändigt för att man ska förtjäna andras kärlek och uppskattning. I själva verket är respekt för personer… helt enkelt respekt för deras rättigheter, så att det ena inte kan förekomma utan det andra, och som kallas ”mänsklig värdighet” kan helt enkelt vara den erkända rätten att ställa krav.” 27
Det handlar alltså om rätten att ställa krav och att själva vara respekterade och få möjligheten att reagera mot överordnades felaktiga beslut. Lundquist går så långt i sin analys att han hävdar att när de överordnade vill ha tjänstemän som är tysta och som saknar civilkurage är det som att ta ifrån dem deras rättigheter och implicit deras mänskliga värdighet och på så sätt ”förnedra dem”.28
Den andra kopplingen till mänskliga rättigheter har att göra med kunskapen om mänskliga rättigheter och maktpositionen som tjänstemannen befinner sig i i relation till
samhällsmedlemmarna, som Lundquist kallar dem för. Mänskliga rättigheter nämns i diskussionen kring rättsstaten men även när han talar om demokrativärden som han ställer i konflikt med ekonomivärden. Han menar då att ekonomismen ser på samhällsmedlemmar
32
som annat än medborgare, till exempel brukare, kunder, konsumenter, patienter som en följd av privatiseringsreformen av den offentliga förvaltningen. Han är kritisk till styrningsformen som kallas för New Public Management och menar att det finns ett ökat intresse för
ekonomivärdena men att man däremot förbiser demokrativärden. Det vill säga rättssäkerhet, politisk demokrati och offentlig etik tycks inte gälla inom den offentliga förvaltningen.29 Han påstår även att ”ekonomivärdena betonas och det till den grad att det ibland verkar som om aktörerna inte kände till att det fanns några andra värden att ta hänsyn till.”30 Ekonomismen
koncentrerar sig på kostnadseffektivitetsfrågor och produktivitet och även om dessa tillhör det offentliga etoset bör de inte ta mer plats än de andra värdena. Det vill säga att det finns i sådana fall en obalans mellan principer där kostnadseffektivitetsprincipen får en betydande vikt. Han menar att detta är effekten av styrningsformen New Public Management och det fokus som ledningen lägger på kostnadseffektivitet till nackdel för de andra värdena (demokrativärden). En annan effekt som detta har på tjänstemannens roll är att de blir
beroende av sina överordnade och att det därmed blir svårare för dessa att hävda civilkurage i situationer där de överordnade handlar olagligt eller moraliskt fel. Tjänstemannen befinner sig i en utsatt position därför att man har en sämre anställningstrygghet, en individuell
lönesättning, och för att befordran avgörs av överordnade. Den just nämnda effekten härstammar från det fokus som läggs på kostnadseffektivitet på ledningsnivå. I de konkretiseringar av innehållet i utbildningar som getts till chefer de senaste femton åren menar Lundquist att termerna demokrati och etik inte ens fanns med och han kommer fram till slutsatsen att man söker efter chefer som makthavarna tror kan klara av det pressade
ekonomiska läget.31
För att förstå tjänstemannens roll som demokratins väktare, så som Lundquist beskriver honom, måste man förstå den position som han har i relation till de andra aktörer som ingår i den offentliga förvaltningen. Han presenterar tre positioner som tjänstemannens har och dessa är: positionen gentemot lagen, gentemot överordnade och gentemot samhällsmedlemmarna. Detta kan också förklaras genom egenskaper som lydnad mot lagen, lojalitet gentemot överordnade och hänsyn mot samhällsmedlemmarna. När etiska dilemman uppstår i
tjänstemannens arbete, uppstår det samtidigt konflikter och dilemman mellan dessa positioner. Vilken av dessa tre relationer bör prioriteras? Bör lagen, den överordnade eller
samhällsmedlemmarna prioriteras? Enligt Lundquist är alla tre viktiga och bör beaktas
33
samtidigt. Men vad händer när dessa krav kommer i konflikt med varandra och med vårt offentliga etos? Vad finns det för instrument som kan komma till hjälp för tjänstemannen när dessa konflikter och dilemman uppstår? Lundquist talar om lojalitetskraven och om tre möjliga vägar för att stå för sitt offentliga etos i dessa situationer. Det som jag är intresserad av att ta reda på är hur migranter eller asylsökande identifieras som samhällsmedlemmar och om det framgår skillnader mellan dessa och andra medborgare. För att svara på frågan är det viktigt att förstå tjänstemannens relation gentemot samhällsmedlemmarna, där tjänstemannen samtidigt måste lyda lagen. Bör man vara neutral i relationen till samhällsmedlemmarna och se dem som fall som ska behandlas i princip lika, som rättsstaten kräver (allas likhet inför lagen – saklighet och opartiskhet – som också motsvarar objektivitetsprincipen), - eller bör man visa medkänsla och se på dem som individer som kräver speciell omtanke?32 Här kommer Lundquist med olika exempel på hur detta dilemma kan lösas utifrån olika perspektiv. Om man ser på den klassiska byråkratiska uppfattning som Weber stödjer bör tjänstemannen inte visa någon medkänsla i hanteringen eftersom att det enligt honom inte skulle vara möjligt med tanke på hur förvaltningskonstruktionen ser ut, det vill säga att samhällsmedlemmarna är kategoriserade i grupper i form av problemkategorier och inte individer.33 Den uppfattning som Lundquist har är att man måste undersöka den konkreta situationen och att både neutralitet och medkänsla bör användas.34
Respekten i bemötanden nämns också som en viktig del i tjänstemannens relation till
samhällsmedlemmarna. Svaret på frågan om migranter mer specifikt, hur relationen påverkas av det faktum att migranter/ asylsökande befinner sig i utsatta situationer och det faktum att de inte innefattas av medborgerliga rättigheter förklaras vidare med hjälp av Lundquist. Han identifierar tre olika samhällsintressen som kan stå i konflikt med varandra: samtliga
samhällsmedlemmar - allmänintresset, intressenter - särintresse och brukare – brukarintresse (särskilt boendeförhållande). Asylsökande kan då tillhöra brukarintresse då frågan om boende till exempel asylboende blir aktuellt. Konflikter och dilemman uppstår ofta mellan dessa kategoriers intressen vilket försvårar tjänstemännens beslutsprocess.35 Han nämner däremot
inte något om en differentiering på grund av nationell status, det vill säga medborgarskap. Det finns dock av förklarliga skäl en försvagad position som brukare (missbrukare,
funktionshindrade, flyktingar) och intressenter befinner sig i gentemot samtliga
