Framgångsfaktorer och hinder Ett syfte med utvärderingen är att tydliggöra hinder och framgångsfaktorer som

tillsynsmyndigheterna lyfter fram från sitt arbete med tillsynen över egenkontrol- len. Eftersom dessa redovisas löpande och insprängda på flera platser i resultatde- len, tänker vi oss att det finns ett värde av att samla de mest framträdande på ett och samma ställe.

Tabell 5. Visar vilka framgångsfaktorer och hinder för tillsyn över egenkontroll som utvärderingen identifierat

Framgångsfaktor Hinder Grundförutsättningar

Fysisk närvaro

Resurser till att ”vara ute”

Vilja att arbeta med tillsyn över egenkontroll som utgångspunkt

Otillräcklig planering Resursbrist

Otydligt formulerad lagstiftning

Låg kunskapsnivå hos små verksamhetsutövare Redskap/tillvägagångssätt

Checklistor

Konstruktiv dialog mellan kollegor Koppla ihop dokumentgranskning och fysiskt besök

Svårt föreslå insatser som genererar kostnader Skriftlig dokumentation hos små verksamhetsut- övare

Handböckerna dåligt relaterade till C/U- verksamheter

Riskbedömning och riskanalys Samarbete mellan tillsynsmyndigheter

Gemensamma tillsynsprojekt Samarbeten

Dela med sig av rutiner och dokumentation

Mötet med verksamhetsutövaren Kunskap, intresse och ödmjukhet

Förmåga att motivera Känna verksamheterna väl Bygga upp relationer

4. Analys

Utvärderingen har flera syften. Dels ska den undersöka och beskriva i vilken ut- sträckning tillsynsmyndigheterna bedriver tillsyn över egenkontrollen, vad denna tillsyn består av och hur tillsynsmyndigheterna går tillväga. Dels ska utvärderingen också generera goda exempel och lista framgångsfaktorer och hinder i tillsynen över egenkontrollen. Utvärderingens resultat ska vara ett stöd för Naturvårdsver- kets tillsynsvägledning.

Tillsynen och egenkontrollen – hur ser det ut?

Enkätresultaten och intervjusvaren ger bitvis tydliga indikationer på hur tillsynen över egenkontrollen bedrivits och fungerat. Vi har frågat tillsynsmyndigheterna dels i vilken utsträckning de bedrivit egenkontrolltillsyn gentemot olika typer av verksamhetsutövare och dels hur de skattar hur stor andel av verksamhetstyperna som har en väl fungerande egenkontroll.

Utvärderingen visar att tillsynen över egenkontrollen är betydligt mer omfattande för tillstånds- och anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter (A och B respekti- ve C) jämfört med övriga verksamhetstyper. Detta gäller tydligt för både kommu- nala tillsynsmyndigheter och länsstyrelser. För kommunernas del är tillsynen över egenkontrollen mer begränsad för U-verksamheter och för länsstyrelsernas del mer begränsad för vattenverksamheter och verksamheter som lyder under artskyddsför- ordningen.

Vi frågade också hur stor andel av respektive verksamhetstyp som tillsynsmyndig- heterna bedömer har en väl fungerande egenkontroll. Svaret är att A- och B- verksamheter i många fall har en fungerande egenkontroll, men länsstyrelserna har en lägre skattning av B-verksamheterna jämfört med A-verksamheterna. Kommu- nerna skattar ett betydligt sämre utfall för sina C- och U-verksamheter, liksom länsstyrelserna gör för vattenverksamheter och verksamheter som lyder under art- skyddsförordningen.

RESULTATEN TYDER PÅ ATT TILLSYNEN PÅVERKAR EGENKONTROLLEN POSITIVT

Om man summerar enkätresultaten från frågorna om utförd egenkontrolltillsyn och

bedömd andel verksamhetsutövare med välfungerande egenkontroll och lägger in dem som varsin axel i ett fyrfältsdiagram blir utfallet enligt figur 7. För A- och B-

verksamheterna kan man se ett troligt samband mellan en stor mängd egenkontroll- tillsyn och en större andel verksamhetsutövare med en väl fungerande egenkontroll (fält 3). Ett samband blir tydligt även för U-verksamheter, vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen. En liten mängd egenkon- trolltillsyn ger också få verksamhetsutövare med en fungerande egenkontroll (fält 1).

Den verksamhetstyp som bryter mönstret är C-verksamheterna. De kommunala tillsynsmyndigheterna bedriver i stor omfattning tillsyn över egenkontrollen gent- emot dessa. Detta har dock inte fått något större genomslag i förbättrad egen- kontroll enligt kommunernas bedömning.

Vår fortsatta analys bygger på att det finns ett samband mellan mängden utförd tillsyn över egenkontrollen och kvaliteten på verksamhetsutövarnas egenkontroll. Det finns dock en möjlighet att skillnaden mellan de olika verksamhetstyperna (helt eller delvis) kan bero på andra faktorer. Vi har i denna rapport följt upp och utvärderat egenkontrolltillsynen ifrån de operativa tillsynsmyndigheternas perspek- tiv. För att med säkerhet kunna belägga sambanden behöver bilden kompletteras med verksamhetsutövarnas perspektiv.

Förutsatt att det finns ett samband enligt ovanstående resonemang kan vi på ett teoretiskt plan se de olika fälten som att fält 1 och 3 är de ”logiska” positionering- arna där verksamheterna torde befinna sig sett till insatta tillsynsresurser och förut- satt en initialt låg kunskap om lagens egenkontrollkrav. Det absolut icke önskvärda fältet blir då fält 2, där tillsynsresurser satts in men inte gett resultat i bättre egen- kontroll.

Slutligen blir fält 4 det ideala tillståndet och slutmålet, där egenkontrollen är väl fungerande och insatta tillsynsresurser har gett så goda effekter på verksamhetsut- övarnas kunskaper att tillsynsinsatserna kan klinga av och resurserna riktas mot annat.

Egenkontrolltillsynens roll i detta teoretiska resonemang blir då att stödja verksam- hetsutövarna i förflyttningen från fält 1 till fält 4.

Figur 7. Visar sambanden mellan var de olika verksamhetstyperna befinner sig på skalan av fungerande egenkontroll satt i relation till insatta tillsynsresurser. VU=verksamhetsutövare, Vv=vattenverksamheter, Art=verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen. Klassificeringen av de miljöfarliga verksamheterna i A-, B-, C- och U-

verksamheter görs efter verksamhetsslag, miljöpåverkan och storlek. Sett i ett prio- riterings- eller resursperspektiv är det föga uppseendeväckande att tillsynsresurser för egenkontrollen i stor utsträckning lagts på A- och B-verksamheter. Det är också troligt att andra faktorer än tillsynen i sig bidrar till att A- och B-verksamheterna i större utsträckning har en väl fungerande egenkontroll jämfört med andra verksam- hetstyper. A- och B-verksamheterna är stora eller relativt stora organisationer och har större resurser i form av personal, organisation och kunskap att ägna sig åt miljöarbete. Vi för vidare resonemang om möjliga orsaker till verksamhetstypernas positionering i anslutning till figur 10 (sid. 65)

U-verksamheternas positionering i ovanstående figur överraskar inte. De är inte anmälningspliktiga enligt miljöbalken och är många till antalet.31

När det gäller vattenverksamheter har tillståndsplikten varierat över tiden. Detta innebär att det idag finns tillståndsprövade, lagliga, hävdvunna och olagliga an-

31 _{Enligt uppgift från Naturvårdsverkets tillsynsenhet, uppskattas antalet till cirka 60.000 U-}

verksamheter i landet. Siffran är dock mycket osäker. liten Andel VU med väl fungerande egenkontroll stor liten A B C U Art Vv 2 3 1 4 Mängd egenkontroll- tillsyn stor

läggningar. Många vattenverksamheter är också små och/eller begränsade över tid vilket gör att en tillsyn över egenkontrollen som bygger på kontinuitet kan vara problematisk att genomföra.

Artskyddsförordningen innehåller bestämmelser för bland annat handel, prepare- ring samt förevisning av fridlysta djur och växter och berör verksamheter som zooaffärer, konservatorer och djurparker. Karaktären är en annan än vid både mil- jöfarlig verksamhet och vattenverksamhet, vilket gör att innehållet i egenkontrollen delvis kommer att se annorlunda ut. Miljöbalkens bestämmelse om egenkontroll i 26 kap. 19 § gäller, men inte egenkontrollförordningen. Nedprioriteringen av till- synen kan delvis bero på att man inte har hunnit arbeta upp bra rutiner för denna tillsyn jämfört med för verksamheter som är mer vanligt förekommande och inar- betade. Samtidigt som det handlar om relativt få objekt är regelverket relativt nytt och inte helt enkelt.

DE ANMÄLNINGSPLIKTIGA MILJÖFARLIGA VERKSAMHETERNA BRYTER MÖNSTRET – VARFÖR?

Den kategori som avviker från mönstret är C-verksamheterna där insatta resurser i form av tillsyn över egenkontrollen inte bedöms återspeglas i en förbättrad egen- kontroll. Man kan i vårt material skönja flera möjliga orsaker till detta.

Våra intervjuer visar många exempel på tillsynsmyndigheter som vittnar om svå- righeterna att ”nå ut” till de små verksamhetsutövarna med kunskap och insikt om miljöbalkens ansvarskrav. Samma situation gäller för U-verksamheterna, men dessa omfattas inte av egenkontrollförordningen och lagstiftningen ställer därmed mindre hårda krav på dem i relation till C-verksamheterna. Flera tillsynsmyndighe- ter säger i utvärderingens intervjuundersökning att det råder brist på vägledning och hjälpmedel för egenkontrolltillsynen som är anpassade för mindre verksam- heter. Naturvårdsverkets handböcker bedöms som bättre lämpade för större verk- samheter och behovet av ett mer konkret och anpassat material för mindre verk- samhetsutövare är uttalat.

Utvärderingens enkätmaterial visar att tillsynen över egenkontrollen ges stort fokus även vid tillsyn över C-verksamheter. Däremot vet vi inte så mycket om hur stora tillsynsresurser som läggs på C-verksamheter i förhållande till exempelvis A och B. Sett till det faktum att antalet C-verksamheter inom miljöfarlig verksamhet i landet beräknas till cirka 18 00032 _{och kommunerna har tillsynsansvaret för dem alla torde} tidsintervallet mellan tillsynstillfällena vara betydligt större för C-verksamheterna. En av de kommunala tillsynsmyndigheter vi intervjuat nämner att intervallet kan vara upp till sju år. Som jämförelse är det totala antalet A- och B-verksamheter beräknat till 5.00033 _{och den numerären delas mellan kommuner och länsstyrelser.}

32 _{Enligt uppgift från Naturvårdsverkets tillsynsenhet.} 33 _Ibid.

Sett till förutsättningarna att egenkontrollen behöver byggas upp successivt över tid och att utvärderingen visar att tillsynen förbättrar egenkontrollen samt att utvärde- ringen påvisar behovet av fysiska besök och byggande av relationer, kan en slutsats vara att tidsintervallen mellan tillsynsinsatserna behöver kortas om man vill för- bättra C-verksamheternas egenkontroll.

Planeringen fortsatt eftersatt – extra illa för egenkontrolltillsyn?

Den utvärderingsrapport som föregick denna ”Tillsynsplaner – aktiva eller fiktiva styrdokument”, konstaterade att arbetet med tillsynsplanerna och behovsutredning- arna var eftersatt, samt att planeringen av tillsynsverksamheten behövde förbätt- ras.34 Resultaten i vår utvärdering motsäger inte denna bild. Vissa operativa till- synsmyndigheter planerar bara en liten del av sin verksamhet och den händelse- styrda tillsynen har stor inverkan på vilken tillsyn som faktiskt bedrivs. Utvärde- ringen visar att tillsynen har en positiv påverkan på egenkontrollen om den bedrivs långsiktigt, steg för steg och anpassat efter respektive tillsynsobjekts verksamhet, kunskap och förutsättningar. Att bygga upp egenkontrollen successivt kräver mot- svarande successiva egenkontrolltillsyn, och därför ett långsiktigt arbete hos till- synsmyndigheten. I utvärderingen är det tydligt att de tillsynsmyndigheter som har en god planering och utrymme för egeninitierad tillsyn i större utsträckning bedri- ver tillsyn över egenkontroll. Slutsatsen från detta blir då att egenkontrolltillsynen förutsätter god planering, och om tillsynsmyndigheterna inte har förutsättningar att arbeta långsiktigt, blir resultatet att verksamhetsutövarnas egenkontroll inte blir så bra som den skulle kunna vara.

Mot bakgrund av tillsynsplanens och behovsutredningens ringa betydelse för den tillsyn som faktiskt bedrivs, är det svårt att svara på om företagens egenkontroll har någon faktisk betydelse i tillsynsmyndigheternas planering. I enkäten uppger majo- riteten att egenkontroll nämns i planeringsdokumenten och intervjuerna pekar på att egenkontrollen främst indirekt påverkar planeringen. Utifrån detta blir slutsatsen att tillsynsmyndigheterna i liten utsträckning ser egenkontrollen som ett urvalsin- strument som stöttar deras tillsynsplanering.

Utvärderingen visar också att tillsynsmyndigheterna i låg utsträckning sätter mål för arbetet med egenkontrollen. För respektive tillsynsobjekt kan det förekomma, men inte på ett aggregerat plan. Detta försvårar givetvis frågans prioritering i rela- tion till annat inom miljöbalkstillsynen.

Tillsynsmetoder och förhållningssätt

Vi har tidigare i analysen diskuterat hur vi tänker oss att tillsynen över egenkon- trollen behöver angripas för att öka verksamhetsutövarnas förståelse och acceptans för reglerna och i förlängningen ge en ökad lagefterlevnad och minskad miljöpå-

34 _{Tillsynsplaner – aktiva eller fiktiva styrdokument. En utvärdering av tillsynsplanernas styrande roll,}

verkan. Förutom konkret tillsyn menar vi att det handlar om perspektiv, förhåll- ningssätt till verksamhetsutövarna samt pedagogiska angreppssätt. Slutmålet i det teoretiska resonemang som byggts upp handlar om att nå till ett stadium där verk- samhetsutövarens egenkontroll är god och tillförlitlig. Konsekvensen av detta blir då för tillsynsmyndigheten att tillsynsinsatserna i det enskilda fallet kan minskas och resurserna istället kan riktas mot annat eller nästa objekt.

En grundläggande svårighet i att diskutera hur detta ideala tillstånd kan uppnås är att definitionen av vad som är att betrakta som metoder är långt ifrån enhetlig. Det har i utvärderingen varit svårt att diskutera kring metoder och metodutveckling när begreppsapparaten känns så pass diffus som den gör. I dagsläget kan vad som be- skrivs som en metod av en aktör betecknas som ett tillvägagångssätt av en annan och ett angreppssätt av en tredje. I andra sammanhang har diskuterats i termer av systemtillsyn, detaljtillsyn och information som tre tillgängliga tillsynsmetoder.35 I våra intervjuer har tillsynsmyndigheterna ofta lyft fram andra mer konkreta be- grepp när vi ställt frågor om tillsynsmetodik. De talar om administrativ tillsyn, skrivbordstillsyn, dokumenttillsyn etc. Det är tydligt att Naturvårdsverkets defini- tioner inte slagit igenom och det vore fruktbart om en städning i begreppsfloran kunde göras. På så sätt kan en tydligare spelplan skapas där metoder och metodut- veckling kan diskuteras.

En viktig aspekt när metoder diskuteras är förmågan att anpassa bemötandet efter verksamhetsutövarens förutsättningar och kunskapsnivå. Denna pedagogiska aspekt på inspektörsrollen kan sägas ha tillkommit, eller åtminstone accentuerats, i och med miljöbalkens införande. Frågan är om landets samlade inspektörskår getts tillräckligt stöd i denna förändring i yrkesrollen?

I bemötandediskussionen handlar tillsynsmyndigheternas reflektioner återigen i hög utsträckning om skillnaden mellan olika verksamhetsutövare. De mindre verksamhetsutövarna beskrivs som mer problematiska. Kunskapsnivån om miljö- frågorna är generellt lägre och benägenheten, eller möjligheten, att bedriva tillsyn över egenkontrollen blir mindre. Beskrivningen av mötet handlar om att försöka anpassa tillsynen efter tillsynsobjektets förutsättningar. En ”mjuk” inspektörsstil som innefattar att vara inlyssnande och relationsskapande lyfts ofta fram som sättet att nå fram jämfört med det motsatta beteendet. Flera intervjuobjekt lyfter också avsaknaden av handböcker, checklistor och annan vägledning mer anpassade för mindre verksamheter. Sammantaget menar vi att det finns ett behov att fylla när det gäller tillsynsvägledning anpassad för C- och U-verksamheter. Sannolikt gäller detta även för vattenverksamheter och verksamheter som berörs av artskyddslag- stiftningen.

35 _{Naturvårdsverkets webbplats http://www.naturvardsverket.se/sv/Lagar-och-andra-styrmedel/Tillsyn-}

Även om metoddefinitionen är oklar indikerar tillsynsmyndigheterna i våra enkät- undersökningar att valet av tillsynsmetod i det enskilda fallet påverkas av hur egenkontrollen fungerar. Där pekar man också på exempel där god egenkontroll ger möjlighet att göra tillsynsintervallen längre, att lägga större fokus på tillsyn av verksamhetsutövarens system för egenkontroll och att inrikta den praktiska tillsy- nen på stickprov eller delar av verksamheten. Allt detta är önskvärda beteenden i strävan efter att nå det eftersträvansvärda ”fjärde fältet” i figur 7 tidigare i detta avsnitt. Våra intervjuer ger flera exempel på att en framkomlig väg att väcka insikt och engagemang hos verksamhetsutövaren är att kunna påvisa ekonomiska och affärsmässiga fördelar med en god egenkontroll.

Tillsyn över egenkontrollen är i stort lik övrig tillsyn…

Utifrån beskrivningen av vad egenkontrolltillsynen konkret består av, bedömer vi att den i liten utsträckning skiljer sig från hur tillsyn bedrivs generellt. Egenkon- trollen skiljs också sällan ut ifrån övrig tillsyn utan fungerar som en integrerad del. Förberedelserna för tillsyn över egenkontrollen består av inläsning och genomgång av tidigare besök eller annan dokumentation. Många verkar använda sig av check- listor för egenkontrollen som stöd vid besöket. Checklistorna liknar protokoll med förenklade beskrivningar av miljöbalken 26 kap. 19 § och egenkontrollförordning- en. Utgångspunkterna i tillsynen är främst dessa lagrum och där särskilt de mer detaljerade delarna så som kemikalie- och avfallshantering. Enkäten visar endast små skillnader i svaren på vilka delar av lagstiftningen tillsynsmyndigheterna utgår ifrån i den konkreta tillsynen. Det ser ut som att alla delar beaktas lika mycket. Förordningen upplevs dock som något mer konkret för tillsynen än miljöbalkens 26 kap. 19 §. Tillsynen över egenkontrollen består ofta dels av vad tillsynsmyndig- heterna kallar dokumenttillsyn (granska underlag, protokoll, ev. kontrollprogram och miljörapport), dels ett fysiskt besök. En framgångsfaktor som lyfts fram ur flera perspektiv, är att dessa två tillvägagångssätt måste kombineras för att någon effekt på egenkontrollen ska kunna nås. Efter genomförd tillsyn görs någon typ av skriftlig dokumentation.

…men den stora skillnaden utgörs av tillvägagångssättet

Nyckeln till att nå ett framgångsrikt arbete i egenkontrolltillsynen, är utifrån utvär- deringens iakttagelser, att använda sig av en pedagogik som i sig tydliggör verk- samhetsutövarens ansvar. Genom att ställa öppna frågor, lyssna i första läget istäl- let för att fråga, vänta på att verksamhetsutövaren agerar istället för att göra det själv, kan tillsynsmyndighetens arbete ge effekter. Vår bild är att dessa frågor är svåra att komma åt. Utvärderingen kan bara delvis svara på i vilken utsträckning tillsynsmyndigheterna ställer frågor och bemöter verksamhetsutövarna på ett sådant sätt att det gagnar ansvarsförskjutningen/systemperspektivet på det sätt som beskrivs ovan. Utvärderingens resultat tyder på att även här finns en stor spridning, både mellan tillsynsmyndigheter och mellan olika situationer och typ av verksam- hetsutövare. Endast ett fåtal av respondenterna beskriver uttryckligen att de jobbar med den pedagogik som beskrivs ovan.

Röster om tillsynsvägledning

Som i flera av de andra utvärderingar om operativ tillsyn som Naturvårdsverket genomfört tecknas ett behov av tillsynsvägledning i olika frågor. Det har funnits en rad synpunkter på Naturvårdsverkets roll. Vår bedömning är att dessa kritiska rös- ter inte är särskilt starka när det gäller tillsyn över egenkontroll. Det enda som framträder tydligt är behov av vägledning när det gäller mindre verksamheter. Utvärderingen visar ett behov av en förenkling och konkretisering av tillsynsväg- ledningen kopplad till C- och U-verksamheter. Det är uppenbart att Naturvårdsver- kets faktablad om egenkontroll för C-verksamheter36 _{inte har fått något större ge-} nomslag hos tillsynsmyndigheterna.

På ett mer generellt plan uttrycks tydliga behov av en diskussion om och en för- djupning i tillsynsmetodik. Det framträder tydligt i utvärderingen att det sker en mängd samarbeten, både mellan kommuner och länsstyrelser, men främst kommu- ner emellan. Samarbetena kan vara allt från kortsiktiga, något mindre fasta till karaktären, till gemensamma förvaltningar. Utvärderingen visar också att kommu- nerna inhämtar information och kunskap från många håll samt är duktiga på att leta fram den information de behöver.

Begreppen är oklara – men inte alltid innebörden

I arbetet med utvärderingen stod det ganska tidigt klart att det används en hel rad begrepp inom tillsynen över egenkontrollen, begrepp som har olika betydelse bero- ende på vem du talar med, och att det finns flera begrepp som betecknar samma sak. Det pratas om systemtänk, systemtillsyn, systemperspektivet etc.

En iakttagelse från hur tillsynsmyndigheterna använder begreppen, är att tillsynen över egenkontrollen dels tolkas som något rent instrumentellt (en del av det som ska ”bockas av” i tillsynen, en rad krav på en lista) dels något som beteckningen för en process där tillsynsmyndigheten ska steg för steg och med mer eller mindre beprövade metoder föra över ansvaret från sig själva till verksamhetsutövarna. Dessa två beskrivningar kan ses som ytterligheter på en skala.

Figur 8. Egenkontrollens roll beroende på tillsynsmyndighetens syn på begeppets/begreppens innehåll

Det är svårt utifrån utvärderingen att få någon bild av hur många som har en mer instrumentell syn på egenkontrolltillsynen och hur många som anammat och arbe- tar med fokus på förskjutningen i ansvar (egenkontrollen som motor). I de flesta

36 _{Naturvårdsverkets faktablad Egenkontroll för C-verksamheter, 2006.} Instrumentell

roll (bocka av)

Funktionell roll (motor)

fall befinner sig tillsynsmyndigheterna på flera ställen på skalan samtidigt, men då i olika sammanhang och gentemot olika verksamhetsutövare. Det kan också handla om hur man argumenterar och hur man sedan arbetar, eller en teoretisk beskrivning kontra hur man beskriver att man går tillväga rent praktiskt.

Budskapet har i stort nått fram men arbetet har svårigheter

Trots den begreppsflora som beskrivs ovan, anser vi ändå att utvärderingen kan säga något om vilket perspektiv som är styrande i tillsynen i stort. Med perspektiv menar vi insikten om fokusen på ansvarsförskjutningen till verksamhetsutövaren och den roll tillsynen får i detta. Intervjuerna visar att de flesta tillsynsmyndig-