Kommunerna ska ständigt upprätthålla övergripande ledning av räddningstjänsten övergripande ledning av räddningstjänsten

Förslag: Det ska införas en bestämmelse i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor att kommunerna i sitt ledningssystem ständigt ska upprätthålla övergripande ledning av räddningstjänsten. Kom-munerna ska därmed ha förmågan att dygnet runt utöva övergri-pande ledning. Den övergriövergri-pande ledningen ska vid samverkan mellan kommuner vara gemensam inom vissa ramar.

Myndighetsföreskrifter ska kunna meddelas om den närmare utformningen av den övergripande ledningen.

Redan vårt förslag i föregående kapitel om att kommunerna tydligare och enhetligare ska redovisa sin förmåga att genomföra räddnings-insatser bör leda till att det blir tydligt när en kommun behöver en utökad samverkan. Kommunerna själva liksom den statliga tillsyns-myndigheten får bättre möjligheter att bedöma på vilka områden kommunernas förmåga bör utvecklas. Alltjämt är det kommunerna själva som i första hand gör bedömningar om vilken förmåga som kommunen bör skaffa och på vilket sätt. Det är enligt utredningens mening inte tillräckligt för att uppnå starkare samverkansstrukturer i räddningstjänstverksamheten. Det krävs att regleringen komplet-teras med ett tydligt krav på viss förmåga i räddningstjänstverksam-heten som ger tillräckligt resursstarka samverkansstrukturer.

Ett sådant explicit krav på kommunernas organisation bör begrän-sas till det som är nödvändigt för att kommunerna, i de fall det be-hövs, ska utveckla resursstarkare samverkansstrukturer. Detta för att

lämna utrymme för kommunerna att själva organisera sin räddnings-tjänstverksamhet.

En möjlighet är att författningsreglera att kommunerna i sin egen organisation ska ha förmåga till alla räddningsinsatser som motiveras av den lokala riskbilden. Det är dock inte rimligt att kommunen själv eller ens i en fast samverkansstruktur med andra kommuner ska ha förmåga att hantera alla räddningsinsatser. De allra största insatserna kräver regional eller nationell samverkan både mellan olika kom-muner liksom med andra aktörer. Att sätta en tydlig gräns för vilka insatser som ska klaras av i en fast samverkansstruktur är inte heller en bra lösning. Det är dels svårt att hitta en lämplig gräns för alla kommuner i hela landet dels inte önskvärt med sådan detaljstyrning av kommunens förmåga och indirekt organisationsstorlek.

En annan möjlighet är att fastställa till exempel ett minsta antal räddningstjänstpersonal som finns i beredskap i en samverkansstruk-tur. En sådan reglering skulle dock styra kommunerna i för hög grad och reglering av kommunernas dimensionering bör också enligt ut-redningens mening undvikas.

Enligt utredningens mening bör i stället den minsta gemensamma nämnaren som krävs för en tillräckligt stark samverkansstruktur re-gleras.

Vi har tidigare i kapitel 6 anfört att det behövs en reglering där kommunerna ska ha förmåga att hantera medelstora olyckor effek-tivt och också kunna prioritera mellan flera olyckor i närområdet.

Det kräver att kommunerna ingår i en operativ vardaglig samverkan med många räddningsresurser i beredskap. En sådan samverkan stär-ker också förmågan att hantera de mest omfattande eller komplice-rade räddningsinsatserna.

Den centrala förmågan för att en sådan samverkan ska realiseras är enligt utredningens mening att det finns en gemensam funktion som ständigt kan utöva övergripande ledning. Med det menar vi led-ning inom nivån systemledled-ning som är ledled-ning på en nivå ovanför den direkta insatsledningen av en räddningsinsats.⁹

Av kostnadsskäl kan en sådan funktion i praktiken endast upprätt-hållas genom en förhållandevis resursstark organisation eller annan samverkansstruktur mellan kommuner i räddningstjänstverksam-heten. En skyldighet att ha en sådan funktion bör därför medföra att

9 Se kapitel 6 för en beskrivning av systemledning och insatsledning. Egentligen är det mer korrekt att beskriva insatsledningen som en delmängd av systemledning.

kommunerna, i de fall där det inte redan finns, upprättar samverkans-strukturer i räddningstjänstverksamheten.

En fördel med ett sådant krav är att det är fråga om en gemensam funktion som till stor del kan upprätthållas på distans vilket medför att samverkan kan ske även i de delar av landet som har låg befolk-ningstäthet.

Med en sådan funktion finns också kontinuerligt en tillgänglig och fast kontaktpunkt i tjänst i de kommunala räddningstjänsterna.

Det underlättar för alla organisationer som behöver samverka med eller annars kontakta den kommunala räddningstjänsten.

Utredningen menar därför att det bör införas en skyldighet för kommunerna att i sitt ledningssystem ständigt upprätthålla övergri-pande ledning av räddningstjänstverksamheten.

Ett sådant grundläggande krav på kommunernas organisation ska enligt regeringsformen beslutas i lag. Skyldigheten bör därför införas i LSO och kompletteras med bestämmelser i den anslutande förord-ningen och myndighetsföreskrifter.

Vad gäller det närmare innehållet i kravet menar vi att en eller flera befattningshavare ska svara för att utöva övergripande ledning ständigt upprätthålls. Exempel på vad denna ledning ska svara för är att besluta om avsikter med och resursfördelning till räddningsinsat-serna, följa upp räddningsinsatserna samt besluta om vad som faller inom räddningstjänstorganisationens uppdrag. Det övergripande an-svaret för hur räddningstjänstverksamheten i kommunen är ordnad ska fortfarande vara räddningschefens. Bestämmelsen innebär alltså inte någon inskränkning av räddningschefens ansvar och befogenheter.

Eftersom den övergripande ledning ständigt ska utövas måste det dygnet runt finnas befattningshavare som kan övervaka och fatta be-slut. Det finns olika krav på olika former av uppgifter i den övergri-pande ledningen. För vissa uppgifter som att följa upp insatsledningen samt disponera och prioritera de resurser som finns i beredskap måste det finns befattningshavare som omedelbart kan fatta beslut. För be-slut på en högre nivå kan det räcka att det finns befattningshavare som är tillgängliga när behov uppstår.

Den övergripande ledningen bör utövas gemensamt för alla ingå-ende kommuner som samverkar om denna. I de fall samverkan sker i en gemensam räddningstjänstorganisation, till exempel i kommunal-förbund, utgör det inga särskilda problem.

För de fall där flera räddningstjänstorganisationer avtalar om att upprätthålla en gemensam övergripande ledning finns däremot an-ledning att utveckla hur den gemensamma an-ledningen bör förhålla sig till räddningschefen i de olika räddningstjänstorganisationerna. En utgångspunkt är att räddningschefen är ansvarig för räddningstjänst-verksamheten i sin kommun. För en gemensam övergripande led-ning krävs att beslutsfattande kan ske gemensamt på hög operativ nivå och att den gemensamma ledningen normalt fattar alla operativa beslut som behövs. Räddningschefen i respektive kommun måste däremot agera beställare gentemot den gemensamma ledningen och sätta ramar för denna. Räddningschefen har ansvaret för räddnings-tjänstverksamheten i sin kommun och ska själv ytterst följa upp så att räddningstjänstverksamheten fungerar tillfredställande. Det kan finnas tillfällen då räddningschefen ser behov av att lyfta ut rädd-ningsinsatser från den gemensamma ledningen. Det kan till exempel vara om det bedöms att en omfattande, långvarig och komplicerad räddningsinsats behöver bli föremål för hantering i särskild ordning, om räddningschefen själv utövar insatsledning eller överhuvudtaget när räddningschefen anser att det finns behov av att vidta ytterligare åtgärder för att få önskad effekt i en räddningsinsats. Normalt sett torde dock räddningschefen inte behöva gå in och överta ledningen av räddningstjänstverksamheten från en gemensam ledning. Däremot kan det falla sig naturligt att ingående räddningschefer eller andra högre befäl turas om att upprätthålla den högsta gemensamma befatt-ning i den gemensamma ledbefatt-ningen, som kan motsvara det som i dag ofta benämns räddningschef i beredskap.

Det kan visserligen bli otydligheter i ledningsstrukturen i fall med avtal mellan olika räddningstjänstorganisationer. Ett sådant fall kan vara när räddningschefen i en organisation själv leder en vanligt före-kommande insats på plats och det finns befattningshavare i en led-ningscentral som är gemensam för flera organisationer. Normalt bör ett gemensamt ledningssystem utformas så att befattningshavare i ledningscentralen utövar ledning på en nivå som är överordnad den ledning befäl på skadeplatsen utövar. Samtidigt är det räddnings-chefen som beslutar över räddningstjänstverksamheten i sin kom-mun. Det är en inneboende svaghet i en samverkan mellan flera olika räddningstjänstorganisationer och inget som enligt utredningens be-dömning kan regleras på ett lämpligare sätt. För en effektiv lednings-organisation är det lämpligare med en gemensam lednings-organisation. Det

ska dock vägas mot andra faktorer i hur kommunerna vill organisera sin verksamhet. Den inneboende svagheten i ledningsstrukturen är en fråga som kommunerna själva får beakta vid val av samverkansformer.

Kravet på en ständigt upprätthållen övergripande ledning är ut-format så att kommunerna ska ha största möjliga frihet att själv be-stämma hur det ska uppfyllas. Det bör inte finnas något formellt hinder mot att kommunerna själva kan uppfylla kravet. I praktiken innebär ett sådant krav som vi föreslår att kommunerna kommer att behöva samverka med andra kommuner för att uppfylla kravet. Det är också då som kommunerna kan få de mest positiva effekterna på räddningstjänstverksamheten. Sådan samverkan kan ske på de olika sätt som kommunerna i dag har möjlighet att samverka med varandra.

Det kan ske genom att kommunerna har gemensamma organisationer genom kommunalförbund, gemensamma nämnder eller avtal. Sam-verkansstrukturer kan också upprättas mellan olika räddningstjänst-organisationer som endast väljer att ha en fördjupat avtalssamarbete i den operativa räddningstjänstverksamheten. Vid sådan avtalssamverkan upprättas också en naturlig struktur för ytterligare samverkan även om kommunerna inte ingår i samma organisation.

Det är upp till kommunerna att organisera sig i lämpliga samver-kansstrukturer. Dimensioneringen av den gemensamma ledningen kommer behöva ske med utgångspunkt i de risker som finns i det område som ska hanteras och de olyckor som kan uppstå till följd av riskerna i området. Styrande faktorer är till exempel hur många rädd-ningsinsatser som ska kunna hanteras samtidigt och att den övergri-pande ledning måste kunna utövas effektivt. För att bygga upp för-måga till övergripande ledning som ger effekt bör områdena inte bli för små resursmässigt, samtidigt som alltför stora områden riskerar att skapa en distans till de pågående räddningsinsatserna och övrig kommunal verksamhet. Dessa avvägningar kan bli särskilt påtagliga i de delar av landet där befolkningstätheten är låg. När den övergri-pande ledningen av räddningstjänstverksamheten ska utföras i en led-ningscentral eller på liknande sätt finns också möjlighet för kom-munerna att fördela andra uppgifter dit. Det kan till exempel vara kommunala drifts- och trygghetslarm samt även i övrigt stödja annan kommunal jour- eller beredskapsverksamhet. Det är i slutänden kommunerna själva som bäst kan avgöra hur de bör uppfylla kravet.

När det gäller bemanningen av den övergripande ledningen kan den ske på olika sätt. En del i ledningen måste utövas genom att det

finns beslutsfattare som hela tiden kan övervaka räddningstjänst-verksamheten från en ledningsplats och fatta beslut. Det kan vara en ledningscentral med både befäl och ledningsoperatörer. Det kan också vara en mindre bemanning som i sin enklaste form kan vara ett befäl på annan ledningsplats, till exempel samlokaliserad med SOS Alarm. En annan del i den övergripande ledningen är att när det finns behov av ett överordnat befäls beslut och kontroll behövs det en gemensam högre chefsfunktion, till exempel en gemensam räddnings-chef i beredskap. Båda delarna ska vara gemensamma för kommuner i en samverkansstruktur.