Det finns brister i tillsynen och

skillnader i tillsynen mellan kommunerna

Vi har anfört att den tidigare brandsynen ersatts av en målstyrd och mindre reglerad kommunal tillsyn.

Redan i uppföljningen av LSO år 2009 var ett av de förhållanden som arbetsgruppen noterade att den kommunala tillsynen varierade anmärkningsvärt mycket i flera avseenden.⁶

Det är en bild som bekräftas av de årligen återkommande uppfölj-ningarna över kommunernas arbete enligt LSO som MSB gör tillsam-mans med länsstyrelserna. I undersökningen svarar räddningstjänst-organisationerna svarar på frågor om sin verksamhet. Av svaren framgår att det finns stora skillnader mellan hur kommunerna utför sin tillsyn.

Det gäller till exempel frekvens i tillsynsbesök, meddelande av före-lägganden och uppföljning efter att krav på åtgärder har framställts.

I uppföljningen för år 2016 kan det utläsas hur många byggnader eller anläggningarna som omfattas av kravet på skriftlig redogörelse enligt 2 kap. 3 § LSO (2:3-objekt) som faller under respektive ningstjänstorganisations tillsynsansvar. Vidare anges för varje rädd-ningstjänstorganisation hur många av 2:3-objekten som de gjorde tillsynsbesök hos (för tillsyn enligt 2 kap. 2 § LSO). Spridningen på hur stor del av 2:3-objekten som blev föremål för tillsynsbesök är betydande mellan olika räddningstjänstorganisationer. Det illustreras i nedanstående histogram.

5 Emelie Skröder, Den skriftliga redogörelsens funktion för brandskyddet – en utvärdering, MSB, dnr 2017-02663.

6 Ds 2009:47 s. 68–79.

Figur 5.1 Andel 2:3-objekt som blev föremål för tillsynsbesök i olika räddningstjänster år 2016

Källa: MSB:s årsuppföljning LSO för år 2016.

Det varierar från att det i vissa räddningstjänstorganisationer inte gjordes något tillsynsbesök på 2:3-objekten till att över 50 procent av objekten blev föremål för besök. Till exempel gjorde drygt 40 rädd-ningstjänstorganisationer tillsynsbesök på mellan 0–10 procent av sina objekt. I drygt 20 räddningstjänstorganisationer gjordes tillsyns-besök på mellan 31–40 procent av objekten. Det kan i sammanhanget nämnas att avsikten inte är att varje tillsynsobjekt ska vara föremål för tillsyn varje år.⁷

Naturligtvis kan en spridning delvis bero på den lokala riskbilden och vilken närmare typ av objekt som finns i kommunerna. Andra förklaringar, vilket också är avsikten med LSO, kan vara att kommu-nernas tillsyn under år 2016 fokuserats på andra områden eller att andra förebyggande åtgärder har fått företräde. Även med beaktande av detta framstår variationen som anmärkningsvärd för denna kate-gori av objekt.

I kommunernas tillsyn enligt LSO är ”mjukisprotokoll” ett etable-rat begrepp. Det kan spåras tillbaka till räddningstjänstlagens tillkomst år 1987 då termen infördes.⁸ Det avser protokoll från tillsynsbesök

7 Vid den tidigare brandsynen skulle tillsyn göras minst med intervaller om 1–6 år, se Statens räddningsverks föreskrifter om brandsynefrister (SRVFS 1993:1).

8 Ds 2009:47 s. 73.

0–10 % 11–20 % 21–30 % 31–40 % 41–50 % 51–100 % 50

40

30

20

10

0

Antal räddningstjänster

Andel 2:3-objekt som var föremål för tillsyn

som inte innehåller förelägganden, men som ändå innehåller krav på åtgärder.

I årsuppföljningarna svarar räddningstjänstorganisationerna på frågorna om hur många av tillsynsbesöken som lett till krav på åtgärd samt hur många förelägganden och förbud som meddelats. År 2016 anges att tillsynsförrättarna i hela landet framställde krav på åtgärder i 43 procent av tillsynsbesöken. I endast 27 procent av fallen där krav på åtgärder framställts utfärdades ett föreläggande. I figuren nedan visas utvecklingen sedan år 2012.

Figur 5.2 Andel krav på åtgärder som framställdes genom föreläggande år 2012 2016

Källa: MSB:s årsuppföljningar LSO år 2012–2016.

Variationen mellan olika räddningstjänstorganisationer är dock mar-kant. För år 2016 varierar det från att alla krav på åtgärder meddelades genom förelägganden till att inga krav på åtgärder gjorde det.

Tillsyn är en fråga om vad som är rätt och fel i förhållande till en regel. Det kan vara lämpligt att i samband med tillsyn genom dialog verka för ett bättre brandskydd. Om det är fråga om rådgivning och inte sådana brister i brandskyddet som föranleder krav på åtgärder bör det emellertid klart framgå. Krav på enskilda bör enligt utred-ningens mening endast ställas genom förelägganden som kan bli före-mål för överklagande. Det klargör den enskildes skyldigheter, vilket är bra för den enskildes rättssäkerhet. Det är också effektivare än alternativet som då ofta skulle bli att först ha en dialog med den

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2012 2013 2014 2015 2016

enskilde, följa upp med utvärdering, sedan förelägga om åtgärder och slutligen återigen följa upp. Ett så kallat mjukisprotokoll leder till betydande osäkerhet för den enskilde om det innefattar en skyldig-het för denne eller inte. Det blir också oklart vilka möjligskyldig-heter det finns att överklaga uttalanden i mjukisprotokoll.

Målet bör enligt utredningens mening vara att alla krav på åtgärder framställs genom förelägganden. Det är en brist att det i så stor ut-sträckning förekommer krav på åtgärder utan att dessa krav ställs genom föreläggande.

När krav på åtgärder vid tillsynsbesök har framställts är det för år 2016 vissa räddningstjänstorganisationer som alltid gör eller plane-rar att göra återbesök medan andra inte alls gör återbesök eller endast i ett fåtal fall gör detta. Spridningen illustreras i följande histogram.

Figur 5.3 Andel krav på åtgärder som följdes upp med återbesök i olika räddningstjänster år 2016

Källa: MSB:s årsuppföljning LSO år 2016.

I drygt 60 räddningstjänstorganisationer följdes krav på åtgärder all-tid av ett återbesök. I nästan 50 organisationer är det i stället mellan 0–20 procent av kraven på åtgärder som följdes upp med ett tillsyns-besök.

I stället för återbesök kan det vara så att kontroll utförs på annat sätt som i och för sig ibland kan vara lämpligt. Generellt sett torde dock ett krav på åtgärder ofta kräva återbesök för uppföljning. Oav-sett vilken metod som är lämpligast för uppföljning kan vi notera att

0–20 % 21–40 % 41–60 % 61–80 % 81–99 % 100 % Andel krav på åtgärder som följs upp med tillsynsbesök

70 60 50 40 30 20 10 0

Antal räddningstjänster

skillnaderna i handläggningssätt mellan kommunerna är påtagliga, på ett sätt som rimligen inte kan motiveras av den lokala är riskbilden.

Vikten av en god tillsyn framgår inte minst av två utredningar som Statens haverikommission gjort vid bränder där personer omkommit.

Haverikommissionen påtalade att en bristande tillsyn hade varit en bidragande orsak till olyckorna.⁹

Sammanfattningsvis är det utredningens bedömning att skillna-derna i kommunernas tillsyn är stor och i vissa fall uppvisar brister.