Förslag till en ny bestämmelse

Regeringens förslag: Det ska anges i högskolelagen att det som en all-

män princip i högskolornas verksamhet ska gälla att den akademiska friheten ska främjas och värnas.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens

förslag. Utredningen lämnade dock inte något konkret författningsförslag, utan föreslog att regeringen tar initiativ till förändringar i högskolelagen i syfte att markera att lärosäten och staten som huvudman ska främja och värna akademisk frihet, som en förutsättning för forskning och utbildning på vetenskaplig grund samt för lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekterande kraft i samhället.

Remissinstanserna: En majoritet av de som har yttrat sig tillstyrker

eller har inte något att invända mot utredningens förslag. Detta gäller bl.a. Statskontoret, Universitetskanslersämbetet, Vetenskapsrådet, Uppsala universitet, Göteborgs universitet, Stockholms universitet, Malmö univer- sitet, Sveriges lantbruksuniversitet, Högskolan i Borås, Högskolan Dalarna, Högskolan i Halmstad, Konstfack, Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF), Sveriges universitetslärare och forskare (SULF) och Sveriges förenade studentkårer (SFS). Malmö universitet framhåller vikten av att aktivt värna och utveckla de akademiska värdena, inte minst för att studenter, samarbetspartners och allmänhet ska känna förtroende för lärosätena som oberoende producenter och förmedlare av kunskap. Högskolan i Halmstad lyfter fram värdet av den akademiska friheten då lärosätenas roll i ett demokratiskt samhälle ifrågasätts och be- gränsas i allt fler länder.

Flera universitet och högskolor, t.ex. Lunds universitet, Örebro univer- sitet och Luleå tekniska universitet påpekar att det är svårt att ta ställning till förslagen eftersom utredningen inte har lämnat några konkreta för- fattningsförslag.

Karlstads universitet och Mittuniversitetet m.fl. påtalar vikten av att författningstexterna utformas på ett sådant sätt att de inte begränsar lärosätenas institutionella autonomi.

Ett fåtal remissinstanser, Kungl. Tekniska högskolan (KTH), Försvars-

Prop. 2020/21:60 anser att fastställande av normer i högskolelagen innebär att man stänger dörren till att normer förändras över tid och att vissa förhållningssätt där- med cementeras. Försvarshögskolan varnar för en övertro på formell normstyrning genom allmänna och mångtydiga formuleringar i lag och ser en risk för dolda målkonflikter. Högskolan i Gävle anser att en särskild reglering i högskolelagen skulle innebära en ökad detaljstyrning av läro- sätenas verksamhet. I sitt svar avser högskolan utredningens samtliga framlagda förslag angående normer samlat.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller

har inte något att invända mot promemorians förslag. Det gäller bl.a. Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas), Linköpings universitet, Region Västerbotten, Socialstyrelsen, Sophiahemmet högskola, Svenskt Näringsliv, Sveriges Kommuner och Regioner, Sveriges universitetslärare och forskare (SULF), Universitets- och högskolerådet och Vetenskap och Allmänhet.

Universitet och högskolor välkomnar generellt en bestämmelse i högskolelagen i syfte att främja och värna akademisk frihet som ett kärn- värde i högskolans verksamhet. Ett flertal, såsom Stockholms universitet och Umeå universitet, anser dock att statens ansvar för frågan bör tydlig- göras. Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) påpekar att Styr- och resursutredningen föreslog att ändringen skulle omfatta såväl lärosätenas eget som statens ansvar, medan promemorians perspektiv är snävare genom att betona den individuella akademiska friheten och läro- sätenas ansvar. SUHF ger därför förslag till en mindre förändring av skrivningen i lagtextens 1 kap. 6 § till ”För högskolornas verksamhet ska som allmän princip gälla att den akademiska friheten ska främjas och värnas”. Även ett flertal universitet och högskolor, bl.a. Göteborgs univer- sitet, Högskolan Dalarna, Kungl. Musikhögskolan i Stockholm och Örebro universitet lämnar detta förslag i sina respektive remissvar. Högskolan i Skövde anser att även lärosätenas institutionella frihet, ofta benämnd auto- nomi, måste fastställas i lag.

Ett antal remissinstanser, däribland Konstfack och Sveriges förenade studentkårer (SFS), ser positivt på att den akademiska friheten ska gälla hela högskolans verksamhet dvs. även utbildningen. Flera, däribland Hög- skolan i Halmstad och Linnéuniversitetet, anser dock att en tydligare och mer långtgående skrivning om detta hade varit önskvärd. Sveriges Unga Akademi anser att det är önskvärt att även utbildningens frihet stipuleras i lag på motsvarande sätt som forskningen. Kungl. Vetenskapsakademien föreslår att den inledande principbestämmelsen preciseras enligt följande: ”I högskolornas verksamhet ska som allmän princip gälla att den akademiska friheten ska främjas och värnas så att forskningens och den högre utbildningens frihet tryggas”.

Forskningsrådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte) anser att det är oklart vad som uppnås med det föreslagna tillägget, samt att om ett tillägg ska göras bör den befintliga paragrafen skrivas om så att den uttryckligen även omfattar utbildningens akademiska frihet. Luleå tekniska universitet förordar att skrivningen placeras i en annan kontext där både forskning och utbildning, och sambandet dem mellan, framgår. Universitetskanslers- ämbetet är positivt till förslaget att skriva in akademisk frihet i högskole- lagen som en allmän princip men anser att det är oklart i vilken utsträck- 128

ning lärares frihet att utforma utbildning avses. Det är enligt Universitets- Prop. 2020/21:60 kanslersämbetet centralt att detta inte får råka i konflikt med andra krav

som behöver ställas på utbildningars innehåll, bl.a. med hänsyn till studenters rättssäkerhet.

Uppsala universitet avstyrker förslaget så som det formulerats i promemorian och anser att även staten/huvudmannen har ett viktigt ansvar för upprätthållandet av akademisk frihet samt att utbildningens frihet bör markeras och ges ett tydligt lagskydd. Vetenskapsrådet anser att den föres- lagna formuleringen behöver kompletteras med vägledande principer för vad akademisk frihet innebär för utbildningens del och kan inte tillstyrka formuleringen utan en sådan komplettering. Södertörns högskola anser inte att de föreslagna ändringarna i högskolelagen är rätt väg att gå utan anser att akademisk frihet borde skrivas in i grundlagen.

Skälen för regeringens förslag

Den akademiska friheten är ett viktigt kärnvärde i högskolans verksamhet och bör markeras i lag

Akademisk frihet är ett kärnvärde i högskolans verksamhet och en förut- sättning för forskning och utbildning på vetenskaplig och konstnärlig grund samt för lärosätenas roll som en självständig och kritiskt reflekte- rande kraft i samhället. Bland annat mot bakgrund av ett hårdare samhälls- klimat och ett växande behov av vetenskapligt och konstnärligt grundad kunskap, anser regeringen att det finns anledning att uppmärksamma den akademiska frihetens betydelse och vidta förebyggande åtgärder för dess främjande och värnande.

Forskningens frihet är i dag reglerad i såväl grundlagen som i högskole- lagen. Till skillnad från i flera andra länder finns det dock ingen principbe- stämmelse i Sverige om akademisk frihet som gäller generellt för univer- sitets och högskolors verksamhet. Den akademiska friheten garanteras visserligen i EU:s rättighetsstadga, men regeringen anser att ett skydd för den akademiska friheten även bör komma till uttryck i nationell rätt. Rege- ringen anser därför, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att det finns behov av att fastställa en sådan princip i lag.

Med anledning av Södertörns högskolas synpunkt att ett skydd för den akademiska friheten bör skrivas in i grundlag snarare än i högskolelagen vill regeringen framhålla att omständigheten att en bestämmelse nu införs i högskolelagen inte innebär att det inte i ett senare skede skulle kunna bli aktuellt att ta in en bestämmelse om den akademiska friheten i regerings- formen. En sådan bestämmelse finns redan i fråga om forskningens frihet (2 kap. 18 §). Det finns också starka argument för att den akademiska fri- heten är så betydelsefull att en bestämmelse om denna frihet på grundlags- nivå kan vara motiverad. Grundlagsändringar tar dock lång tid att genom- föra. De måste tas fram efter en noggrann beredning och ha mycket bred parlamentarisk förankring. Regeringen ser det som angeläget att ett lag- skydd kommer på plats så snart som möjligt.

Prop. 2020/21:60 Flera aktörer har ansvar för att främja och värna den akademiska friheten

Regeringen instämmer i Styr- och resursutredningens syn att det är en del av statens roll och ansvar att värna och främja den akademiska friheten. Till skillnad från SUHF m.fl. remissinstanser på promemorian, ser dock inte regeringen att statens ansvar kan markeras genom att den föreslagna formuleringen i högskolelagen vidgas. Högskolelagen reglerar universitet och högskolors verksamhet, t.ex. deras uppgifter, ledning och organisa- tion. Staten har sedan en möjlighet till tillsyn och uppföljning av dessa bestämmelser. Däremot reglerar lagen inte statsmakternas närmare age- rande på högskoleområdet.

Statens ansvar och uppgift är att ge förutsättningar för att universitet och högskolor ska kunna utföra sitt uppdrag. Att främja och värna starka och ansvarsfulla lärosäten med hög grad av självbestämmande, t.ex. genom lagstiftning, är en del av detta. Åtgärder för att stärka lärosätenas själv- bestämmande har vidtagits, bl.a. 1993 års högskolereform och den s.k. autonomireformen 2010. Förslagen och bedömningarna i propositionen En akademi i tiden – ökad frihet för universitet och högskolor (prop. 2009/10:149) innebar t.ex. långtgående avregleringar när det gäller hög- skolans organisation. Svenska universitet och högskolor har därmed goda möjligheter att själva bestämma hur verksamheten ska läggas upp och hur resurser ska användas. Utgångspunkterna i de genomförda reformerna har varit att universitets och högskolors självständighet är en viktig princip- fråga och en förutsättning för hög kvalitet i utbildning och forskning. För att universitet och högskolor ska kunna fylla sin samhällsuppgift bör de så långt möjligt stå fria från direkt statlig styrning och kunna gå dit det kritiska tänkandet och kunskapsutvecklingen leder. Dessa utgångspunkter gäller alltjämt och regeringen gör bedömningen att de står i god överens- stämmelse med EU-domstolens ovan nämnda dom C-66/18 (HU). Införan- det av en allmän principbestämmelse om akademisk frihet innebär ingen förändring i detta avseende.

De förslag till ändringar i högskolelagen som följer av denna proposition fokuserar främst på den akademiska friheten mellan individ och lärosäte. Den föreslagna bestämmelsen innebär inte heller någon detaljreglering av hur den akademiska friheten ska främjas och värnas på respektive lärosäte. Universitet och högskolor behöver arbeta aktivt med hur en princip- bestämmelse om akademisk frihet ska omsättas i praktiken. Lärosätes- ledningarna har ett ansvar för att prioritera frågan om akademisk frihet och värna en kultur som tillåter fritt kunskapssökande och fri kunskapssprid- ning inom de ramar som finns. Det finns också ett kollegialt ansvar att använda den akademiska friheten till att bidra med, och sprida, ny kunskap av hög kvalitet.

Fritt kunskapssökande och fri kunskapsspridning kan ibland involvera att ställa kontroversiella frågor och presentera oväntade resultat vilket i sin tur kan vara ett risktagande och i värsta fall medföra en ökad utsatthet för hat och hot. Eftersom forskning och högre utbildning bidrar till kunskaps- och samhällsutvecklingen är det av yttersta vikt att rädsla för hot och hat inte påverkar vilka ämnen som blir föremål för kunskapssökande och kunskapsspridning. Detta accentuerar lärosätesledningarnas arbetsmiljö- 130

ansvar och ansvar för att motverka hat, hot, våld och trakasserier inom Prop. 2020/21:60 sektorn.

Att en allmän princip om akademisk frihet föreslås införas i högskole- lagen innebär inte att högskolan eller de verksamma vid högskolan står fria från styrning eller reglering. Det fria kunskapssökandet och den fria kunskapsspridningen ska alltid utövas inom de rättsliga ramar som finns och utifrån den värdegrund som gäller. Utöver det regelverk som gäller för styrning av statliga myndigheter i allmänhet såsom exempelvis myndig- hetsförordningen, och universitet och högskolor i synnerhet, gäller lagar och riktlinjer i fråga om etik och värdegrund. Här kan nämnas lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor och lagen (2019:504) om ansvar för god forskningssed och prövning av oredlighet i forskning (se avsnitt 6.4) samt den statliga värdegrunden för statsanställda som består av de sex principerna demokrati, legalitet, objektivitet, fri åsiktsbildning, respekt samt effektivitet och service (Statskontoret 2019). En generell principbestämmelse till stöd för ett öppet akademiskt samtal Regeringens förslag innebär att det i högskolelagen ska införas en be- stämmelse om att det i högskolornas verksamhet som en allmän princip ska gälla att den akademiska friheten ska främjas och värnas. Det som avses i författningsförslaget är den individuella akademiska friheten i hög- skolans verksamhet dvs. i både forskning och utbildning. Dessa hög- skolans uppgifter anges tidigt i högskolelagens första kapitel (1 kap. 2 §). Regeringen anser därför inte, i motsats till bl.a. Forte och Kungl. Vetenskapsakademien, att det i den nya paragrafen uttryckligen behöver framgå att även utbildningen omfattas. En generell principbestämmelse ger stöd till fritt kunskapssökande och fri kunskapsspridning i såväl forsk- nings- som undervisningssituationer.

Till skillnad från Uppsala universitet och Vetenskapsrådet anser rege- ringen inte heller att den generella principbestämmelsen bör kompletteras med specifika principer för utbildningens frihet på samma sätt som de principer som i dag finns för forskningens frihet. Villkoren för hur verksamheterna bedrivs skiljer sig åt och för utbildningen gäller, som Universitetskanslersämbetet påpekar, särskilda krav som bl.a. mani- festeras i examensordningen. Inte minst studenternas rättssäkerhet gör att utbildningen är mer reglerad än forskningen. Införandet av en princip- bestämmelse om akademisk frihet innebär ingen förändring i detta avseende.

Samtidigt ser regeringen vikten av att på ett principiellt plan markera att den akademiska friheten bör främjas och värnas i båda verksamheterna. För utbildningens del innebär det t.ex. att undervisning och andra lärande- situationer ska präglas av ett öppet samtalsklimat där olika idéer och perspektiv kan brytas mot varandra och oväntade, även kontroversiella, resultat lyftas fram. Både lärare och studenter, i ömsesidig respekt, har ett ansvar för att främja och värna en sådan kultur.