4.1 Bakgrund
Rättshjälpslagen (1972:429) trädde i kraft den 1 juli 1973. Dessförinnan lämnades statlig processuell rättshjälp i form av fri rättegång i mål och ärenden vid domstol samt genom offentlig försvarare i brottmål enligt rättegångsbalken. Fri rättegång kunde beviljas den som inte hade ekono-miska förutsättningar att betala de kostnader som kunde uppkomma i rättegång vid domstol. Dessutom kunde rättshjälp lämnas i huvud-sakligen två former. Dels fanns av landsting eller kommun anordnade rättshjälpsanstalter samt en statlig rättshjälpsanstalt, dels fanns rättshjälp enligt den s.k. Jämtlandsmodellen. Jämtlandsmodellen innebar att rätts-hjälp lämnades inom vissa landstingsområden enligt avtal mellan landstinget och Sveriges advokatsamfund. Visst statsbidrag utgick för verksamheten.
Rättshjälp enligt rättshjälpslagen lämnas i fyra olika former: allmän rättshjälp, rättshjälp åt misstänkt i brottmål, rättshjälp genom offentligt biträde samt rådgivning. Dessutom betalas kostnader för offentlig
försvarare och målsägandebiträde från rättshjälpsanslaget.
P r o p . 1996/97:9
78
79 P r o p . 1996/97:9 Statens kostnader för rättshjälp uppgick under budgetåret 1994/95 till
sammanlagt ca 870 miljoner kronor netto, dvs. när rättshjälpsavgifter, mervärdesskatt och återbetalade medel avräknats. Till kostnaderna skall läggas uteblivna intäkter för bl.a. ansökningsavgifter. Några exakta uppgifter om den sammanlagda storleken av de uteblivna intäkterna finns inte. De största utgiftsposterna utgörs av rättshjälp åt misstänkt i brottmål (ca 364 miljoner kronor) och allmän rättshjälp (ca 342 miljoner kronor).
Allmän rättshjälp kan lämnas till fysisk person samt dödsbon i en rättslig angelägenhet där det föreligger behov av sådant bistånd. Från denna huvudregel finns flera undantag, t.ex. ges inte rättshjälp för upprättande av äktenskapsförord eller i fastighetstvister då den rätts-sökande har eller borde ha haft en rättsskyddsförsäkring. Vidare skall rättshjälp inte beviljas den som inte har ett befogat intresse av att få sin sak behandlad.
En ytterligare begränsning är inkomstgränsen. Den som har en beräknad årsinkomst som överstiger sju basbelopp eller f.n. 249 000 kronor kan inte få rättshjälp. Gränsbeloppet kan höjas med hänsyn till den rättssökandes försörjningsbörda.
Vid allmän rättshjälp betalar staten kostnaderna för framför allt juridiskt biträde men även för andra kostnader som t.ex. bevisning.
Däremot omfattas inte ersättning för motparts rättegångskostnader som den rättssökande kan tvingas betala om han eller hon förlorar en process. Sådana kostnader får den rättssökande alltså själv betala.
Däremot kan sådana kostnader betalas från en rättsskyddsförsäkring.
Den rättssökande är skyldig att betala en rättshjälpsavgift. Denna består av en grundavgift vars storlek är beroende av den rättssökandes ekonomiska förhållanden samt av en tilläggsavgift vars storlek beror dels på de ekonomiska förhållandena, dels på kostnaderna för rätts-hjälpen.
Rättshjälp genom rådgivning omfattar rådgivning eller därmed jämförlig åtgärd i nästan alla slags rättsliga angelägenheter under högst en timme. Rådgivning är öppen för alla oavsett inkomst och sker mot en fastställd avgift (f.n. 250 kronor för varje påbörjad femtonminuters period). Avgiften kan i vissa fall sättas ned.
Rättshjälp åt misstänkt i brottmål utgår dels i form av offentlig försvarare enligt bestämmelserna i 21 kap. rättegångsbalken, dels som annan rättshjälp åt misstänkt i brottmål enligt rättshjälpslagen.
Rätten till offentlig försvarare är inte beroende av den misstänktes ekonomi. Däremot kan annan rättshjälp åt misstänkt i brottmål komma i fråga bara för tilltalade som hör till de ekonomiskt sämst ställda grupperna. Denna form av rättshjälp ersätter den tilltalades kostnader för bl.a. bevisning och inställelse i domstol. Någon rättshjälpsavgift utgår inte. Däremot kan en tilltalad som fälls till ansvar förpliktas att betala tillbaka kostnader för offentlig försvarare och annan rättshjälp, bevisning och målsägandebiträde. Återbetalningsskyldigheten får dock inte överstiga vad den dömde skulle ha fått betala i rättshjälpsavgift om han eller hon hade haft allmän rättshjälp.
Rättshjälp genom offentligt biträde lämnas i vissa särskilt angivna typer av mål och ärenden som rör den personliga rörelsefriheten eller den kroppsliga integriteten. I huvudsak rör det sig om mål och ärenden på de psykiatriska och sociala vårdlagstiftningarnas samt utlän-ningslagens område. Den enskildes ekonomi saknar betydelse för frågan om offentligt biträde och någon avgift eller återbetalningsskyldighet förekommer inte.
Målsägandebiträde enligt lagen (1988:609) om målsägandebiträde kan förordnas för en målsägande som varit utsatt för vissa angivna brott samt i fall då målsäganden har ett särskilt starkt behov av biträde.
Målsägandens ekonomiska situation saknar betydelse och någon avgift utgår inte.
Rättshjälpslagen har sedan sin tillkomst ändrats många gånger. En större reform genomfördes år 1980 (prop. 1978/79:90) då domstolar och vissa andra myndigheter fick vidgade befogenheter att besluta i rättshjälpsfrågor samtidigt som de rättshjälpsnämnder som inrättats vid lagens tillkomst minskades från sex till fyra. Åren 1981 och 1982 höjdes rättshjälps- och rådgivningsavgifterna (prop. 1980/81:20 och 1981/82:28). År 1982 slopades möjligheterna till rättshjälp i vissa typer av ärenden, bl.a. för upprättande av äktenskapsförord och testamente.
Samtidigt begränsades möjligheterna att i vissa fall få rättshjälp innan ett annat likartat mål, s.k. pilotfall, avgjorts (prop. 1981/82:28). År 1983 gjordes rätten till allmän rättshjälp i vissa fastighetstvister sub-sidiär till rättsskyddsförsäkring och möjligheten till biträde i bodel-ningsärenden begränsades. Vidare infördes en ny avgift, tilläggsavgift, som beräknas med utgångspunkt i kostnaderna för rättshjälpen (prop.
1982/83:61).
År 1988 inskränktes möjligheterna att få allmän rättshjälp i ytterligare typer av tvister där den rättssökande kan få ersättning genom försäkringar av olika slag (prop. 1987/88:73). Samtidigt sänktes rätts-hjälpsavgifterna och den övre inkomstgränsen för rätt till rättshjälp höjdes. Rättshjälpsavgifternas anknytning till basbeloppet, som tagits bort år 1983, återinfördes samtidigt.
Lagen om målsägandebiträde trädde i kraft den 1 juli 1988 (prop.
1987/88:107). Rätten till målsägandebiträde utvidgades år 1991 (prop.
1989/90:158) och år 1994 (prop. 1993/94:26). Vid det senare tillfället utvidgades, genom ändringar i rättshjälpslagen, även det rättsliga biståndet till dem som utsatts för brott utomlands.
Den 1 juli 1989 ändrades reglerna för allmän rättshjälp i fastighets-tvister och patientskadeärenden.
I mars 1993 ändrades avgiftssystemet och de avgifter som den rättssökande skall betala höjdes (prop. 1992/93:109).
Den 1 augusti 1995 infördes nya regler för bestämmande av ersättning till biträden enligt rättshjälpslagen och offentliga försvarare (prop.
1994/95:150, bilaga 3).
Den nuvarande organisationen för rättshjälpen infördes den 1 januari 1991. Rättshjälpsmyndigheten ersatte då de fyra tidigare rättshjälps-nämnderna. Samtidigt upphörde Besvärsnämnden för rättshjälpen och dess uppgift att pröva överklaganden enligt rättshjälpslagen övertogs av
P r o p . 1996/97:9
80
en ny myndighet, Rättshjälpsnämnden. Rättshjälpsmyndigheten tog genom reformen över en del ekonomiadministrativa uppgifter i rätts-hjälpsärenden från domstolarna.
Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för bl.a. Rättshjälps-myndigheten och skall således i administrativt hänseende leda och samordna Rättshjälpsmyndighetens verksamhet. Domstolsverket har vidare det samlade ansvaret för rättshjälpsmedlens användning. Dom-stolsverket har också rätt att föra talan mot beslut om rättshjälp och att begära att beslut om att rättshjälp skall upphöra.
4.2 Behovet av förändringar
Dagens rättshjälpssystem är komplicerat och svårtillgängligt. Som vi redovisat i det föregående finns flera lagar som reglerar rättsligt bistånd. I rättshjälpslagen finns flera olika former av rättshjälp, bl.a.
allmän rättshjälp och offentligt biträde. Målsägandebiträde är en form av rättsligt bistånd men räknas inte som rättshjälp medan däremot offentlig försvarare som regleras i rättegångsbalken anses vara en form av rättshjälp.
Rättshjälpslagens uppbyggnad är också snårig och medför att det ofta är svårt att hitta rätt i bestämmelserna.
Ett annat problem är dagens avgiftssystem som är mycket komplicerat och svårt att förstå för den enskilde. Systemet syftar till en långtgående millimeterrättvisa med mycket detaljerade bestämmelser som innebär brister framför allt vad gäller överskådlighet.
En annan komplikation är att det existerar två parallella system -rättshjälpen och rättsskyddet - och att dessa i vissa fall överlappar varandra. Det sofistikerade avgiftssystemet inom rättshjälpen sätts t.ex.
ur spel genom att avgifterna delvis täcks av rättsskyddet.
Systemet i sin helhet ger inte heller den enskilde tillräckliga incita-ment att hålla nere kostnaderna.
En bidragande orsak till att rättshjälpslagen upplevs som komplicerad och svårhanterlig är också att de beloppsgränser som finns i lagen, t.ex.
inkomstgränser och gränser när ett biträde själv får besluta om utred-ning, är angivna som ett visst antal eller en viss andel av ett basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och att regleringen kräver tillgång till Domstolsverkets årliga broschyr om rättshjälp och taxor.
Dessutom är det basbelopp som skall användas det som gällde året innan den rättssökande ansökte om rättshjälp.
Andra faktorer som komplicerar systemet är den ofta onödiga rund-gång av pengar som systemet medför. I vissa ärenden skall t.ex. med-parter eller andra betala in pengar till staten som sedan skall utbetalas till den rättssökande. I t.ex. ett ärende om äktenskapsskillnad efter gemensam ansökan kan den rättssökandes avgift och vad den sökandes make skall betala sammantaget överstiga de totala rätts-hjälpskostnaderna. Den rättssökande är i sådant fall berättigad att erhålla den överskjutande delen. Trots att staten i ett sådant ärende över
6 Riksdagen 1996/97. 1 saml. Nr 9
81 Prop. 1996/97:9
huvud taget inte lämnat något ekonomiskt bidrag till den rättssökande har en stor mängd beslut och transaktioner fått vidtas.
Det finns alltså ett behov av en allmän upprensning i bestämmelserna.
Utgiftsnedskärningar måste göras på alla samhällsområden för att stärka de offenuiga finanserna. I budgetpropositionen 1994/95:100 anges att utgifterna skall minska redan budgetåret 1995/96. De sammanlagda besparingarna för rättsväsendet är beräknade att uppgå till 400 miljoner kronor. Utgifterna skall skäras ned med ytterligare 600 miljoner kronor t.o.m. budgetåret 1998. Den största utgiftsnedskär-ningen under detta budgetår drabbar polisväsendet (23S miljoner kronor) medan domstolsväsendet och kriminalvården skall spara 89 respektive 50 miljoner kronor. Genom de ändringar i rättshjälpslagen som genomfördes år 1995 beräknades att en besparing på 14 miljoner skulle göras under budgetåret 1995/96. De ytterligare nedskärningar inom rättsväsendet som skall göras t.o.m. budgetåret 1998 är inte fördelade på verksamhetsområden. I kompletteringspropositionen
1994/95:150 aviserades att 1993 års rättshjälpsutredning skulle komma att lämna förslag som beräknades leda till betydande besparingar inom rättshjälpsområdet.
Rättshjälpen kostar i dag ca 870 miljoner kronor om året. Mot bakgrund av de besparingskrav som redogjorts för ovan måste det övervägas vilka besparingar som kan göras även på rättshjälpens om-råde. Rättshjälpen måste inte bara bli effektivare utan också billigare.
Statlig hjälp bör bara ges när det verkligen behövs. Den som har möjlighet att själv klara sig bör inte ges rättshjälp. S y s t e m e t m å s t e också utformas så att den enskilde får ett eget intresse av att hålla nere kostnaderna.
Reglerna på rättshjälpsområdet bör således reformeras så att de uppfyller kraven på kostnadsbesparingar samtidigt som detta inte får leda till att rättshjälpens grundläggande syfte går förlorat. Rättshjälpen måste även i fortsättningen fungera som ett yttersta skyddsnät som fångar upp dem som inte kan få rättsligt bistånd på annat sätt.
Dagens detaljerade och svårgenomträngliga regler skapar tillämp-ningsproblem. Detta gör i sin tur att kostnaderna för att hantera syste-met blir onödigt höga. Om ett mer överskådligt och begripligt system utformas medför det att sådana kostnader - som inte belastar rätts-hjälpsanslaget - kan minskas.
Förutsättningarna för att bevilja rättshjälp eller annat bistånd är olika för de olika formerna av hjälp. Detsamma gäller vem som kan få hjälp, behörighet att fatta beslut, avgifter och återbetalning m.m. Mycket talar, som utredningen konstaterar, för att rättshjälpsfrågorna blir lättare att hantera om regelverket delades upp på flera olika lagar.
Våra överväganden i det följande bygger därför på förutsättningen att 1972 års rättshjälpslag skall ersättas av en ny rättshjälpslag som reglerar vad som i dag motsvaras av allmän rättshjälp samt rådgivning.
Uttrycket allmän rättshjälp kan i så fall ersättas av uttrycket rättshjälp -vilket också är det vanligaste uttryckssättet i dag. Offentligt biträde bör regleras separat.
P r o p . 1996/97:9
82
83 Prop. 1996/97:9