Faktorer som påverkar

Det finns givetvis en rad faktorer på olika nivåer som påverkar miljöarbetet som sådant och förutsättningarna för den fortsatta miljöintegreringen i sektorsverksam- heterna. Ett exempel är betydelsen av kunskap och lärprocesser som berörts ovan. I fallstudierna har flera iakttagelser gjorts om drivkrafter för verksamhetsutövarnas arbete för minskad miljöpåverkan. Här följer en diskussion av de huvudsakliga påverkansfaktorer som framkommit i fallstudierna. Miljöorganisationernas roll i sektorernas miljöarbete belyses också kortfattat.

Betydelsen av ekonomiska styrmedel

Lagstiftning och regleringar, ekonomiska styrmedel och information är de statliga myndigheternas instrument för att ställa miljökrav i sektorerna och åstadkomma förändring. I fallstudierna har betydelsen av olika styrmedel för miljöarbetet be- lysts. I jordbrukssektorn, liksom i andra sektorer och länder, inte minst inom EU, har lagar och regleringar dominerat styrningen på miljöområdet. I studien av jord- brukssektorn framkommer dock att ekonomiska styrmedel även har fått en nyckel- roll för jordbrukets miljöarbete, särskilt ekonomiska stöd och ersättningar. För energisektorn har ekonomiska styrmedel liksom satsningar på forskning, utveck- ling och demonstration har varit statens främsta styrmedel för att påverka utveck- lingen mot ett hållbart energisystem. Särskilt skatter och avgifter har varit av stor betydelse för verksamheterna i allmänhet och för miljöåtgärder i synnerhet.

Stödsystem av olika slag har haft stor betydelse – rentav avgörande betydelse i vissa fall – inom både jordbruks- och energisektorn, för åtgärder som till exempel investeringar i vindkraft, biobränslebaserad kraftvärme eller anläggning av våtmar- ker. Stödsystemen var länge utformade som bidrag. I bägge sektorerna, men fram- förallt inom energisektorn, ökar användningen av marknadsbaserade styrmedel. De intervjuade verksamhetsutövarna är, liksom intervjuade miljöorganisationer och sektorsmyndigheter, i allmänhet mycket positivt inställda till styrmedel som ger ekonomiska incitament till att investera i miljöåtgärder utan att det är föreskrivet exakt vilka åtgärder som krävs. Detta gäller särskilt för energisektorns aktörer.

Informativa styrmedel har också använts i viss utsträckning i de båda sektorer- na för att påverka verksamhetsutövarna till än mer proaktiva miljöåtgärder. Även om det är svårt att säga något om effekterna av informationsinsatser kan rådgiv- ningskampanjer och utbildningsinsatser från både sektorsmyndigheterna och branschorganisationerna – ibland i samverkan mellan dessa – ha bidragit till miljö- integreringen. Detta gäller inte minst i jordbruksektorn, som till exempel har mycket positiva erfarenheter av rådgivningskampanjen Greppa näringen. Pro-

grammet svarar för en väsentlig del av de senaste årens minskning av kväveutlak- ning, enligt LRF (2007).

I intervjuer med myndighetsrepresentanter och även med branschorganisationer i både jordbruks- och energisektorn framhålls vikten av att kombinera övervägande ekonomiska eller administrativa styrmedel med informationsinsatser för att möjlig- göra starkare genomslag för de miljöåtgärder styrmedlen styr mot. De informativa inslagen kan med andra ord underbygga lagstiftning och ekonomiska styrmedel, genom att både sprida kunskap om hur styrmedlen fungerar och skapa positiva attityder till de åtgärder som fordras.

Kombination av miljönytta och ekonomisk nytta

En central aspekt av de studerade sektorernas miljöarbete är förmågan och viljan att investera i miljöåtgärder. Vissa av de miljökrav som finns har kanske inte någon annan tydlig nytta än den rent miljömässiga, till exempel investeringar för att täcka över gårdsbrunnar eller plöja ner flytgödsel. Samtidigt behöver företagarna möta krav på lönsamhet. Om möjligheten finns att förena miljönytta med ekonomiska fördelar kan incitament till ökad investering i miljöåtgärder skapas. En knäckfråga för både jordbruksnäringen och energibranschen är att investeringar på miljöområ- det ofta är av mer långsiktig karaktär och inte förräntar sig direkt. Detta problem framkommer tydligt i energistudien där energibolagens miljöarbete, särskilt det mer proaktiva, kretsar kring teknikutveckling och investeringar i ny teknik och/ eller modernisering av existerande energiproduktionsanläggningar.

I vissa fall skapas incitament till investeringar genom direkta stöd från staten. Styrmedlen kan även vara utformade så att lönsamhet skapas mer indirekt. Ett exempel är elcertifikatsystemets utformning, där alla producenter av förnybar el får ett elcertifikat per producerad MWh el som de sedan sälja. Elproducenterna kan därmed få en inkomst utöver intäkterna för elen, vilket skapar bättre ekonomiska villkor för investeringar i förnybar elproduktion. Elcertifikatsystemet är ett exem- pel på ett mer marknadsbaserat stödsystem som samtliga intervjuade på de tre stora energibolagen i Sverige överlag är nöjda med.

I andra fall handlar det inte om utformningen av ekonomiska styrmedel utan om kunskapen om möjliga vinn-vinn-situationer mellan miljöåtgärder och ekono- miska fördelar. Möjligheten att förena miljö och ekonomi kan stärka legitimiteten för mer proaktiva miljöåtgärder. Detta är något som de bägge sektorsmyndigheter- na i studien har tagit fasta på. Det finns flera exempel på hur myndigheterna för- enar budskapet om ekonomisk effektivitet med miljönytta i sin kommunikation med sektorsaktörerna. Ett exempel är Energimyndighetens kommunikation om nyttan av energieffektiviseringsåtgärder, där både de ekonomiska fördelarna och miljönyttan lyfts fram.

Varumärke och trovärdighet

Investeringar i miljöåtgärder kan även stimuleras av företagens vilja att samman- kopplas med positiva värden, till exempel miljö, hälsa, rättvisa och säkerhet. Detta är exempel på värden som energistudiens branschföreträdare vill att deras varu- märke ska förknippas med. Ett varumärke förknippat med positiva värden är ett

viktigt sätt att konkurrera inte bara om kunder utan även om arbetskraft. Som Svenskt Näringsliv har påpekat i en av intervjuerna är positiva miljövärderingar ett medel i konkurrens om kompetent arbetskraft, vilket är extra viktigt nu när många av Sveriges företag står inför stora pensionsavgångar.

I och med att miljöhänsyn har blivit, eller håller på att bli, en del av företagens varumärkesbyggande har miljöarbetet blivit en trovärdighetsfråga gentemot kun- derna. Det resonemanget framkommer i intervjuer med både energisektorns och jordbrukssektorns branschorganisationer. Att det inte räcker med vackra målformu- leringar för bibehållen trovärdighet kan i sig beskrivas som ett incitament till inve- steringar i miljönytta.

Klimatfrågans betydelse för energisektorn

Är klimatfrågans dominans i energisektorn ett problem eller en tillgång för sek- torns miljöarbete? I intervjuerna framkommer två huvudsakliga perspektiv. Det ena är att klimatfrågan tar fokus från annat miljöarbete, och andra frågor får stryka på foten. Till exempel beskriver några av de intervjuade från både branschen och Energimyndigheten att luftfrågan glöms bort. Att klimatfrågan tränger ut andra miljöfrågor menar också Eckerberg med flera i sin studie av sektorsintegrering (2007).

Den andra bilden är att klimatfrågan medför att andra miljöfrågor får en skjuts framåt. Genom att klimatfrågan sätter fokus på miljöarbetet i stort har man inte råd att släpa efter, det skulle kunna skada miljöprofilen, menar ett energibolag med ambitionen att ha en stark miljöprofil. Oavsett hämmande eller gynnande inverkan pekar Energimyndigheten på att klimatåtgärderna som ska bidra till att nå klimat- mål i första hand kan medföra synergieffekter – det vill säga att åtgärderna kan föra med sig effekter även på andra miljöproblem. Energibranschens satsningar på kli- matneutrala investeringar, till exempel, medför givetvis olika miljövinster. Men vissa satsningar går att diskutera utifrån ett hållbarhetsperspektiv eftersom kapaci- tetsökningar i kärnkraft, utnyttjande av torv samt tekniker för koldioxidavskiljning och lagring också omfattas.

Frågan om klimatfrågans eventuella drivkraft eller hinder för miljöarbetet i stort kan möjligen bero på vad som tolkas in under begreppet "klimat". I intervju- erna framkommer att för vissa är klimat en överordnad fråga som i praktiken har tagit över som paraplybegrepp efter hållbar utveckling, det vill säga miljöarbetet utförs under parollen klimat. För andra handlar klimatfrågan enbart om utsläpp av koldioxid och åtgärder för att minska dem.

Vikten av samverkan i jordbruksektorn

I jordbruksstudien träder den samverkanskultur som vuxit fram mellan myndighe- terna och näringen fram som en central drivkraft för jordbrukssektorns miljöarbete. Fallstudien av jordbrukssektorn visar på hur näringen och dess organisationer har blivit nyckelaktörer i miljöarbetet i takt med att jordbrukssektorns miljöansvar betonats alltmer i politiken. Särskilt LRF har fått en strategiskt viktig roll i att kommunicera både frivilliga och obligatoriska miljöåtgärder till jordbrukarna. I

samarbetet deltar även miljöorganisationer och intresseorganisationer med miljö- profil.

En effekt av att en intresseorganisation på detta sätt i det närmaste tar över vis- sa myndighetsfunktioner, enligt intervjuade myndighetsrepresentanter, är att miljö- arbetets legitimitet stärkts i sektorn. Trots viss kritik om att myndigheten undviker att ställa skarpa krav på näringen till följd av det nära samarbetet i vissa miljöfrå- gor, är slutsatsen utifrån fallstudien att samverkanskulturen har stor betydelse för miljöintegreringen i jordbrukssektorn.

Samförståndskultur

Fallstudierna belyser att det finns en samsyn mellan svenska myndigheter och verksamhetsutövare om vilka som är de centrala miljöutmaningarna och om att ansvaret för att ta sig an dessa ligger på samhällets alla aktörer. Den svenska sam- förståndskulturen framhåller flera intervjupersoner som en styrkefaktor för integre- ring av miljöfrågan i sektorsverksamheterna. Samförståndskulturen kan även ses som en garant för att miljöarbetet i åtminstone jordbruks- och energisektorn ska ta ytterligare ett steg framåt för att överbrygga gapet mellan miljömålen och tillstån- det för miljön

.

Att relationen mellan svenska myndigheter och verksamhetsutövare bygger på samsyn om de väsentliga frågorna står i kontrast till situationen i många andra europeiska länder. Den samförståndsanda i svensk miljöpolitik som är knuten till institutioner och politisk kultur i Sverige, liksom traditionen av en i jämförelse stor öppenhet från myndigheternas sida, låter sig inte enkelt överföras till andra länder och sammanhang Nilsson och Eckerberg, 2007).

EU:s betydelse

EU:s betydelse för miljöarbetet upplevs olika av energisektorns respektive jord- brukssektorns aktörer. Historiskt har EU inte haft någon större betydelse för ener- gisektorns miljöarbete, enligt de intervjuade sektorsaktörerna. EU:s relativt nya samlade energi- och klimatpolitik bedöms dock kunna få avgörande betydelse för hela sektorn, särskilt vad gäller målen för förnybar energi, energieffektivisering och reduktion av utsläpp av växthusgaser.

Det motsatta gäller jordbrukssektorn, vars miljöarbete är starkt påverkat av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP). I fallstudien av jordbrukssektorn fram- kommer att de intervjuade anser att EU:s politik på området stärkt miljöarbetet i den svenska jordbruksnäringen i stort, särskilt vad gäller arbetet med ett rikt od- lingslandskap för vilket de ekonomiska miljöersättningarna spelat en ansenlig roll.

Miljöorganisationernas roll

Miljöorganisationerna pekas ut som en viktig resurs i egenskap av påverkare, opi- nions- och folkbildare och ibland utförare i miljöpropositionen 2004/05:150. I de båda undersökta sektorerna finns exempel på hur olika miljöorganisationerna fyller rollen som opinionsbildare och pådrivare, men även som samarbetspartner i vissa frågor. Ett vanligt sätt att arbeta pådrivande är genom kampanjer av olika slag. En

del kampanjer bedrivs i form av tävlingar och utmaningar. Tanken är att utmaning- ar kan sporra, till exempel, företags och kommuners vilja att ligga i framkanten av miljöarbetet.

Miljöorganisationerna fungerar inte enbart som pådrivare gentemot verksam- hetsutövare och myndigheter, de arbetar även aktivt gentemot politiker och deltar i policyprocesser, utredningar, referensgrupper m.m. Som väntat vill miljöorganisa- tionerna i allmänhet se mer långtgående mål och åtgärder för såväl jordbrukssek- torn som energisektorn.

Även om fallstudierna kan visa på grundläggande skiljelinjer mellan miljörö- relsen syn på behov av systemskifte och näringslivets och myndigheternas mer reforminriktade förhållningssätt till hur ett hållbart samhälle ska nås, är ändå kon- klusionen utifrån fallstudierna att samförståndet mellan dessa olika aktörer är star- kare än motsättningarna.