Miljö och hållbar utveckling

Internationellt är det övergripande syftet med sektorsintegrering att verka för en hållbar utveckling. Även i Sverige är hållbar utveckling det övergripande och lång- siktiga målet för regeringens politik (prop. 2004/05:150). I Sverige har dock arbetet mot en hållbar utveckling i praktiken i mångt och mycket koncentrerats till ekolo-

giskt hållbar utveckling. Sveriges strategi för hållbar utveckling från 2002 (utveck-

lad 2004 och 2006) innehåller visserligen även den ekonomiska och sociala dimen- sionen, men eftersom strategin snarast kan betecknas som "mjuk" – utan specifika resurser för att implementera hållbar utveckling, utan tydligt ägande av dokumentet och oklar prioritering mellan mål – har dess politiska roll ifrågasatts (Nilsson och Persson, 2008).

I praktiken har sektorsintegrationen i Sverige begränsats till ett sektorsansvar för miljön, där miljö får just en ekologisk innebörd snarare än socioekonomisk (Nilsson och Persson, 2008). Kritiska röster har framfört att sektorernas miljöan- svar borde utvidgas till att omfatta ansvar för den hållbara utvecklingens alla di- mensioner. Regeringen menade i den senaste miljöpolitiska propositionen att det särskilda sektorsansvaret bör begränsas till miljöarbetet tills ansvaret blivit mer etablerat i sektorerna, även om det står myndigheterna fritt att integrera alla dimen- sionerna (prop. 2004/05:150).

2.4 Sektorsintegrering i EU

Integration av miljöhänsyn i såväl EU:s som nationella planerings- och beslutspro- cesser har varit en fråga på EU:s dagordning sedan 1970-talet. Principen om sek- torsintegrering, eller Environmental Policy Integration som termen lyder på eng- elska, har varit del av fördragstexter sedan 1987. I Amsterdamfördraget från 1997 stärktes principen om sektorsintegrering ytterligare. I samband med Europeiska rådets möte i Cardiff i juni 1998 initierades den så kallade Cardiffprocessen till följd av ett upplevt behov att stärka arbetet med miljöintegrering inom de samhälls- sektorer som EU-samarbetet omfattar. Cardiffprocessen avsåg ursprungligen endast transport-, energi- och jordbrukssektorerna men har efterhand utvecklats till att idag gälla nio sektorsområden sorterande under ansvariga ministerråd (EEA, 2005).

17 _{2002 hade samtliga ansvariga ministerråd antagit egna strategier för sektors-}

integrering. Principen om sektorsintegrering har stärkts även genom en rad relate- rade beslut. Ett exempel gäller kraven på miljöbedömningar av bland annat planer och program som tas fram av myndigheter (Skr. 2003/04:9).

Cardiffprocessen är knuten till det sjätte miljöhandlingsprogrammet som avser perioden 2002–2012. Miljöhandlingsprogrammet behandlar en mångfald områden, dock har man valt att prioritera följande problemområden: klimat, hälsa och livs- kvalitet, naturvård och biodiversitet samt naturresurser och avfall (EU-

kommissionen, 2007a).

Miljöhandlingsprogrammet i sin tur utgör ramverk för EU:s arbete med den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling och är integrerat med den över- gripande EU-strategin för hållbar utveckling som antogs i samband med det svens- ka ordförandeskapet 2001(EEA, 2005). Då gjordes även ansträngningar för att driva Cardiffprocessen framåt, som tappat fart. Sverige anses i allmänhet ha kom- mit långt både i institutionaliseringen av sektorsansvaret och i det operativa arbetet bland sektorsansvariga myndigheter och departement i jämförelse med EU (se till exempel Nilsson och Eckerberg, 2007 och EEA, 2005). Idag beskrivs Cardiffpro- cessen allmänt som avstannad, även om detta inte vilar på något formellt beslut (Nilsson och Eckerberg, 2007).

I EU-kommissionens inventering av Cardiffprocessen 2004 konstaterades trots allt en rad framsteg. Till de viktigaste framgångarna räknas reformeringen av den gemensamma jordbrukspolitiken år 2003 som "ett stort steg framåt för integrering- en av miljöhänsyn" (EU-kommissionen, 2004). På det hela taget tycks det finnas en utbredd uppfattning att just jordbrukspolitiken representerar ett lyckat exempel på sektorsintegrerat miljöansvar inom EU. Även kommissionens initiativ för att främ- ja förnybar energi och energieffektivisering framhålls som ett resultat av Cardiff- processen (ibid.). Allmänt sett anses Cardiffprocessen ha skapat en ökad med- vetenhet om betydelsen av sektorsintegrering av miljö inom EU-samarbetet.

Problemen överskuggar dock framgångarna. Dessa problem är av en sådan om- fattning att EU-kommissionen rekommenderat en nystart för Cardiffprocessen.

17

Följande ministerråd har tillkommit: råden för utveckling, inre marknaden, näringsliv, allmänna frågor, ekonomiska och finansiella frågor samt fiske.

Som ett huvudproblem nämner kommissionen "en allmän brist på konsekvens" där kvalitet och ambitionsnivå varierar starkt mellan olika sektorer och inte alla råds- konstellationer visat samma engagemang i processen (EU-kommissionen, 2004). Det andra huvudproblemet består enligt kommissionen i en bristande politisk vilja att prioritera miljöarbetet. Eller som kommissionen skriver:

"Den politiska viljan skulle kunna vara starkare. Flera rådskonstellationer tycks ha uppfattat Cardiffprocessen som en formalitet som Europeiska rådet ålagt dem att utföra och som de inte känt något direkt ansvar för. Framstegen tycks också ha berott på graden av engagemang hos de olika ordförandeska- pen för rådet." (EU-kommissionen, 2004)

Utrymmet för förbättring beskrivs som stort, bland annat efterlyser kommissionen bättre mekanismer för genomförande och översyn, tydligare prioriteringar i arbetet med sektorsintegrering och mer ett strategiskt angreppssätt (ibid). Den sista punk- ten föranleds av kommissionens bedömning att miljöintegreringen inom EU i många fall snarare varit ett resultat av akuta "krissituationer" (till exempel livsme- delsskandaler) än av Cardiffprocessen, vilket givit sektorsintegeringen en ad hoc- mässig karaktär.

Det tämligen svaga genomslaget för Cardiffprocessen speglar ett mer allmänt implementationsunderskott i EU:s miljöpolitik. Halvtidsöversynen av det sjätte miljöhandlingsprogrammet slår fast att utvecklingen i EU i avgörande avseenden är fortsatt ohållbar. I halvtidsöversynen lyfts sektorsintegrering nu fram som en av sex strategiskt prioriterade frågor för gemenskapens miljöarbete (EU-kommissionen, 2007a, 2007c). 18

18 _{Övriga prioriterade områden är: att stärka EU:s internationella miljösamarbete; att öka användningen}

av ekonomiska styrmedel; att öka efterlevnaden av existerande miljöregelverk; att skapa bättre regel- verk; att stimulera utveckling och användning av miljöteknik (se EU-kommissionen, 2007a).