2 Redovisning av resultat
2.5 Tillsynsvägledning om egenkontrolltillsyn Eftersom länsstyrelserna och kommunerna delvis har olika roller och behov i till-
synsvägledningen, redovisas resultaten i detta avsnitt uppdelat.
Länsstyrelsernas tillsynsvägledning om egenkontrolltillsyn
Samtliga tre länsstyrelser beskriver i intervjuerna att det finns behov av tillsynsväg- ledning bland kommunerna i deras län. De anser i stort att de kan möta de behov som finns, även om det felar inom vissa områden, särskilt där de själva inte bedri- ver egen tillsyn. Arbetssättet för tillsynsvägledningen är rätt så likt i de tre länen, även om två av dem är något mer aktiva än den tredje. Samtliga arbetar med pro- jekt och kampanjer, organiserar träffar inom olika sakområden, agerar arena och katalysator inom frågor som inte direkt berör dem själva som tillsynsmyndighet men är viktiga för kommunerna (t.ex. enskilda avlopp) och har en roll i miljösam- verkan. Alla tre har också fleråriga tillsynsvägledningsplaner i vilka kommunerna kan göra inspel.
I den tillsynsvägledning som genomförts har en liten del varit sådant som rör egen- kontroll. Två av tre länsstyrelser har sedan miljöbalken tillkom genomfört ett pro- jekt som har haft egenkontrollen i fokus. Ett av projekten hade informationskarak- tär och var riktat till verksamhetsutövare, det andra var ett revisionsprojekt baserat
på modellen med systemtillsyn i Naturvårdsverkets handbok.29 I övrigt menar läns- styrelserna att egenkontrollen kommit in som en naturlig del i diverse andra pro- jekt, som en aspekt bland många.
På frågan om länsstyrelserna själva har tillräcklig kunskap om egenkontrolltillsyn för att kunna bedriva tillsynsvägledning, menar alla tre att tillräcklig kunskap finns, åtminstone vad gäller tillsyn över miljöfarlig verksamhet.
Länsstyrelsernas eget behov av tillsynsvägledning
Flera av de intervjuade menar att de arbetar utifrån Naturvårdsverkets handböck- er30, men att dessa skulle behöva konkretiseras och uppdateras. I stort anser läns- styrelserna att den tillsynsvägledning som finns idag inte är tillräcklig, bland annat utifrån perspektivet att en nationell samsyn krävs i vissa frågor. Naturvårdsverket upplevs som uddlöst och icke konkret i relation till andra centrala myndigheter. Behovet av tillsynsvägledning i egenkontrollfrågor upplevs dock inte som särskilt mycket större än tillsynsvägledning i sakfrågor.
Andra förslag på tillsynsvägledningsinsatser inom egenkontrolltillsyn som fram- kommit i intervjuerna:
• Konkretisering av vad differentiering inom egenkontrolltillsynen innebär • Fler generella diskussioner om metodfrågor i tillsynen
• Någon slags ”share-point” med frågor och svar
• Konkreta exempel på information eller checklistor om egenkontrollen ”som kan sättas i händerna på verksamhetsutövarna”
Bilden av att en differentierad tillsynsvägledning inom tillsyn över egenkontrollen behövs, förstärks av resultaten från enkäten. Av länsstyrelserna menar 72 procent att de har behov av differentierad tillsynsvägledning inom egenkontrolltillsynen utifrån verksamhetsutövarens storlek. I följdfrågans öppna svar framkommer syn- punkter som att små verksamhetsutövare har sämre förutsättningar för att ha en god egenkontroll på grund av att de har låg kunskap och små resurser. Man menar där- för att egenkontrollen borde förenklas för dessa mindre företag. En tillsynsmyndig- het uttrycker sig såhär: ”Vissa verksamheter behöver endast egenkontroll under anläggningsskedet medan andra verksamheter behöver omfattande egenkontroll under både anläggnings- och driftskede. Inom vattenverksamhetsområdet finns det många olika typer av verksamheter med vitt skild påverkan på omgivningen med stora skillnader i miljöeffekter. Detta ställer stora krav på att göra tillsynsvägled- ningen verksamhetsspecifik. Verksamheter med stor miljöpåverkan under en längre tid kräver oftast en mer omfattande egenkontroll än mindre verksamheter som påverkar miljön under en begränsad tid.”
29 Naturvårdsverket, Operativ tillsyn Handbok 2001:4 s 47ff.
I de öppna svaren lyfts också behovet av en differentierad vägledning för egenkon- trolltillsynen utifrån bransch och typ av verksamhet. Att handledningarna enbart omfattar miljöfarlig verksamhet upplevs också som ett problem.
Kommunernas syn på existerande tillsynsvägledning
I intervjuerna menar kommunerna att länsstyrelsernas utbud av tillsynsvägledning varierar från stor aktivitet och stort engagemang till inget alls. I några fall har mil- jösamverkan ersatt länsstyrelsens roll som tillsynsvägledare, enligt berörda kom- muner. När det gäller tillsynsträffar som fokuserat på egenkontroll så har sådana förekommit, men inte i särskilt stor utsträckning. Två kommuner menar att tillsyn över egenkontrollen varit uppe för diskussion i gemensamma fora och att möjlig- heten att påverka innehållet i träffarna funnits, men att behovet inte ansetts tillräck- ligt stort.
När det gäller tillsynsprojekt har flertalet kommuner deltagit i något som antingen haft egenkontroll som fokus eller berört egenkontrollfrågor i samband med en sak- fråga, under den senaste 10-årsperioden. Projekten har varit samarbetsprojekt kommuner emellan eller projekt initierade av ett miljösamverkansorgan eller läns- styrelsen.
Kommunernas behov av tillsynsvägledning
När kommunerna får definiera sitt behov av tillsynsvägledning för tillsyn över egenkontroll så återfinns synpunkterna inom tre områden: samsyn för ökad rättssä- kerhet, utveckling av metodik och övergripande analys.
Samsyn – Några kommuner menar att med en tydligare och mer omfattande till- synsvägledning kring egenkontrolltillsyn ökar möjligheten till att tillsynsmyndig- heterna ställer liknande krav på företagen. Detta gäller inte minst vilken typ av krav man kan ställa på U-verksamheter.
Metodik – Några kommuner menar att de är i behov av stöd för att utveckla meto- diken inom egenkontrolltillsynen. Bland annat efterfrågas checklistor, branschspe- cifika exempel och konkreta goda exempel, men även tips på hur man kan överty- ga/nå fram till verksamhetsutövarna och handlingsalternativ när de vanliga meto- derna ”inte räcker till”.
Analys – Två kommuner efterlyser mer övergripande analysstöd i tillsynsarbetet. De menar att övergripande/nationella målformuleringar, mätningar, uppföljning och analys av exempelvis egenkontrollen kan vara av nytta även för verksamhets- utövarna.
I enkäten efterfrågas särskilt om det finns ett behov av en differentierad tillsyns- vägledning inom egenkontrolltillsyn utifrån verksamhetsutövarens storlek. Hela 77 procent av kommunerna svarade jakande på den frågan. Frågan genererade också ett stort antal frisvar. Synpunkterna i dessa handlar i stor utsträckning om behovet att få stöd i vilka krav tillsynsmyndigheterna kan ställa på olika typer av
verksamheter (skillnad i storlek och bransch). Små verksamheter, särskilt då U- verksamheter, pekas ut. Flera menar att det är fel att samma krav ska ställas på alla verksamhetsutövare. Två tillsynsmyndigheter illustrerar det så här:
”Det är orimligt att ett litet enmansföretag u-verksamhet ska ha en lika omfattande egenkontroll som en stor verksamhet. Det hade varit bra med lite tydligare vad som krävs av de små verksamheterna.”
”De generella kraven är ej anpassade för småföretagare som oftast har liten speci- fikt inriktad verksamhet och ser omfattningen på egenkontrollen som onödig och att den tar för mycket resurser.”
Andra tillsynsmyndigheter efterlyser stöd i hur man kan jobba med risker i egenkontrollen, branschanpassad tillsynsvägledning och stöd för egenkon- trolltillsyn över stora, komplexa verksamheter.
Två tillsynsmyndigheter pekar på goda exempel på tillsynsvägledning från Kemi- kalieinspektionen och Livsmedelsverket. Det som uppskattats särskilt har varit att Livsmedelsverket gör kommunbesök och att KEMI initierat landsomfattande kam- panjer som varit välplanerade från början till slut med informationsträffar, färdiga underlag/checklistor och uppföljning och analys.
Vilket stöd använder kommunerna i sin egenkontrolltillsyn?
De flesta intervjuade kommunerna använder Naturvårdsverkets handböcker. Dessa ligger som en grund för tillsynsarbetet och anses relativt bra. Handböckerna upp- levs dock inte som särskilt konkreta och kommunerna menar att de behöver upp- dateras för att bli mer tydliga. Naturvårdsverkets branschfaktablad används och branschexperter efterlyses av några av de intervjuade. Andra exempel på material som används är sådant som miljösamverkan tagit fram (checklistor med mera) samt material från andra myndigheter. Det är också vanligt att kommunerna lånar goda idéer och underlag av varandra. Flertalet uppger också att de samarbetar med andra kommuner på olika sätt, både i kortsiktiga sammanhang så som i projekt och lik- nande, men även i mer omfattande samarbeten förvaltningskontoren emellan. När det gäller vem kommunerna kontaktar för att få stöd i tillsynen över egenkontrollen ser bilden inte helt olik ut. Man kontaktar eller hämtar material från länsstyrelsen, Naturvårdsverket, miljösamverkan, Sveriges kommuner och landsting, branschorganisationer och Tillsyns- och föreskriftsrådet. Juri- disk kompetens är något som särskilt pekas ut – fyra av nio kommuner uppger att de har upphandlat juristkompetens som stöd och ytterligare några menar att de ofta vänder sig till Naturvårdsverkets juristjour. Många av de intervjuade uppger också att de i första hand kontaktar kollegor och personer i sitt egna nätverk när de behöver stöd.
De flesta intervjuade kommunerna anser att de har tillräcklig kompetens för att genomföra tillsyn över egenkontrollen, men att det finns ett behov av utveckling
och vägledning i frågan. En majoritet anser inte att dagens tillsynsvägledning täck- er deras behov. Några förslag på tillsynsvägledningsinsatser från intervjuerna: • Om U-verksamheter och deras egenkontroll
• Metodik i tillsyn över egenkontrollen • Att branschanpassade underlag tas fram
• Att informationsmaterial riktade till små verksamhetsutövare tas fram • Konkreta exempel på egenkontroll att arbeta utifrån
Politiken inget hinder för kommunernas tillsyn över egenkontrollen
Det politiska stödet för att bedriva tillsyn över egenkontroll verkar inte vara ett problem, endast en kommun uttrycker att de haft svårt att få gehör för de krav på verksamhetsutövarna som man ställer. De övriga har inte upplevt några svårigheter. Följande citat får illustrera detta: ”Vi har oerhört stor politisk uppbackning när det gäller tillsyn” och ”de är medvetna och har möjlighet att påverka men de har god- känt det vi gör”.