Föreskrifter, allmänna råd och standarder i BBR och standarder i BBR

Vi har i uppdrag att se över Boverkets byggregler (BBR)¹. Denna del av utredningsuppdraget omfattar användningen av allmänna råd och hänvisningar till standarder. I BBR anges föreskrifterna som funk-tionskrav, vilka kompletteras med allmänna råd om hur någon kan eller bör handla för att uppfylla föreskrifterna. Enligt vårt direktiv har de allmänna råden i praktiken kommit att få en normgivande roll och vi ska därför utreda hur tillämpningen av de allmänna råden ser ut i kommunerna. Vidare ska vi utreda hur hänvisningar görs till standarder.²

Detta kapitel handlar därför om utformningen av föreskrifterna, användningen av allmänna råd och hänvisningar till standarder i BBR. Vi redogör för dessa frågor i var sitt avsnitt och börjar respek-tive redogörelse med de ramar som finns för Boverkets arbete för att få en förståelse för förutsättningarna. Därefter beskriver vi Boverkets arbete med BBR, hur tillämpningen av författningarna fungerar och vilka synpunkter som framkommit till oss från såväl kommun- som byggherresidan. Beskrivning av vilka möten och enkäter som vi har genomfört och metodiken för dem finns i avsnitt 2.4. Avsnitten om föreskrifter respektive allmänna råd omfattar också vår egen studie av dessa och gällande föreskrifterna och hänvisningar till standarder gör vi även en internationell jämförelse. Varje avsnitt avslutas med våra slutsatser.

1 Boverkets byggregler – föreskrifter och allmänna råd (BFS 2011:6), BBR.

2 Regeringsbeslut 2017-02-23, Genomgripande översyn av Boverkets byggregler m.m., direktiv 2017:22, s. 2, 6–7 och 9–10.

5.1 Boverkets föreskriftsarbete

5.1.1 Ramar för Boverkets utformning av föreskrifter

Boverket har regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på byggnadsverk.³ Föreskrifter är bestämmelser som är bin-dande för myndigheter och enskilda.⁴ Ett övergripande mål för alla myndighetsföreskrifter i Sverige är att bidra till rättssäkerheten genom att öka förutsägbarheten och underlätta ställningstaganden. Före-skrifter ska bidra till en enhetlig praxis, till att allmänheten får snabba och klara besked och att överklaganden undviks.⁵

Boverket ska enligt myndighetens instruktion utveckla verifier-bara funktionskrav i byggreglerna.⁶ Denna uppgift infördes i instruk-tionen 2010.⁷ Nuvarande inriktning för föreskriftsarbetet för byggan-det fastslogs i slutet av 1980-talet, då förenklingar skulle åstadkommas genom mindre detaljrika föreskrifter. Den tekniska kompetensen hos både de byggande och byggnadsnämnderna hade enligt regeringen ökat betydligt i förhållande till vad som gällde när den tidigare byggnads-lagstiftningen infördes. Samhällets reglering skulle därför enligt reger-ingen inriktas främst på målen för byggandet och lämna största möj-liga frihet i fråga om de medel och metoder som utnyttjades för att förverkliga målen. Föreskrifterna skulle därmed så långt som möjligt uttryckas som funktionskrav. Med funktionskrav skulle det inte heller behövas undantag från föreskrifterna i någon större utsträckning.⁸ Införandet av funktionskrav innebar att den tidigare detaljregler-ingen genom tekniska föreskrifter kunde begränsas.⁹

Plan- och byggutredningen tog upp frågan om skillnaden mellan funktionskrav och krav som anger en lösning i ett delbetänkande 1994. Det hade enligt utredningen ansetts att de senare uttrycker i måttangivelser vad de förra uttrycker i allmänna ordalag. Detta var

3 10 kap. 1–5 och 8 §§ plan- och byggförordningen (2011:338), PBF.

4 Proposition 1973:90, Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdags-ordning m.m., s. 201–204.

5 Proposition 1983/84:119, om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd, s. 3–5.

6 3 § tionde punkten förordningen (2012:546) med instruktion för Boverket.

7 3 § sjunde punkten förordning (2009:1482) med instruktion för Boverket.

8 Proposition 1985/86:1, med förslag till ny plan- och bygglag, s. 85, 100 och 853. Proposition 1993/94:178 Ändring i plan- och bygglagen, m.m., s. 73.

9 Proposition 1990/91:146 om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), m.m. s. 24–25.

enligt Plan- och byggutredningen en missuppfattning. Utredningen uttalade att:

Ett funktionskrav kan mycket väl anges som ett mått, t.ex. det mått som krävs för att man skall kunna komma igenom en dörr med rullstol eller det decibeltal som ger godtagbar bullerfrihet. Tekniska lösningar handlar om när man i stället för att ange dörrens passagemått anger dörrens karmyttermått, eller i stället för att ange väggens decibeltal anger vilken tjocklek som ljudisoleringen skall ha.¹⁰

Uppdrag från regeringen

I juni 2019 uppdrog regeringen åt Boverket att se över myndighetens bygg- och konstruktionsregler. Översynen ska syfta till att skapa ett förenklat och konsekvent regelverk, med en, så långt är möjligt, genomgående likriktad struktur och detaljeringsgrad. Boverket ska inom ramen för uppdraget ha en nära dialog med Kommittén för modernare byggregler. Boverket ska hålla Regeringskansliet infor-merat under uppdragets genomförande och redovisa uppdraget till regeringen senast den 20 december 2020.¹¹ Sedan 2011 har Boverket därutöver inte haft några uppdrag som rör föreskrifternas utform-ning eller funktionskrav. Under perioden 2001–2011 hade Boverket i regeringsbreven i uppdrag att utveckla verifierbara funktionskrav i föreskrifter och allmänna råd. Under denna period hade Boverket även i uppdrag att minska de administrativa kostnaderna för företag och att verka för enhetlig tillämpning av myndighetens föreskrif-ter.¹² I regleringsbreven 1997–2001 framgick att arbetet för en ökad

10 Plan- och byggutredningen, SOU 1994:36, Miljö och fysisk planering, s. 329.

11 Regeringsbeslut 2019-06-13, Uppdrag till Boverket att se över myndighetens bygg- och kon-struktionsregler, dnr. Fi 2019/02343/BB.

12 Regeringsbeslut 2010-12-22, Regleringsbrev för budgetåret 2011 avseende Boverket, dnr.

M2010/4959/A (slutligt). Regeringsbeslut 2009-12-21, Regleringsbrev för budgetåret 2010 av-seende Boverket, dnr. M2009/4802/A (delvis). Regeringsbeslut 2008-12-18, Regleringsbrev för budgetåret 2009 avseende Boverket, dnr. M2008/4791/A (delvis). Regeringsbeslut 2007-12-19, Regleringsbrev för budgetåret 2008 avseende Boverket, dnr. M2007/5487/A (delvis). Regerings-beslut 2006-12-21, Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Boverket, dnr. M2006/5959/A (slutligt). Regeringsbeslut 2005-12-15, Regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende Boverket, dnr. M2005/6373/A (delvis), M2005/3709/Kk, M2005/6274/Bo. Regeringsbeslut 2004-12-16, Regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende Boverket, dnr. M2004/4162/A (delvis). Regerings-beslut 2003-12-18, Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Boverket, dnr. M2003/3794/A (delvis). Regeringsbeslut 2002-12-11, Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende Boverket, dnr.

M2002/4096/A (delvis). Regeringsbeslut 2001-12-20, Regleringsbrev för budgetåret 2002 avse-ende Boverket, dnr. M2001/4896/Hs (delvis). Regeringsbeslut 2000-12-21, Regleringsbrev för budgetåret 2001 avseende Boverket, dnr. M2000/4657/A (delvis).

användning av funktionskrav i föreskrifter skulle fortsätta.¹³ Resultatet av de senaste decenniets redovisningar på dessa uppdrag återges i av-snitt 5.1.2 nedan.

Utformning av myndighetsföreskrifter

Enligt författningssamlingsförordningen¹⁴ får författningar endast innehålla föreskrifter och allmänna råd.¹⁵ Vidare ska författningar ha samma format och likartad typografisk utformning som Svensk för-fattningssamling (SFS) senast hade när den gavs ut i tryckt form.

Om det finns särskilda skäl, får myndigheten besluta om avvikelser från kraven på format och typografisk utformning.¹⁶ Det finns också en skyldighet att göra föreskrifter tillgängliga i elektronisk form.¹⁷

5.1.2 Boverkets föreskriftsarbete för att utveckla verifierbara funktionskrav i BBR

Boverkets principer för revideringar av BBR

Boverket har upprättat principer för sitt föreskriftsarbete.¹⁸ Där definierar Boverket begreppet funktionskrav som:

Krav på egenskap hos byggnad, anläggning, del därav eller produkt vid bestämd användning som uttrycks i termer som inriktar sig mer på slut-resultatet än på sättet att nå dit och som inte begränsar valet av utform-ning, material och metoder. Ett funktionskrav kan vara verifierbart eller icke verifierbart.¹⁹

13 Regeringsbeslut 2000-12-21, Regleringsbrev för budgetåret 2001 avseende Boverket, dnr.

M2000/4657/A (delvis). Regeringsbeslut 1999-12-16, Regleringsbrev för budgetåret 2000 avseende Boverket, dnr. M1999/5031/A (delvis). Regeringsbeslut 1998-12-17, Regleringsbrev för budget-året 1999 avseende anslag till Boverket, dnr. In98/2894/BO (delvis). Regeringsbeslut 1997-12-18, Regleringsbrev för budgetåret 1998 avseende Boverket, dnr. In97/1461/FU, In97/3016/BO (delvis), In97/3099/FU (delvis). Regeringsbeslut 1996-12-12, Regleringsbrev för budgetåret 1997 avseende Boverket, dnr. In96/2823/BO, In97/2811/AD (delvis).

14 Författningssamlingsförordningen (1976:725).

15 29 § författningssamlingsförordningen (1976:725).

16 11 § författningssamlingsförordningen (1976:725).

17 24 a § författningssamlingsförordningen och 3 § rättsinformationsförordningen (1999:175).

18 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar ger fortfarande uttryck för myndighetens principiella syn på hur arbete med revideringar av BBR bör genomföras enligt Boverket, e-post 2019-04-02 och 2019-04-09.

19 Boverket (2004), Principer för BBR-revideringar, s. 42.

Boverket har kategoriserat hur funktionskrav ska regleras utifrån för-utsättningarna i dessa fyra alternativ:

 Alternativ 1: Preciserade kravnivåer i föreskrift, där det finns