Försäkringskassans handläggning

Handläggare vid Försäkringskassan har bl.a. till uppgift att utreda ansökningar om sjukpenning. Det innebär att utifrån den dokumen-tation som finns avgöra om arbetsförmågan hos den som ansöker om sjukpenning är nedsatt med minst en fjärdedel och att, om så är fallet, se till att ersättning betalas ut i tid.

Försäkringskassans handläggning innehåller flera administrativa moment, t.ex. kontroll av försäkringstillhörighet, beräkning av sjuk-penninggrundande inkomst etc. Dessa försöker myndigheten att effektivisera och automatisera så långt det går. En ambition med detta är att söka frigöra resurser bl.a. till det som kan vara det verkligt

89 Socialstyrelsen och Försäkringskassan (2017).

90 Försäkringskassan (2017g).

91 Hägglund, P. och Johansson, P. (2016).

92 Författarna föreslår bl.a. att Försäkringskassan ges i uppdrag att följa upp vårdgivares sjuk-skrivande. Vid upprepade anmärkningar och fusk ska vårdgivare kunna fråntas rätten att ut-färda sjukintyg. (Hägglund, P. och Johansson, P. [2016], s. 11.)

93 Sveriges läkarförbund (2016a).

94 Det framgår inte om tanken är att det formella ansvaret för dessa enklare sjukfall därmed också kan skjutas mot läkarkåren.

95 Policyn innefattar även skrivningar om bl.a. arbetsgivares ansvar och om företagshälso-vårdens roll.

svåra: att bedöma arbetsförmåga och besluta om rätt till ersättning för dem som ansöker om sjukpenning.

Den svårigheten ligger på flera plan. Det handlar bl.a. om den anspänning som kan ligga i att fatta beslut som kan förväntas leda till negativa reaktioner hos den som påverkas av beslutet. Bland hand-läggare i Västernorrland anger 37 procent av de tillfrågade att de anser att det är ”jobbigt” att avslå ansökan om sjukpenning.⁹⁶ Av den refererade rapporten framgår att det inte är ovanligt att handläggare under ett års tid inte avslår en enda ansökan. I rapporten talas t.o.m.

om att det i vissa fall förekommer tendenser till att ”utreda sig fram till ett bifall”. En liknande bild av den svåra roll som det ofta innebär att befinna sig mitt i mötet mellan medborgare och staten visar ISF i en rapport om handläggningen vid Försäkringskassan.⁹⁷

Antalet avslag och indragningar av sjukpenning har ökat under senare år, men ligger generellt fortfarande på en låg nivå i relation till det totala antalet ärenden Försäkringskassan hanterar. Andelen av-slag varierar men har ofta legat runt tre till fyra procent. År 2014 var nivån på indragen sjukpenning rekordlåg och uppgick då till 1,2 pro-cent. År 2017 var andelen avslag 5,8 propro-cent.⁹⁸ Den geografiska variation gällande avslag och indragningar som ISF konstaterat kan delvis förstås mot bakgrund av hur ovanligt det tidigare varit med avslag och indragning av sjukpenning i vissa delar av landet.⁹⁹

När en ansökan om sjukpenning avslås förefaller handläggarna vilja vara extra säkra på sin sak. Negativa beslut värderas ha hög kvalitet jämfört med vad som gäller för beslut med bifall till en ansökan. För ärenden som blivit sex månader långa har rättsliga granskningar som Försäkringskassan genomfört visat att granskare i efterhand skulle gjort en annan bedömning än vad handläggaren ursprungligen gjorde i 15–20 procent av de granskade ärendena.¹⁰⁰

Svårigheten handlar vidare om att veta när tillräcklig information finns och att, om så är fallet, göra en logisk analys och fatta väl-motiverade beslut. Svårast är kopplingen mellan sjukdomen/skadan och den aktivitetsförmåga som individen kan förväntas ha. Andelen avslag och indragningar är högst för sjukskrivna med sjukdomar i rörelseapparaten och det är också här ökningen mellan 2014 och

96 Försäkringskassan (2017e).

97 ISF (2017a).

98 Försäkringskassan (2017f).

99 ISF (2018b).

100 Försäkringskassan (2014b).

2017 varit störst. En tolkning är att Försäkringskassans handläggare upplever sig med större säkerhet kunna avgöra arbetsförmåga för somatiska tillstånd än vad handläggarna upplever sig kunna göra för de försäkrade som anför psykiatrisk diagnos som grund för ansökan om sjukförsäkringsförmån.

Försäkringskassans samordningsansvar

I socialförsäkringsbalken anges att Försäkringskassan i samråd med den försäkrade ska se till att hans/hennes behov av rehabilitering snarast klarläggs och att de åtgärder som behövs för en effektiv reha-bilitering vidtas.¹⁰¹ Försäkringskassan ska också, om individen med-ger det, samverka med dennes arbetsgivare, hälso- och sjukvården, socialtjänsten samt arbetsmarknadsmyndigheten och andra myndig-heter som kan vara berörda. Försäkringskassan ska se till att rehabili-teringsinsatser påbörjas så snart det av medicinska och andra skäl är möjligt.¹⁰²

Som berörts tidigare (se avsnitt 3.1.3) har Försäkringskassan under den tidsperiod som beskrivs i kapitlet flera gånger ändrat fokus och prioritering avseende arbetssätt och resursanvändning.¹⁰³ Sedan några år tillbaka har t.ex. resurser och engagemang i större utsträckning än tidigare satsats på att göra bedömningar av arbetsförmåga vid de tidsgränser som bestämmelserna om rehabiliteringskedjan anvisar.

I anslutning till detta har myndigheten förändrat arbetssätt vad gäller samordningsuppdraget. Försäkringskassan uttrycker i en pro-memoria från 2016 en inriktning mot att rätten till ersättning – dvs.

frågor om arbetsförmågans nedsättning – ska utredas klart innan samordning av rehabilitering är aktuell.¹⁰⁴ Det torde i många fall betyda att detta sker senare än om den principen inte var lika uttalad.

Den logik som ligger bakom principen tycks enkel att begripa.

Myndigheten har ett ansvar att använda resurserna optimalt. Det kan uppfattas som rimligt att försöka undvika att satsa samord-ningsresurser i sjukfall där sjukskrivning ändå inte är aktuell.

101 30 kap. 9 § socialförsäkringsbalken.

102 I myndighetens regleringsbrev för 2018 betonas att myndigheten ska verka för att ”berörda aktörer vidtar åtgärder så att kvinnor och män ges stöd och förutsättningar att försörja sig genom förvärvsarbete.”

103 ISF (2018c).

104 Försäkringskassan (2016g).

Det mesta talar för att ett delvis nytt fokus lett till färre fysiska avstämnings- och avlämningsmöten vilket föranlett regeringen att i ett reviderat regleringsbrev¹⁰⁵ ange att Försäkringskassan ska redo-visa hur myndigheten arbetat med att öka sådana möten i syfte att stärka stödet till individen.

Logiken i en sådan ambition förefaller också tydlig. Det ingår i Försäkringskassans uppdrag och mandat att se till att berörda aktörer gör det de ska. Nya insikter om betydelsen av tidiga insatser i kombination med ett tydligt engagemang från den hjälpsökandes arbetsplats, aktualiserar dock frågor om vem som ska göra vad och i vilket skede (se vidare diskussion i kapitel 7).

Det går inte att ha någon säker uppfattning om vad Försäkrings-kassans delvis förändrade inriktning på samordningsarbetet medfört exempelvis vad gäller sjukfrånvarons utveckling eller för arbets-givares engagemang i processen. Den nya strategin, bl.a. med färre fysiska möten, har uppmärksammats i vården och har upprepade gånger meddelats utredningen vid besök ute i landstingen. Utred-ningen uppfattar det som att Försäkringskassans förändrade sam-ordningsarbete begränsat förutsättningarna för en konstruktiv dialog och samverkan.

3.2.4 Samspelet mellan hälso- och sjukvården