4 Styrning och
4.3 Styrningen har brister
4.3.1 De nationella målen ger inte konkret styrning
Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala för-hållandena tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor. (1 kap.
1 § LSO)
Räddningstjänsten skall planeras och organiseras så att räddningsinsat-serna kan påbörjas inom godtagbar tid och genomföras på ett effektivt sätt. (1 kap. 3 § LSO)
Ovan citeras bestämmelserna med de två nationella målen som mål-styrningen utgår ifrån. Av förarbetena till bestämmelserna framgår att avsikten var att målen skulle vara av riktningsgivande och över-gripande karaktär utan att för den skull vara uttömmande och fulla av detaljer. Avsikten var att kommunerna skulle bryta ned dessa till lokalt anpassade verksamhetsmål. Verksamhetsmålen tillsammans med de nationella målen skulle vara grunden för uppföljning och utvärder-ingen. Det var sedan en uppgift för de statliga tillsynsmyndigheterna att se till att kommunerna uppfyllde målen.4
Vid en utvärdering av LSO som MSB genomförde år 2015 blev slutsatsen att det är svårt att förstå och tolka vad begreppen i de
3 Se t.ex. Ulrika Jansson, Vem styr? ”Kulturen och traditionen! En kombination av politik, chefer, kultur och fack i någon härlig blandning” – En studie om chefers och politikers föreställningar om styrning, ledning och ledarskap i kommunal räddningstjänst, MSB, 2017.
4 Prop. 2002/03:119 s. 43 f.
nationella målen innebär.5 MSB har senast under år 2017 vidhållit den bedömningen i sin redovisning av regleringsbrevsuppdrag 4. Av Riksrevisionens granskning av länsstyrelsernas krisberedskapsarbete år 2015 framgår också att en majoritet av länsstyrelserna delade den uppfattningen.6 Även Statskontoret har vid enkätundersökning till kommunerna sett att flera kommuner upplever målen i LSO som svåra att omsätta.7 Vid våra kontakter med räddningstjänster, kom-muner, länsstyrelser och andra myndigheter och organisationer har det varit en återkommande synpunkt att begreppen inte är tillräck-ligt konkreta för att kunna tillämpas.
Nyckelbegreppen i de nationella målen är tagna för sig alltför abstrakta. Det är svårt att bryta ned målen att skyddet mot olyckor ska vara tillfredställande och likvärdigt med hänsyn till de lokala för-hållandena eller att räddningsinsatserna ska ske inom godtagbar tid och på ett effektivt sätt.
Kommunerna har därför svårigheter att bryta ned de nationella målen till lokala verksamhetsmål på ett likvärdigt sätt. Tillsynsmyndig-heterna har inte heller förutsättning att utvärdera kommunernas verk-samheter mot en nationell standard eller bedöma om kommunerna satt upp tillräckligt ambitiösa verksamhetsmål. Följden blir att det är svårt att följa upp verksamheterna och garantera ett likvärdigt skydd över landet. Det finns därmed ett större utrymme för variation i ambitionsnivå för kommuner.
Svårigheterna med mål som inte är tillräckligt konkreta blir sär-skilt tydligt när det är många aktörer som ska tolka reglerna. Kom-munerna, länsstyrelserna, MSB och andra aktörer ska tolka begreppen och det är inte förvånande att det kan bli en avsevärd skillnad i vad som konkret läggs i målen.
Sammantaget är det vår uppfattning att de nationella målen har en för hög abstraktionsnivå för att självständigt utgöra grunden för en effektiv statlig målstyrning på området. Vi noterar också särskilt att det finns ett övergripande nationellt mål för skyddet mot olyckor och ett specifikt för verksamheten räddningstjänst, men inget speci-fikt mål för den förebyggande verksamheten.
5 MSB, LSO under tio år – En utvärdering av hur intentionerna med LSO infriats, 2015, s. 19 f.
6 Riksrevisionen, Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete – Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (RIR 2015:18), 2015, s. 32–33 och 41.
7 Statskontoret, Statens styrning av kommunerna (2016:24), s. 144.
4.3.2 Handlingsprogrammen har brister
Kommunerna ska enligt LSO anta handlingsprogram både för den förebyggande verksamheten och för räddningstjänsten.
En avsikt med handlingsprogrammen är att de ska vara styrande för verksamheterna. En lokal riskidentifiering, -analys och -bedöm-ning ska göras och redovisas i handlingsprogrammen. Den ska sedan utgöra grunden för verksamheternas inriktning och genomförande.8 En av målsättningarna med LSO var också att öka det systematiska förbättringsarbetet. För att åstadkomma detta var tanken att arbetet med handlingsprogram skulle vara en process med kontinuerlig upp-följning, utvärdering och förbättring.9 Det kräver en grund med en genomarbetad riskhantering och genomtänkta målsättningar.
Handlingsprogrammen har även ett syfte att informera allmän-heten och kan enligt förarbetena till LSO användas för att informera om vilken förmåga att göra räddningsinsatser som finns.10
Förutom kommunens egna systematiska förbättringsarbete bör handlingsprogrammen vara ett viktigt underlag även för tillsyns-myndigheternas utvärderingar.11
Sedan tillkomsten av LSO har det i flera utvärderingar konstate-rats att det finns stora variationer i kommunernas arbete med hand-lingsprogrammen, riskhantering, målsättning och uppföljning samt att många kommuner har en bristande kvalité i sitt arbete med detta.
Vid Regeringskansliets uppföljning av reformen skydd mot olyckor år 2009 konstaterades att det fanns stora variationer i kommunernas utformning av och arbete med handlingsprogrammen. Det fanns i många fall brister i flera avseenden. Det var svårt för många kommu-ner att redovisa de uppgifter som handlingsprogrammen ska inne-hålla enligt LSO. Kommunernas hantering av riskanalyserna brast.
Tydligheten, rimlighet, uppföljningsbarhet och mätbarhet varierade starkt mellan kommunerna. Det systematiska förbättringsarbetet med egenkontroll behövde också utvecklas.12
MSB har därefter vidtagit åtgärder för att stödja kommunerna i arbetet med att öka kvalitén på handlingsprogrammen. MSB har bland
8 Prop. 2002/03:119 s. 48, 107 och 110.
9 A. prop. s. 95.
10 A. prop. s. 103.
11 A. prop. s. 74.
12 Ds 2009:47 s. 102–126.
annat utvecklat en vägledning, genomfört utbildningar och utvecklat en nationell strategi för stärkt brandskydd.
MSB har sedan gjort eller låtit göra uppföljningar som tyder på att brister kvarstår. Vid en utvärdering år 2015 konstaterades att vissa kommuner arbetar målstyrt utifrån riskbilden medan andra inte gör det. Det anfördes att det var ekonomin som styrde, inte målen i LSO. I utvärderingen drogs också slutsatsen att det brast i utvärder-ingsarbetet av handlingsprogram och att det var få kommuner som hade ett systematiskt förbättringsarbete.13 År 2016 gjorde MSB en analys av ett urval av handlingsprogram för den förebyggande verk-samheten antagna för innevarande mandatperiod. Analysen fann att en majoritet av programmen hade en otydlig eller obefintlig kopp-ling mellan riskbilden och lokalt satta mål. I analysen anfördes också att det var stor variation i hur kommunerna utformade sina hand-lingsprogram, vilket försvårar för den statliga tillsynen. Det angavs att målen kunde fungera riktningsgivande för verksamheten men att målens tydlighet kunde förbättras.14 I en studie av kopplingen mellan dimensionering av förmåga och riskhantering enligt LSO och LEH från år 2017 var ett resultat att det utifrån dokumentation ofta inte gick att se kopplingen mellan riskanalys och dimensionering av opera-tiv och förebyggande förmåga. En slutsats i analysen är att nuvarande dimensionering av utryckningsstyrkorna till stor del verkar bero på att man behållit samma dimensionering som man alltid haft.15
Till bristerna i befintliga handlingsprogrammen kommer också att många kommuner antar handlingsprogram sent under den mandat-period de ska gälla. Det var ett problem som redan Regeringskansliets uppföljning konstaterade år 2009 och det har fortsatt sedan dess. 16 Enligt uppgift från MSB hade drygt hälften av kommunerna inte be-slutat eller planerat att besluta om handlingsprogram för mandat-perioden 2015–2018 innan utgången av år 2016.17
13 MSB, LSO under tio år – En utvärdering av hur intentionerna med LSO infriats, s. 17–18 och 25.
14 MSB, Analys av kommunala handlingsprogram för förebyggande verksamhet – Enligt lag (2003:789) om skydd mot olyckor, dnr 2016-5654, s. 12 f.
15 Hanna Lindbom, Henrik Hassel och Henrik Tehler, Hur används riskanalyser för att dimen-sionera hanteringsförmåga? – En studie av kommuners arbete i enlighet med Lag (2003:778) om skydd mot olyckor och Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extra-ordinära händelser i fredstid och höjd beredskap?, MSB, 2017, s. 39 och 48.
16 Ds 2009:47 s. 120–126.
17 MSB, UB Lägesanalys: Del 2 – Räddningstjänstanalys, dnr 2016-3006, 2016, s. 13.
Beslutsprocessen
Handlingsprogrammen ska enligt LSO antas av kommunfullmäktige för varje ny mandatperiod och innan dess ska samråd ha skett med vissa myndigheter. En synpunkt som återkommande framförts är att beslutsprocessen för handlingsprogrammen inte överensstämmer med hur styrdokument vanligen beslutas i kommunerna. Det gäller både att det är kommunfullmäktige som beslutar om detta liksom att det är fråga om ett styrdokument som ska gälla i fyra år.
Handlingsprogrammen ska innehålla flera uppgifter som har detalj-karaktär. MSB har påpekat att handlingsprogrammens innehåll har en detaljnivå som normalt inte avhandlas på kommunfullmäktiges övergripande nivå utan i stället normalt behandlas på nämnd- eller förvaltningsnivå.18
Beträffande tidsaspekten sker kommunernas budgetarbete samt verksamhetsplanering med uppföljning i perioder om ett år och ofta med en treårsplanering. I dessa fall kan fyra år upplevas som en för långsiktig planering för ett centralt styrdokument. Kommunerna for-mulerar också ofta visioner eller andra långsiktiga mål. Om handlings-programmen mer behandlas på ett sådant sätt kan fyra år upplevas som för kort tid.19
Samtidigt finns det för en bredare samverkan med det olycksföre-byggande arbetet inom hela kommunen anledning att kommunfull-mäktige beslutar om handlingsprogram. Om beslut fattas endast av den nämnd som har hand om frågor enligt LSO eller av förvaltningen riskerar det att motverka intentionerna bakom LSO om ett bredare olycksförebyggande arbete i alla kommunens organisationer. Dess-utom kan handlingsprogrammen samordnas med risk- och sårbar-hetsanalys samt plan för extraordinära händelser enligt LEH.
I kommunalförbund ska handlingsprogrammen antas av den be-slutande församlingen och det har inte framkommit några problem med den ordningen i fråga om verksamheten räddningstjänst. Hand-lingsprogrammen kommer närmare verksamheten i kommunal-förbunden än när kommunfullmäktige fattar beslut om verksamhet i kommunen. Kommunalförbunden har däremot inte möjlighet att
18 MSB, Ansvar, samverkan, handling: Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Västmanland 2014 (Ju2015/1400/SSK), dnr 2015-954, 2016, s. 42. Jämför även Johan Hermelin, Hur styrs skyddet?: Underlag för dialog kring kommuners styrning av skyddet mot oönskade händelser, MSB, 2009, s. 49 och 72.
19 MSB, Kommuners arbete med handlingsprogram enligt lagen om skydd mot olyckor: Redovis-ning av åtgärder som vidtagits och hur dessa kan utvecklas, dnr 2013-5436, 2014, s. 11.
styra övrig kommunal verksamhet och är längre från övrig verksam-het än vad räddningsnämnderna är. Det kan därför bli svårare att fatta beslut om ett förebyggande handlingsprogram som, i enlighet med intentionerna med LSO, bygger på ett brett förebyggande arbete i hela kommunen. Det förekommer olika varianter i fråga om hur mycket verksamhet som lagts ut på räddningstjänstförbund och hur det förebyggande handlingsprogrammet beslutas.
Den kommunala styrmodellen behöver utvecklas
Vår uppfattning är sammantaget att räddningstjänsterna i stor ut-sträckning inte styrs av kommunerna i enlighet med lagstiftarens in-tentioner med införande av LSO. Variationen i utformandet av hand-lingsprogrammen och deras innehåll är stor och det finns visserligen bra utformade handlingsprogram. I alltför många fall brister det dock i riskanalysen som grund för verksamhetsplaneringen samt i utform-ningen av lokala mål. Handlingsprogrammens bristande kvalité och att de tas fram på annat sätt än andra kommunala styrdokument som budget och verksamhetsplaner innebär att handlingsprogrammen ofta inte blir reella styrdokument för verksamheterna. Det blir särskilt tyd-ligt när handlingsprogrammen antas sent i mandatperioderna. Bristande kvalité i handlingsprogram medför också att uppföljning av verksam-heterna försvåras, både för kommunerna själva men även för tillsyns-myndigheterna.
4.4 Styrningen bör utvecklas