verksamhetsutövarens
egenkontroll
– att trimma motorn
NATURVÅRDSVERKET
Utvärdering av tillsynen över
verksamhetsutövarens
egenkontroll
- att trimma motornBeställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel: 08-698 10 00 Fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, 106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6421-1.pdf
ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2011
Elektronisk publikation
Omslag: foto Stefan Wettainen/Johnér Bildbyrå AB
Förord
Enligt miljöbalken har alla som bedriver verksamhet som kan påverka människor eller miljön ett ansvar för att kontrollera sin verksamhet och arbeta förebyggande så att inga skador eller olägenheter sker. Verksamhetsutövarens egenkontrollansvar är en viktig beståndsdel i hur miljöbalken ska uppfyllas.
Tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll är en mycket viktig del av de operativa tillsynsmyndigheternas arbete. Myndigheten ska granska egenkontrollen och bedöma om den är tillräcklig. Det handlar också om att påverka verksamhets-utövaren att bygga upp och förbättra sin egenkontroll för att kunna ta sitt självstän-diga ansvar även när tillsynsmyndigheten inte finns på plats.
Syftet är att utvärdera hur de operativa tillsynsmyndigheterna arbetar med tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll. Utvärderingen är genomförd inom ramen för Naturvårdsverkets ansvar för tillsynsvägledning, som bland annat innebär en skyldighet att utvärdera den operativa tillsynen. Utvärderingens resultat ska använ-das som ett underlag till att utveckla Naturvårdsverkets tillsynsvägledning och för att kunna ge ett bättre stöd till tillsynsmyndigheterna.
Utvärderingen är resultatet av ett internt uppdrag från Naturvårdsverkets tillsyns-enhet (Rt) till Enheten för strategier och utvärdering. Utvärderingen har genomförts av Björn Persson, projektledare, Anna Lundmark Essen och Marie Wiktorsson.
Innehåll
FÖRORD 3 INNEHÅLL 4 SAMMANFATTNING 7 SUMMARY 11 1. INLEDNING 15Syfte och frågeställningar 16
Utgångspunkter för utvärderingen – vår analytiska ram 16
Genomförande, metod och lite mer 17
Datainsamling 18 Avgränsningar 18 Definitioner 19
Tidigare utvärderingar 21
2 REDOVISNING AV RESULTAT 23
2.1 Definitioner och begrepp 23
2.2 Planering och uppföljning 24
Är egenkontrollen en utgångspunkt i planeringen? 25
Uppföljning, mål och indikatorer 27
Hur mycket av tillsynen berör egenkontrollen? 27
Synen på tillsyn över egenkontrollen som logik 27
2.3 I vilken utsträckning utövas tillsyn över egenkontrollen? 29
Kommunernas tillsyn över egenkontrollen främst inriktad på A- och
B-verksamheter 31 Länsstyrelserna bedriver mer tillsyn över egenkontrollen hos A än
B-verksamheter 34 Har tillsynen någon positiv påverkan på egenkontrollen – och i så fall hur? 37
2.4 Tillsynens genomförande 38
Förberedelser inför tillsyn av egenkontrollen 38
Konkret stöd vid tillsynsbesök 39
Utgångspunkter i tillsynen 40
Det konkreta tillsynstillfället/besöket 41
Efter tillsynstillfället 41
Vad är svårast att få gehör för i tillsyn över egenkontroll 42
Insatser/projekt i syfte att förbättra egenkontrollen 46
2.5 Tillsynsvägledning om egenkontrolltillsyn 47
Länsstyrelsernas tillsynsvägledning om egenkontrolltillsyn 47
Länsstyrelsernas eget behov av tillsynsvägledning 48
Kommunernas syn på existerande tillsynsvägledning 49
Kommunernas behov av tillsynsvägledning 49
Vilket stöd använder kommunerna i sin egenkontrolltillsyn? 50
Politiken inget hinder för kommunernas tillsyn över egenkontrollen 51
2.6 Egenkontrolltillsyn i ett större perspektiv 51
Framgångsfaktorer och hinder på den egna myndigheten 51
Framgångsfaktorer och hinder nationellt 52
3. FRAMGÅNGSFAKTORER OCH HINDER 54
4. ANALYS 55
Tillsynen och egenkontrollen – hur ser det ut? 55
Planeringen fortsatt eftersatt – extra illa för egenkontrolltillsyn? 59
Tillsynsmetoder och förhållningssätt 59
Tillsyn över egenkontrollen är i stort lik övrig tillsyn… 61
…men den stora skillnaden utgörs av tillvägagångssättet 61
Röster om tillsynsvägledning 62
Begreppen är oklara – men inte alltid innebörden 62
Budskapet har i stort nått fram men arbetet har svårigheter 63
Bilden går inte ihop 64
5. SLUTSATSER 66
KÄLLFÖRTECKNING 67
Tryckta källor 67
Lagar och förordningar 67
Rapporter och annat underlag 67
Övriga källor 68
BILAGOR 69
Bilaga 1 Fördjupad metodbeskrivning 69
Urval för intervjustudien 69
Genomförande och sammanställning av intervjuer 69
Urval för enkätstudierna 70
Genomförande av enkätstudierna 70
Bilaga 3 Intervjuguider 77 Frågor till de kommunala tillsynsmyndigheterna
(chefer/planeringsansvariga för miljöbalkstillsyn, i vissa fall tillsammans
med miljöinspektörer). 77
Frågor till länsstyrelserna (chefer/planeringsansvariga för miljöbalkstillsyn, i
Sammanfattning
Alla som bedriver verksamhet som kan medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön ska enligt miljöbalken fortlöpande planera och kontrollera sin verksamhet för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Miljöbalken ställer långtgående krav på verksamhetsutövaren i detta avseende. En väl utvecklad egen-kontroll är ett effektivt sätt att ta ansvar för detta. De operativa tillsynsmyndighe-terna ansvarar för att planera och genomföra sådana tillsynsinsatser som är nöd-vändiga för att säkerställa miljöbalkens syfte. Naturvårdsverket har en central roll för tillsynsvägledning när det gäller tillämpning av miljöbalken. Det övergripande målet är att utvärderingen ska kunna bidra till att utveckla Naturvårdsverkets till-synsvägledning.
Denna utvärderings syfte har varit att studera hur de operativa tillsynsmyndig-heterna arbetar med tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll. Operativa tillsynsmyndigheter har i denna utvärdering avgränsats till kommunal tillsyns-myndighet och länsstyrelser. Underlaget består av tolv djupintervjuer med kommu-ner och länsstyrelser, samt enkäter till samma grupper.
Utvärderingen har vägletts av tre kärnfrågor:
1. I vilken utsträckning utövar tillsynsmyndigheterna systemtillsyn (tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll)?
2. Varför arbetar tillsynsmyndigheterna som de gör? 3. Vilka framgångsfaktorer respektive hinder finns?
DELVIS OMFATTANDE TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN
Utvärderingen visar att den kommunala nämnden bedriver en omfattande tillsyn över egenkontrollen gentemot tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter
(A och B-verksamheter). Även gentemot anmälningspliktiga miljöfarliga verksam-heter (C-verksamverksam-heter) är tillsynen över egenkontrollen en viktig del av tillsynen. När det gäller övriga miljöfarliga verksamheter (U-verksamheter) minskar dock egenkontrolltillsynens omfattning.
Länsstyrelserna bedriver en mer omfattande tillsyn över egenkontrollen gentemot A-verksamheter än gentemot B-verksamheter, men den är omfattande i båda fallen. Gentemot vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskyddsförord-ningen bedriver länsstyrelserna tillsyn över egenkontrollen i betydligt mindre om-fattning jämfört med miljöfarlig verksamhet.
TILLSYNSMYNDIGHETERNAS BEDÖMNING AV VERKSAMHETSUTÖVARNA
Utvärderingen visar också att en stor andel av de kommunala tillsynsmyndig-heterna bedömer att tillståndspliktiga verksamheter har en väl fungerande egenkon-troll. Samtidigt är bedömningen att C- och U-verksamheternas egenkontroll är betydligt sämre i jämförelse.
Länsstyrelserna bedömer att en betydligt större andel av A-anläggningarna har en väl fungerande egenkontroll än vad som är fallet för B-anläggningar. För vatten-verksamheter och vatten-verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen bedömer länsstyrelserna att andelen verksamhetsutövare med en väl fungerande egenkontroll är betydligt lägre.
EGENKONTROLLTILLSYNENS FUNKTIONELLA ROLL
Utvärderingen noterar att det finns en stor spridning i hur begreppet tillsyn över egenkontrollen tolkas. På ena sidan av skalan finns den instrumentella synen på egenkontrollens roll, där den ses som en punkt bland andra att ”bocka av” i till-synen. På den andra sidan finns den funktionella synen, där tillsynsmyndigheten arbetar för att egenkontrollen ska vara en motor för verksamhetsutövarens miljö-arbete. De arbetar ofta med ett pedagogiskt angreppssätt som ska tydliggöra verk-samhetsutövarens egna ansvar, för att ”trimma motorn”.
Utvärderingen visar att de flesta tillsynsmyndigheter befinner sig på flera ställen på denna skala samtidigt, i olika sammanhang och gentemot olika verksamhetsut-övare. Budskapet om egenkontrollens betydelse som motor för miljöarbetet har i stort nått fram till tillsynsmyndigheterna, men förmågan att anamma den funktio-nella rollen varierar.
PÅVERKAR TILLSYNEN EGENKONTROLLEN?
Utvärderingen indikerar att tillsynen över egenkontrollen påverkar egenkontrollen i positiv riktning. Huvudparten av respondenterna i vår intervjuundersökning är av den uppfattningen. Denna uppfattning stöds också av enkätundersökningarna som i huvudsak visar att de verksamhetstyper där tillsynsmyndigheterna lagt stora resur-ser på tillsyn över egenkontroll i större utsträckning bedöms ha en väl fungerande egenkontroll och vice versa. Frågan om vad som påverkar en verksamhets egen-kontroll är emellertid komplex och för att ge ett tillförlitligt svar behövs även verk-samhetsutövarnas perspektiv.
GOD PLANERING GER ÖKAD TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN
Tillsyn över egenkontrollen omnämns i behovsutredning och/eller tillsynsplan hos de flesta tillsynsmyndigheter. En majoritet av tillsynsmyndigheterna säger att planeringen påverkas av hur verksamhetsutövarnas egenkontroll fungerar i någon mån. Vilken roll egenkontrollen spelar i tillsynsmyndigheternas tillsynsplanering är emellertid varierande. Intervjuerna pekar på att vissa tillsynsmyndigheter endast planerar en del av sin tillsyn och att händelsestyrda ärenden har stor påverkan på den tillsyn som faktiskt bedrivs.
Utvärderingen visar att de tillsynsmyndigheter som har en god planering och ut-rymme för egeninitierad tillsyn i större utsträckning bedriver tillsyn över egenkon-trollen.
BEGREPPEN BEHÖVER REDAS UT
Utvärderingen visar att det förekommer en flora av begrepp inom tillsynen över egenkontrollen som är i behov av att definieras. Det finns olika begrepp som är synonyma och betecknar samma sak och begrepp vars innebörd tolkas helt olika beroende på vem som tillfrågas. I utvärderingen har detta ställt till problem framför allt i försöken att tolka tillsynsmyndigheternas syn på egenkontrolltillsynens roll på skalan från instrumentell till funktionell (se ovan).
En viss begreppsförvirring har även framträtt i diskussioner kring tillsynsmetodik. Naturvårdsverkets definition på vad som är att betrakta som tillsynsmetodiker är inte vedertagen hos alla tillsynsmyndigheter vilket utgör ett potentiellt kommunika-tionsproblem. Utvärderingen visar att det finns ett behov av diskussion om och fördjupning i tillsynsmetodik.
VÄGLEDNING FÖR MINDRE VERKSAMHETER
I utvärderingens intervju- och enkätundersökningar lyfts behovet av en differentie-rad tillsynsvägledning utifrån bransch och verksamhetstyp. Framför allt gäller detta tillsynsvägledning för mindre verksamheter. Flera tillsynsmyndigheter upplever att Naturvårdsverkets handböcker är för abstrakta för att användas gentemot de mindre verksamhetsutövarna och det faktablad för C-verksamheter som tagits fram har fått begränsat genomslag.
UTVÄRDERINGENS ÖVERGRIPANDE SLUTSATSER
• Det ser ut som att de operativa tillsynsmyndigheterna genom sin tillsyn påverkar egenkontrollen i positiv riktning. Det finns dock en viss risk att utbytesförhållandet mellan ökad egenkontroll och minskad tillsyn inte stämmer. Studier från verksamhetsutövarens perspektiv behövs för att bekräfta sambandet.
• Egenkontrolltillsynen förutsätter god planering. I utvärderingen är det tydligt att de tillsynsmyndigheter som har en god planering och utrymme för egeninitierad tillsyn i större utsträckning bedriver tillsyn över egen-kontrollen.
• Ett visst fokus behöver läggas på begreppsförklaringar. Begreppet ”systemtillsyn” behöver tydliggöras om det ska användas i kommunika-tionen med tillsynsmyndigheterna. Vill man möjliggöra en övergripande diskussion om tillsynsmetodik bör även detta begrepp tydliggöras. • Det vi kallar för egenkontrolltillsynens funktionella roll, det vill säga att
förmå egenkontrollen att fungera som motor i verksamhetsutövarens miljöarbete, har inte fått genomslag hos alla tillsynsmyndigheter.
• Visst behov av ökat stöd och vägledning finns hos de operativa tillsyns-myndigheterna, främst riktat mot mindre verksamheter.
Summary
All engaged in activities that can have undesirable consequences for people’s health or impact the environment should, according to the environmental code, continuously plan and monitor their activities in order to counteract or prevent such consequences. The environmental code establishes far-reaching requirements for operators engaged in such activities. Well-developed operator self-monitoring is an effective way of assuming this responsibility. The inspection and enforcement authorities are responsible for planning and implementing the inspection and en-forcement necessary for ensuring that the aims of the environmental code are up-held. The Swedish Environmental Protection Agency plays a key role in inspection and enforcement guidance with respect to application of the environmental code. The overall goal is that the evaluation should contribute to development of the agency’s guidance.
The aim of this evaluation has been to study how the inspection and enforcement authorities perform inspection of the operators’ self-monitoring. The inspection and enforcement authorities in this evaluation have been limited to municipal authori-ties and county administrative boards. The underlying data consists of twelve in-depth interviews with municipalities and county administrative boards as well as questionnaires for the same groups.
The evaluation has been guided by three core questions:
1. To what extent do the inspection and enforcement authorities perform inspection and enforcement of operator self-monitoring?
2. Why do the inspection and enforcement authorities operate as they do? 3. What success factors or obstacles exist?
PARTIALLY COMPREHENSIVE INSPECTION AND ENFORCEMENT OF OPERATOR SELF-MONITORING
The evaluation shows that with respect to environmentally hazardous activities subject to mandatory authorisation (A and B activities), the municipal boards carry out comprehensive inspection and enforcement of operator self-monitoring. With respect to environmentally hazardous activities subject to mandatory notification (C activities), inspection and enforcement of operator self-monitoring is still an important part of the inspection. When it comes to other environmentally hazard-ous activities (U activities), the extent of inspection and enforcement of operator self-monitoring decreases, however.
The county administrative boards carry out a more comprehensive inspection and enforcement of operator self-monitoring regarding A activities compared to B ac-tivities, but it is extensive in both cases. Regarding water undertakings and those activities covered by the species protection ordinance, the county administrative
boards perform considerably less inspection and enforcement of operator self-monitoring than in the case of environmentally hazardous activities.
THE INSPECTION AND ENFORCEMENT AUTHORITIES’ ASSESSMENT OF OPERATORS
The evaluation also shows that a large share of municipal inspection and enforce-ment authorities judge that activities subject to mandatory authorisation have well-functioning operator self-monitoring. At the same time, the assessment of C and U activities is significantly worse in comparison.
The county administrative boards judge that a significantly larger portion of A activities has well-functioning operator self-monitoring than is the case for B ac-tivities. For water undertakings and activities covered by the species protection ordinance, the county administrative boards judge that the portion of operators with well-functioning operator self-monitoring is significantly lower.
THE ROLE PLAYED BY INSPECTION AND ENFORCEMENT OF OPERATOR SELF-MONITORING
The evaluation notes that the way in which the concept of inspection and enforce-ment is interpreted covers a broad spectrum. At one end of the spectrum there is the instrumental view of operator self-monitoring’s role, where it is seen as one item among others to ”tick off” in inspection. At the other extreme there is the func-tional view, where the inspection and enforcement authority seeks to make operator self-monitoring a driving force for the operators’ environmental efforts. The au-thorities often adopt an educational approach to clarify the operator’s own respon-sibility.
The evaluation shows that most inspection and enforcement authorities find them-selves at several places along the spectrum simultaneously, in different contexts and with respect to different operators. The message about operator
self-monitoring’s significance as a driving force for environmental efforts has largely been received by the inspection and enforcement authorities, but the capacity to adopt the functional role varies.
DOES INSPECTION AND ENFORCEMENT AFFECT OPERATOR SELF-MONITORING?
The evaluation indicates that inspection and enforcement of operator self-monitoring has a positive effect on operator self-self-monitoring. The majority of re-spondents interviewed are of this opinion. This opinion also is supported by the questionnaire results, which generally show that the types of activities to which the inspection and enforcement authorities have devoted large resources for inspection and enforcement of operator self-monitoring to a large extent are considered to have properly functioning operator self-monitoring and vice versa. The question of what influences the operator self-monitoring of an activity is complex, however, and in order to provide a reliable answer, the operators’ perspective also is needed.
GOOD PLANNING YIELDS INCREASED INSPECTION AND ENFORCEMENT OF OPERATOR SELF-MONITORING
Inspection and enforcement of operator self-monitoring is mentioned in the inves-tigation of needs for inspection and enforcement plan among most inspection and enforcement authorities. A majority of the inspection and enforcement authorities say that planning is affected to some extent by how the operators’ self-monitoring functions. What role operator self-monitoring plays in the authorities’ planning for inspection and enforcement varies, however. The interviews indicate that some authorities plan only a part of their inspection and enforcement and that event-driven situations have a great influence on the inspection and enforcement that actually is performed.
The evaluation shows that authorities that plan well and allow scope for self-initiated inspection and enforcement perform inspection and enforcement of opera-tor self-moniopera-toring to a larger extent.
TERMS NEED TO BE CLARIFIED
The evaluation shows that there are many terms relating to inspection and en-forcement of operator self-monitoring that require definition. There are various terms that are synonyms and represent the same thing and terms whose meanings are interpreted entirely differently, depending on who is consulted. In the evalua-tion this has presented problems, especially in attempting to interpret the views of inspection and enforcement authorities on operator self-monitoring’s role in the spectrum from instrumental to functional (see above).
Some confusion over terminology also has arisen in discussions about inspection and enforcement methodology. The Swedish Environmental Protection Agency’s definition of what is to be regarded as inspection and enforcement methodology is not accepted among all inspection and enforcement authorities, which constitutes a potential communications problem. The evaluation shows that there is a need for discussion and enhancement of inspection and enforcement methodology.
GUIDANCE FOR SMALLER ACTIVITIES
The evaluation’s interviews and questionnaires point to the need for a differentia-tion in inspecdifferentia-tion and enforcement guidance on the basis of industry and operadifferentia-tion types. This guidance is especially relevant for smaller activities. Several inspection and enforcement authorities consider the Swedish Environmental Protection Agency’s handbooks too abstract for use in the case of smaller operators, and the fact sheet for C activities that has been presented has had limited impact.
OVERALL CONCLUSIONS OF THE EVALUATION
• It appears that the inspection and enforcement authorities have a positive effect on operator self-monitoring through their inspection and enforcement.
How-ever, there is some risk that the trade-off between increased operator self-monitoring and reduced inspection and enforcement does not correlate. Studies from the perspective of the operators are needed to confirm the relationship. • Inspection and enforcement of operator self-monitoring presupposes good planning. In the evaluation it is clear that inspection and enforcement authorities that plan well and allow scope for self-initiated inspection and enforcement per-form inspection and enforcement of operator self-monitoring to a larger extent. • There is a need for some focus on explanation of terminology. The term ”system inspection and enforcement” needs to be clarified if it is going to be used in communications with inspection and enforcement authorities. If we want to facilitate an overall discussion of inspection and enforcement methodology, this term also should be clarified.
• What we call inspection and enforcement of operator self-monitoring’s functional role – that is, to enable operator self-monitoring to function as a driving force for the operators’ environmental efforts – has not made an impression on all inspection and enforcement authorities.
• Some need for increased support and guidance exists among the inspection and enforcement authorities, especially aimed at smaller activities.
1. Inledning
En hållbar utveckling kan endast uppnås om alla tar ett eget ansvar för sin påverkan på hälsa och miljö och försöker att minska den. Verksamhetsutövarna, de som bedriver verksamhet som kan påverka miljön, har ett tydligt utpekat ansvar enligt miljöbalken. Detta egenkontrollansvar definieras i miljöbalkens 26 kap. 19 §. Detta, tillsammans med de allmänna hänsynsreglerna, är grunden för egenkont-rollen.1 Där konstateras att:
”Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljön skall fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd skall också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön.”2
Miljöbalkens krav på egenkontroll syftar till att verksamhetsutövaren ska arbeta med ett processinriktat, ständigt pågående arbete. Ett systematiskt egenkontrollar-bete medför att verksamhetsutövaren får en ökad medvetenhet om hur den egna verksamheten påverkar miljön och därmed större möjligheter att arbeta förebyg-gande. Omfattningen och detaljeringsgraden på egenkontrollen ska stå i proportion till verksamheten (dess typ, storlek och omfattning) och den påverkan på miljön och människor som kan uppstå.3
Tillsynsmyndighetens uppgift är att kontrollera att lagen efterlevs och att vidta åtgärder om så inte är fallet.4 När det gäller egenkontrollen, ska de arbeta för att den utformas så att verksamhetsutövaren själv kan förvissa sig om att alla krav efterlevs även när de inte är på plats. De ska också arbeta för att egenkontrollen ska fungera som ett styrinstrument i verksamheten, en ”motor” för miljöarbetet. Ett sätt att göra detta, att ”trimma motorn”, är att bedriva s.k. systemtillsyn. Systemtillsyn innebär att verksamhetsutövarens hela system för egenkontroll samt dennes förut-sättningar att ta ansvar för miljöfrågorna granskas.
Antalet tillsynsobjekt som omfattas av miljöbalkens tillämpningsområde är stort och myndigheternas resurser är begränsade. Genom att i sitt tillsynsarbete på olika sätt stärka egenkontrollen kan tillsynsmyndigheterna säkerställa att verksamhetsut-övaren tar sitt ansvar även när myndigheten inte finns på plats. Därför bör tillsyn över egenkontrollen vara fokus i tillsynsarbetet. I arbetet med egenkontrollen ingår
1 Miljöbalk (1998:808). 2 Miljöbalken kap. 26 § 19.
3 Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll (NFS 2001:2), s 4. 4 Miljöbalken kap. 26 § 1.
att få verksamhetsutövaren att förstå reglerna, att acceptera dem och att börja byg-ga upp eller förbättra sin egenkontroll.5
Naturvårdsverket har ett centralt ansvar för tillsynsvägledning vad gäller miljöbal-kens tillämpning.6 I detta ansvar ingår att följa upp och utvärdera den operativa tillsynen. Signaler om att tillsynen över verksamhetsutövarens egenkontroll är ojämnt utvecklad vid de operativa tillsynsmyndigheterna, i kombination med att miljöbalkens regler om egenkontroll är mer än tio år gamla, gör att Naturvårdsver-ket väljer att utvärdera hur arbetet med tillsyn över egenkontrollen fungerar.
Syfte och frågeställningar
Syftet med denna utvärdering är att studera hur de operativa tillsynsmyndigheterna arbetar med tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll. Underlaget från ut-värderingen ska användas i Naturvårdsverkets tillsynsvägledning så att de operati-va tillsynsmyndigheterna får ett bättre stöd i arbetet med tillsyn över verksamhets-utövarnas egenkontroll.
Resultatet kommer också att användas som input till forskningsprogrammet Effek-tiv miljötillsyn7 och för rapportering till regeringen.
Utvärderingen ska besvara följande tre kärnfrågor:
• I vilken utsträckning utövar tillsynsmyndigheterna tillsyn över verksam-hetsutövarnas egenkontroll?
• Varför arbetar tillsynsmyndigheterna som de gör? • Vilka framgångsfaktorer respektive hinder finns?
Utgångspunkter för utvärderingen – vår analytiska ram
Miljöbalken ger förutsättningarna för vad en verksamhetsutövares miljöarbete ska innehålla och åstadkomma. Syftet med egenkontroll är att öka verksamhetsutöva-rens möjligheter att kunna utföra ett bra miljöarbete vid verksamheten. Att ta del av, granska och bedöma verksamhetsutövarens egenkontroll är en viktig tillsyns-uppgift. Både egenkontrollen och tillsynen spelar viktiga roller i hur en verksam-hetsutövares miljöarbete kan utvecklas, men även andra, omgivande faktorer kan påverka. Över tid bör egenkontrollen förbättras vilket i sin tur förbättrar miljöarbe-tet. På sikt kan förhoppningsvis även miljöpåverkan minska. Figur 1 nedan illustre-rar detta.
5 Naturvårdsverket Operativ tillsyn Handbok, 2001:4 s 37 ff. 6 Förordning (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken, § 13.
7 Effektiv miljötillsyn är ett tvärvetenskapligt forskningsprogram, finansierat av Naturvårdsverket.
Fors-karna är anslutna till Stockholms universitet som är forskningsansvariga och finansieringsmottagare, samt Kungliga Tekniska högskolan (KTH), Karolinska Institutet (KI) och Totalförsvarets forskningsin-stitut (FOI), se programmets webbplats http://www.effektivmiljotillsyn.se/om_emt.htm.
En av utgångspunkterna i utvärderingen är att det finns ett utbytesförhållande mel-lan den operativa tillsynen och verksamhetsutövarens egenkontroll, där liten eller outvecklad egenkontroll kräver en större insats från tillsynsmyndigheten.8 Ju mer egenkontrollen förbättras och ökar i betydelse för verksamhetsutövarens miljöarbe-te, desto mindre tillsynsinsats krävs. Det finns dock en bortre gräns för hur liten insatsen från tillsynsmyndigheten kan bli – den operativa tillsynen och granskning-en av hur verksamhetsutövargranskning-ens eggranskning-enkontroll fungerar kommer alltid att vara granskning-en viktig uppgift för myndigheten.
Figuren visar också att en god egenkontroll kan frigöra resurser hos tillsynsmyn-digheten. När tillsynsmyndigheten kan minska sina resurser på ett objekt därför att egenkontrollen håller en hög nivå, kan resurserna istället riktas mot andra tillsyns-områden eller objekt.
Figur 1. Teoretisk utgångspunkt/programteori kring relationen mellan miljöarbetet, tillsynsinsatsen och egenkontrollen hos en verksamhetsutövare.
Genomförande, metod och lite mer
Nedan beskrivs hur utvärderingen genomförts och vilka avgränsningar som gjorts. Tillsynsområdet är komplext och en rad specifika begrepp används. Därför finns ett avsitt med som redogör för och diskuterar definitionen av några av dessa
begrepp. Avsnittet avslutas med en genomgång av Naturvårdsverkets tidigare utvärderingar inom området.
Datainsamling
Utvärderingen baseras på information från sammanlagt tolv intervjuer med till-synsmyndigheter och två enkätundersökningar. Nio av de tolv intervjuerna genom-fördes med kommunala tillsynsmyndigheter och tre med länsstyrelser. Av de två enkäterna skickades den ena till 75 av landets 290 kommuner. Den andra skickades till Sveriges samtliga 21 länsstyrelser. Stommen är densamma i båda enkäterna men till viss del har frågorna differentierats utifrån de mottagande myndigheternas olika roller. Svarsfrekvensen på enkäterna var 83 (kommunerna) respektive 86 (länsstyrelserna) procent.
Datainsamlingen designades utifrån utvärderingens syfte och kärnfrågornas karak-tär. Den första kärnfrågan I vilken utsträckning utövar tillsynsmyndigheterna sy-stemtillsyn? avser att ge en bild av nuläget. För att möjliggöra ett tillförlitligt svar på den frågan genomfördes enkätundersökningarna. Informationen kompletterades med djupintervjuerna, vilka främst syftat till att ge förståelse för och svar på kärn-fråga två Varför arbetar tillsynsmyndigheterna som de gör? och tre Vilka fram-gångsfaktorer respektive hinder finns? Intervjuundersökningen genomfördes först och de kunskaper och erfarenheter som inhämtades fungerade som underlag för formulerandet av frågor till enkäterna. Inledningsvis genomfördes en mindre förs-tudie i form av ett samtal med miljöchef och två tillsynsinspektörer vid Östersunds kommun.
I urvalet av intervjuobjekt och respondenter till enkäterna har geografisk spridning och variation i kommuntyp eftersträvats. Fler detaljer i detta samt en fördjupad beskrivning av metod och genomförande finns i bilaga 1.
Urvalet till kommunenkäten är inte genomfört på ett sådant sätt att resultaten kan generaliseras och sägas gälla för samtliga kommunala tillsynsmyndigheter. När det gäller länsstyrelseenkäten är dock detta möjligt, eftersom att den är en totalunder-sökning. Intervjuerna ger ett kvalitativt underlag till utvärderingen som främst ska ses som en kunskapskälla till hur tillsynsmyndigheterna arbetar med tillsyn över egenkontrollen. Slutsatserna från dessa kan inte generaliseras.
Avgränsningar
Tillsyn enligt miljöbalken bedrivs av olika myndigheter i olika fall. Det vanligaste är att en kommunal nämnd är operativ tillsynsmyndighet (hädanefter kallad kom-munal tillsynsmyndighet eller kommun). Länsstyrelsen har tillsynsansvaret i många fall och ibland kan en annan statlig myndighet vara ansvarig. General-läkaren utövar operativ tillsyn över Försvarets verksamheter.9 Detta regleras i till-synsförordningen.
9 Naturvårdsverkets webbplats
I utvärderingen avgränsas operativa tillsynsmyndigheter till kommuner och länssty-relser. Tyngdpunkten ligger på miljöfarlig verksamhet men även vattenverksam-heter och verksamvattenverksam-heter som lyder under artskyddsförordningen berörs. Dessa två ingår i Naturvårdsverkets tillsynsvägledningsansvar enligt miljöbalken och dessa områden har ett tydligt egenkontrollansvar utpekat.
Utvärderingen granskar inte specifikt verksamhetsutövarnas arbete med egenkon-troll eller Naturvårdsverket som tillsynsvägledare. Eftersom de operativa tillsyns-myndigheterna verkar i anslutning till dessa aktörer spelar de ändå en betydande roll i utvärderingen.
Definitioner
MILJÖFARLIG VERKSAMHET
I miljöbalken 9 kap. 1§ definieras vad som är miljöfarlig verksamhet. Förenklat kan man säga att definitionen avser verksamhet som ger utsläpp till mark, luft eller vatten av olika flytande, fasta eller gasformiga ämnen eller en verksamhet som genom användandet av mark, byggnader eller anläggningar kan medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön. För vissa miljöfarliga verksamheter krävs att verksamhetsutövaren söker tillstånd innan verksamheten får starta. De anläggning-ar som är tillståndspliktiga kallas för A- eller B-verksamheter. A-verksamheter, som är de största verksamheterna, söker tillstånd hos miljödomstolen, B-verksamheter söker tillstånd hos länsstyrelsen. För andra miljöfarliga verksam-heter, s.k. C-verksamverksam-heter, räcker det om verksamhetsutövaren gör en anmälan till den kommunala nämnden. Vissa verksamheter är så små att det inte krävs vare sig tillstånd eller anmälan för att få driva dem men de omfattas fortfarande av bestäm-melserna i miljöbalken. Dessa verksamheter kallas ofta U-verksamheter, vilket också är den benämning som används i denna utvärdering. Vilka verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga avgörs av bilagan till förordningen om miljö-farlig verksamhet och hälsoskydd.10 Tillsyn över A- och B-anläggningarna utövas i utgångsläget av länsstyrelsen men länsstyrelsen kan efter begäran överlåta tillsynen till kommunen. För C- och U-verksamheter ligger tillsynsansvaret alltid hos kom-munerna.
VATTENVERKSAMHET
Vattenverksamheter kan enligt miljöbalken vara tillstånds- eller anmälningspliktiga på samma sätt som miljöfarliga verksamheter. Definitioner och förutsättningar anges i miljöbalkens elfte kapitel. För vattenverksamheter gäller att länsstyrelsen normalt är den operativa tillsynsmyndigheten.11
10Förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. 11 Miljöbalken kap 11.
ARTSKYDDSVERKSAMHET
Artskyddsförordningens bestämmelser bygger på miljöbalkens bemyndigande att utfärda regler till skydd för hotade växt- och djurarter. Förordningen reglerar bland annat import, export, transport, förvaring, handel, preparering och förevisning av djur och växter av arter som lever vilt. Tillståndsfrågor för handel, preparering och förevisning prövas av länsstyrelsen. Även den operativa tillsynen av verksamheter utövas av länsstyrelsen.12
TILLSYNSMETODER
Resurserna för tillsyn är begränsade, och det är viktigt att de operativa tillsyns-myndigheterna väljer tillsynsmetod efter tillfälle, syfte och verksamhetsutövare. På Naturvårdsverkets hemsida definieras tre tillsynsmetoder, systemtillsyn, detalj-tillsyn och information. I detaljdetalj-tillsynen är själva verksamheten i fokus, dess miljö-påverkan och hur miljöbalkens krav uppfylls.13
SYSTEMTILLSYN OCH TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN
Systemtillsyn syftar till att granska verksamhetsutövarens hela system för egen-kontroll samt dennes förutsättningar att ta ansvar för miljöfrågorna:
”Vid en systemtillsyn granskar myndigheten verksamhetens organisation, kunskap, rutiner, teknik och ordning. Samspelet mellan exempelvis teknik, organisation och kunskap är också viktigt att uppmärksamma. Syftet är att få till stånd ett bra miljö-arbete med en fungerande egenkontroll genom att på bästa sätt främja verksam-hetsutövarens egen förmåga till ansvarstagande.”14
Syftet med systemtillsyn är att arbeta långsiktigt och kan vara ett bra instrument i tillsynsarbetet för de verksamheter som har en bristfällig egenkontroll. Metodiken beskrivs som initialt resurskrävande (helst två inspektörer vid inspektion) och att den kräver god planering. På sikt tänker man sig dock att resursbehovet ska minska – om en bra egenkontroll, och därmed ett bättre miljöarbete, kommer till stånd kan tillsynsmyndighetens resursåtgång i det enskilda fallet på sikt minska och resurs-erna styras i en annan riktning.15 Arbetet kan liknas vid de metoder som används i frivilliga miljöledningssystem, där också ständig förbättring av verksamhetens miljöarbete är en viktig fråga.16
12 För verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen såväl som för vattenverksamheter gäller
att tillsynen kan överlåtas till den kommunala nämnden.
13 Naturvårdsverkets webbplats
http://www.naturvardsverket.se/sv/Lagar-och-andra-styrmedel/Tillsyn-och-egenkontroll/Att-bedriva-operativ-tillsyn/Tillsynsmetoder-och-inspektorens-roll/ .
14 Naturvårdsverket Operativ tillsyn Handbok, 2001:4 s. 47 ff. 15 Ibid.
Tillsyn över egenkontrollen är en uppgift i tillsynen medan systemtillsyn mer beskrivs som ett sätt att gå tillväga i denna tillsyn, en metod således. Granskar man dess betydelse är det tydligt att det i praktiken är samma sak. I utvärderingen kommer vi fortsatt att använda ”tillsyn över egenkontrollen” som begrepp.
ÖVRIGA DEFINITIONER
I den löpande texten kan ordet kommunförekomma i fall där ”kommunal tillsyns-myndighet” avses, eller enbart ”tillsyns-myndighet” när ”tillsynstillsyns-myndighet” avses. Detta har i förekommande fall gjorts för att öka läsbarheten.
Tidigare utvärderingar
Den operativa tillsynen sedan miljöbalkens tillkomst har utvärderats ur många perspektiv, av olika aktörer och med olika omfattning. I ett antal av de utvärd-eringar som genomförts av Naturvårdsverket finns iakttagelser och slutsatser som har funnits med som riktmärken i arbetet med denna utvärdering. Dessa är viktiga för läsaren att ha med sig.17
År 2002, knappt två år efter miljöbalkens genomförande, utvärderade Naturvårds-verket den operativa tillsynens förutsättningar.18 I denna konstaterades att tillsyns-myndigheterna slets mellan ambitioner om målstyrt arbete och detaljstyrande för-ordningar och föreskrifter. Majoriteten av tillsynen var utifrån- eller händelsestyrd och ytterst få tillsynsmyndigheter hade utrymme för egeninitierad tillsyn. Det stora flertalet tillsynsmyndigheter redovisade ett stort resursunderskott för tillsynsarbete, särskilt länsstyrelserna. Naturvårdsverkets slutsatser i utvärderingen var bland annat att mer fokus behövde läggas på prioritering, behovsanalyser och planering.19 Just planeringen av tillsynen var i fokus för en utvärdering 200920. I denna visade det sig att systematiskt planerings- och uppföljningsarbete inom tillsynsverksam-heten knappt förekom, att tillsynsplaneringen hade låg status och många tillsyns-myndigheters tillsynsplan i stort sett endast bestod av objektslistor. Genomförandet av tillsynen var inte alltid kopplat till den planering som gjorts. Resurserna
beskrevs som fortsatt knappa.21
17 Samtliga dessa utvärderingar har både kommunala tillsynsmyndigheter och länsstyrelser som
stu-dieobjekt, ett samhällsvetenskapligt fokus och är i övrigt ganska lika i omfattning.
18 Naturvårdsverket 2002: Förutsättningar för den operativa tillsynen enligt miljöbalken, Uppföljning och
utvärdering, Rapport 5209, 2002.
19 Ibid s 4-5.
20 Naturvårdsverket 2009: Tillsynsplaner – aktiva eller fiktiva styrdokument, En utvärdering av
tillsyns-planernas styrande roll, Rapport 5959, 2009.
Mellan dessa två utvärderingar gjordes två forskarstudier på uppdrag av Natur-vårdsverket som i första hand berörde miljöinspektörens roll.22 Här visades på inspektörens stora handlingsutrymme i sin roll som närbyråkrat. Två typer av för-hållningssätt framträdde – den ”mjuka” stilen där i första hand information och rådgivning betonas och där informella metoder används vid uppföljning av avvikelser. Den ”hårda” stilen kännetecknades främst av mer kontroll och använ-dande av förelägganden etc. De flesta inspektörer i utvärderingen arbetade dock med en blandning av de olika stilarna. Utvärderingen visade också att myndighets-rollen upplevdes som mångbottnad, lagstiftningen som detaljerad men samtidigt vag och tillämpningen av miljöbalken som relativt rättsosäker. Den goda relationen till verksamhetsutövaren beskrevs som en viktig framgångsfaktor.23
Betydelsen av Naturvårdsverkets tillsynsvägledande roll har också pekats ut i ett antal utvärderingar. Förväntningarna på Naturvårdsverkets tillsynsvägledning har varit höga och det har funnits en diskrepans mellan existerande tillsynsvägledning och omgivningens krav.24
22 Genomförande av tillsyn enligt miljöbalken (CEFOS) Rapport 5369, 2004 och Naturvårdsverkets
rapport Miljötillsyn i praktiken Rapport 5583, 2006.
23 Ibid s 5 och 7 i respektive rapport.
24 Se Naturvårdsverkets rapporter Hantering och tillsyn av farligt avfall, 2007 och Naturvårdsverkets
2 Redovisning av resultat
I detta avsnitt redovisas resultaten från utvärderingens två underlag, enkätunder-sökningarna och intervjuerna med tolv tillsynsmyndigheter. Inledningsvis presente-ras tillsynsmyndigheternas syn på begreppen systemtillsyn och tillsyn över egen-kontrollen. Därefter presenteras hur tillsynen över egenkontrollen ser ut idag enligt tillsynsmyndigheterna, samt hur den planeras, genomförs och följs upp. Avslut-ningsvis beskrivs dagens tillsynsvägledning och framgångsfaktorer och hinder på ett övergripande plan.
2.1 Definitioner och begrepp
Vad tillsynsmyndigheterna lägger i begreppen systemtillsyn och tillsyn över verk-samhetsutövarens egenkontroll är en viktig utgångspunkt i utvärderingen. Därför fördes inledningsvis en definitionsmässig diskussion med de intervjuade tillsyns-myndigheterna om dessa begrepp. Syftet var att skapa en gemensam plattform inför senare frågor om tillsynens planering och genomförande. Definitionsdiskussionen visar att tolkningen av de båda begreppen, tillsammans eller vart och ett, står klart för de flesta. Intervjuerna visar dock att tolkningen av de två begreppen i lika många fall är densamma som vitt skilda. En tillsynsmyndighet beskriver de båda företeelserna så här:
”Jag tycker att det går in i varandra väldigt mycket. För systemtillsynen, om man bara tittar på miljöbalken så handlar det om egenkontroll. Det är grunden för att man ska kunna uppfylla miljöbalken. Och så har vi ett verktyg som vi kallar för systemtillsyn som i princip är att granska egenkontrollsystemet.”
I några fall tenderar dock de intervjuades beskrivning av ”systemtillsyn” omfatta något mer än bara egenkontrollförordningen och kraven i miljöbalken, och uttryck som ”hela paketet”, ”helhetsgrepp” och ”organisation” framträder.
Tabell 1: Några av de intervjuade tillsynsmyndigheternas definition av begreppen
Hur definierar ni ”systemtillsyn”? Hur definierar ni ”tillsyn över VU:s egen-kontroll”?
Kommun 1 ” tillsyn över verksamhetsutövarnas egen-kontroll.”
”vi utgår från förordningen.--- Men det handlar ju om dokumenterade rutiner, egentligen.” Kommun 2 ”Jag ser det som företagens kontroll över
hela paketet från början till slut.”
”att kontrollera att verksamhetsutövarna följer förordningen. --- att man tittar på hur de förva-rar kemikalier och vad de har för utsläpp.--- Det är ju inte bara att titta på ett papper, --- utan vilka rutiner de har. Hur de själva kontrol-lerar att de efterlever lagens krav och tillstånd och annat.”
Kommun 5 ”följa upp och se att den beskrivningen av egenkontrollen som företaget har gjort – kan man se att den fungerar i verkligheten? --- att ta ett helhetsgrepp av hur verksamheten följer miljöbalken.”
”systemtillsyn används för att beskriva tillsyn över egenkontrollen.”
Kommun 6 ”att man kollar på pappershanteringen, att de verkligen har rutiner och kan visa att de följer dem --- en syn på hur de är organise-rade.”
---
Kommun 8 ”att man riktar in sig på något specifikt, en bransch eller med ett speciellt syfte, --- lägger ribban och tar samma systematik inom ett område eller en bransch.”
”verksamhetsutövarens verktyg för att hålla ordning och reda på viktiga hållpunkter för att ha koll på sin verksamhet och de effekter på omgivningen som den kan medföra.” Kommun 9 ”tillsyn över själva egenkontrollen som man
bedriver ut i sina verksamheter.”
”Vid tillsynen så går man igenom ek för re-spektive verksamhet. Det är en del av tillsynen att man checkar av och ser om man följer den eller om man har gjort avsteg från den eller om man har behov av att revidera den etc.” Lst 1 ”att man går in och tittar på specifika punkter
i en verksamhets egenkontroll som man har identifierat som viktiga.--- Istället för att titta på hela systemet så tittar man på kritiska punkter, stickprov i verksamhetens verk-samhetssystem kan man säga.”
”man tar avstamp i det när man ska kontrollera egenkontrollen, frågar vad de har för skriftliga rutiner i en viss fråga. Sen kontrollerar man att det sker som det är sagt.”
Lst 3 ”vilket system man har för att ha kontroll på sin verksamhet. Systemtillsyn är att ha tillsyn över det systemet, eller egenkontrollen, det system som företaget byggt upp.”
”hur man följer kontrollprogram, journaler, kvalitetssystem etc. som man har för att ha koll på sin påverkan och sina utsläpp.”
Intervjuerna visar att begreppet ”systemtillsyn” är det dock få som använder i prak-tiken. Några tillsynsmyndigheter använder det i sin planering, men det är mer un-dantag än regel. Flertalet menar också att de aldrig skulle använda begreppet ”sy-stemtillsyn” i kontakten med verksamhetsutövarna, både för att det är svårdefinie-rat och för att begreppets otydlighet skulle försvåra deras pedagogiska uppgift att främja att verksamhetsutövaren tar sitt ansvar enligt miljöbalken.
2.2 Planering och uppföljning
Tillsyn av egenkontrollen är något som ingår som en del i tillsynen hos samtliga intervjuade tillsynsmyndigheter. Detta är tydligt inom miljötillsynen och i viss utsträckning även för tillsyn över vattenverksamheter. Tillsyn över egenkontroll är en viktig del i tillsyn över tillståndspliktiga och anmälningspliktiga verksamheter. I
den mån tillsyn utövas över U-verksamheter innehåller även den ett visst egenkon-trollperspektiv.
Enkäten visar att tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll omnämns i både behovsutredning och i tillsynsplan hos de flesta tillsynsmyndigheterna. Förekoms-ten av begreppet i behovsutredningen är dock lägre för kommunerna än för länssty-relserna, se figur 2 nedan. Överlag verkar länsstyrelserna i större utsträckning nämna tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll i sina planeringsdokument än kommunerna.
Figur 2. ”Nämns tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll i behovsutredning respektive tillsynsplan?” Procent av antal svarande (N= kommuner 64, Lst 18)
Är egenkontrollen en utgångspunkt i planeringen?
I intervjuerna framträder en stor spridning i svaren om vilken roll företagens egen-kontroll spelar i tillsynsmyndigheternas planering av tillsynen. De intervjuade till-synsmyndigheterna finns på hela skalan mellan att knappt någon planering sker och egenkontrollen inte alls nämns, till att egenkontrollen är basen i planering av insat-ser, besök och inriktning av tillsynen.
• Två tillsynsmyndigheter menar att deras planering i stort innebär att plane-ra in tillsynsintervaller – djupare än så kommer man inte.
• Två andra tillsynsmyndigheter anger att egenkontrollen har en avgörande roll som grund i planeringen. Hos en av dessa är nivån på företagets
egen-0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1 2 Nämns i behovsutredning Nämns i tillsynsplan Kommuner Länsstyrelser
kontroll avgörande i behovsanalysen tillsammans med miljöpåverkan och resultat från senaste tillsynsbesöket.
De flesta intervjuade menar dock att egenkontrollen delvis eller indirekt påverkar planeringen. De menar att genom att ha en helhetsbild av företaget, där egenkon-trollen ingår som en aspekt av många, kan de göra en bedömning av vad som ska prioriteras i tillsynen ett visst år.
En tillsynsmyndighet presenterar en modell där de använder egenkontrollen som ett redskap för att klassa olika verksamheter. För dem är företagens egenkontroll en viktig input i behovsutredningen inför tillsynsplaneringen. Några tillsynsmyndig-heter arbetar utifrån SKL:s modell med en risk- och erfarenhetsbaserad tillsyns-taxa.25 I denna baseras beslut om tillsynsavgifter på en bedömning av verksamhe-tens miljöpåverkan/risk och en bedömning av hur företagets miljöarbete sett ut över tid (erfarenhetsbedömningen). I erfarenhetsbedömningen är egenkontrollen en viktig del. På så sätt ger modellen med en risk- och erfarenhetsbaserad tillsynstaxa egenkontrollen en viss roll i planeringen.
Utifrån enkäten ser bilden av egenkontrollens roll i planeringen delvis annorlunda ut. Frågan är något annorlunda formulerad än i intervjuerna, men 90 procent av kommunerna och 100 procent av länsstyrelserna menar att tillsynsplaneringen påverkas av hur verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar. Vad ”i liten utsträck-ning” egentligen betyder är dock svårt att svara på. Mönstret från tidigare, att läns-styrelserna verkar lägga större vikt vid egenkontrollen i sin planering än kommu-nerna, verkar vara fallet även i denna fråga, se tabell 2 nedan.
Tabell 2: ”Vår tillsynsplanering påverkas av hur verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar”
Instämmer… Kommun Länsstyrelse
Inte alls 9 % (6) 0 %(0)
I liten utsträckning 42 % (28) 37 % (7)
I stor utsträckning 45 % (30) 63 % (12)
Helt och hållet 3 % (2) 0 % (0)
Frågan åtföljdes av en fritextfråga. Ett stort antal respondenter svarade på frågan (56 svar). Många av de kommuner som utvecklat sitt svar menar att egenkontrollen har betydelse för hur tillsynen planeras, både vad gäller tillsynsfrekvens och vad besöket ska inriktas på. Nästan hälften av dem som svarat menar att om egenkon-trollen är bristfällig så påverkar det tillsynen i termer av mer omfattande insatser och mer tillsynstid, liksom det omvända att god egenkontroll minskar tillsynsinsat-sen. Några respondenter uttrycker det som att egenkontrollen fungerar som ett
25 Se bl a Sveriges kommuner och landstings webbplats
signalinstrument, den hjälper tillsynsmyndigheten att prioritera tillsyn mellan verk-samhetsutövare och vad hos en specifik verkverk-samhetsutövare som ska tillsynas just då. Länsstyrelsernas fritextsvar berör i princip samma saker. Bland dem finns också några som pekar på att deras planering inte påverkas av egenkontrollen, av olika skäl. En förklaring är denna:
”Då vi har tillsyn över förhållandevis stora och komplexa miljöfarliga verksam-heter så påverkas inte planeringen av egenkontrollen.”
Uppföljning, mål och indikatorer
Ett annat perspektiv på att se vilken betydelse egenkontrollen har i tillsynsarbetet är att se i vilken utsträckning den följs upp och om man sätter mål för den typen av verksamhet. Ingen av de intervjuade tillsynsmyndigheterna uppger att de satt upp mål för egenkontrollen eller pekat ut egenkontrollen som särskilt viktigt att följa upp i relation till annat i tillsynen. I de fall tillsynsmyndigheterna arbetat i projekt-liknande verksamhet eller drivit särskilda satsningar där egenkontroll är en del, är det dock vanligare att mål har satts upp eller att egenkontrollen följts upp explicit. När det gäller tillsynsmyndighetens eget arbete med tillsyn över egenkontrollen visar intervjuerna att endast någon enstaka har ett system för kunskapsöverföring, så som rutiner eller systematisering av dokumentation.
Hur mycket av tillsynen berör egenkontrollen?
I intervjuerna framgår det att det inte är helt lätt för tillsynsmyndigheterna att peka ut hur stor del av tillsynen som utgörs av tillsyn över egenkontrollen. Några har uppgett att runt 20-25 procent av all tillsyn berör egenkontroll, en annan att ca 75 procent av den egeninitierade tillsynen är egenkontrolltillsyn. Flera tillsyns-myndigheter menar att svårigheten att uppskatta hur stor del som är tillsyn kopplad till egenkontrollen hänger ihop med att egenkontrollen är något som i sig inte går att skilja ut. Många beskriver dock situationen som att egenkontrollen istället genomsyrar mycket av tillsynen som bedrivs. Det finns också tendenser i intervju-materialet som visar på att tillsynsmyndigheter som i liten utsträckning kan styra sin egen planering i något lägre utsträckning lägger resurser på tillsyn över egen-kontrollen. En tillsynsmyndighet beskriver det så här:
”Det beror på att vi inte separerar tillsyn över egenkontrollen från annan tillsyn som vi gör, för jag tycker att begreppet är mycket större.”
Många beskriver dock situationen som att egenkontrollen istället genomsyrar mycket av tillsynen som bedrivs. Det finns också tendenser i intervjumaterialet som visar på att tillsynsmyndigheter som i liten utsträckning kan styra sin egen planering i något lägre utsträckning lägger resurser på tillsyn över egenkontrollen.
Synen på tillsyn över egenkontrollen som logik
I intervjuerna finns ett antal frågeområden som syftar till att ringa in hur tillsyns-myndigheterna arbetar med tillsyn över egenkontrollen. En viktig del i detta är hur
tillsynsmyndigheterna ser på paradigmskiftet i och med miljöbalkens införande (omvänd bevisbörda, egenansvar m.m. och tillsynens roll i detta).
Har man anammat tänket, tycker man att det är ett bra sätt att arbeta eller bedriver man främst detaljtillsyn enligt äldre modell?
I de intervjufrågor som berör för- och nackdelar med tillsyn över egenkontrollen, samt framgångsfaktorer och hinder för arbetssättet generellt, finns underlagsmate-rial som delvis kan svara på dessa frågor.
I stort visar underlaget att de tillsynsmyndigheter vi intervjuat har anammat per-spektivet. Resonemangen i intervjuerna hos tio av de tolv visar att de tycker att tanken att tillsynen i första hand ska syfta till att verksamhetsutövaren ska ta sitt ansvar är rätt väg att gå. En tillsynsmyndighet är tveksam till perspektivet och ytterligare en helt negativ.
Flera av de som i grunden är positiva pekar ut en del saker som de upplever som hindrande eller svårarbetade. Två tillsynsmyndigheter menar att det måste finnas en tydlig koppling mellan dokumentkontrollen och det praktiska arbetet som sker på företaget. Utan denna koppling finns risken att egenkontrollen bara blir en papperstiger och att arbetet blir statiskt. En länsstyrelse menar att systemtillsyn kan bedrivas till en viss gräns, men att det alltid måste finnas ett visst inslag av kon-troll/detaljtillsyn:
”Som konstruktion har den ju sina nackdelar också. Vi kan inte lägga ut ett så finmaskigt nät att det inte går att lura oss.”
En annan aspekt är tillräcklig kunskap om ansvarsförhållandena. Om denna inte finns hos verksamhetsutövaren, så spelar det ingen roll hur mycket tillsynsmyndig-heten arbetar med tillsyn över egenkontrollen, menar en tillsynsmyndighet. En annan menar att det överlag är ett bräckligt system som är alldeles för person-beroende: ”Det räcker med att en engagerad person på ett företag slutar – då faller allt.”
En tillsynsmyndighet beskriver arbetet med tillsyn över egenkontrollen som ut-gångspunkt som för diffust för att vara ett arbetssätt och att det finns för få ramar runt arbetet. De menar att egenkontrollen kan vara svår att avgränsa och att det lätt sväller till att bli kontroller och rutiner för allt möjligt.
En tillsynsmyndighet som i grunden är positiv till tillsyn över egenkontroll som logik menar att arbetssättet inte är ett effektivt redskap för riktigt små verksamhe-ter. ”En svaghet är just engagemanget att implementera egenkontrollen hos de här
småskruttarna. Det känns inte så jätteeffektivt faktiskt.”
De två tillsynsmyndigheter som uttrycker en negativ inställning menar att de inte ser att arbetssättet ger några effekter. De ställer sig tvekande till egenkontrollens värde för miljönyttan. Den första menar att det är så lite som omfattas av
egenkon-trollen, att en stor del av verksamheten hos utövarna skulle hamna utanför, om egenkontrollen var utgångspunkten. Den andra menar att egenkontrollen aldrig kan fylla den vanliga tillsynens roll. ”Så ärliga är vi inte ens här i Sverige.”
Tillsynsmyndigheten fortsätter: ”Vi tillmäter inte egenkontrollen så stor betydelse.
Vi tror inte att vi får en bättre miljö bara för att folk sköter sin egenkontroll och skickar in papper till myndigheterna.”
2.3 I vilken utsträckning utövas tillsyn över
egenkontrollen?
Detta avsnitt redovisar hur och i vilken grad tillsynsmyndigheterna utövar tillsyn över egenkontrollen. Det inleds med en översikt över vilka objekt tillsynsmyndig-heterna har tillsynsansvar över. Här finns även tillsynsmyndigtillsynsmyndig-heternas bedömning av vilken nivå verksamhetsutövarnas egenkontroll ligger på. Avsnittet är uteslut-ande baserat på enkätundersökningen. Inledningsvis görs en beskrivning av vad som efterfrågats inom egenkontrolltillsynen.
I enkäten fick kommunerna ta ställning till ett antal nyckelformuleringar i miljö-balken och – gentemot de verksamhetsutövare som omfattas av den – egenkontroll-förordningen. Syftet var att se i vilken utsträckning dessa delar i egenkontrollen beaktades i tillsynen. När det gäller miljöfarlig verksamhet fick kommunerna ange sina svar uppdelat på tillståndspliktiga verksamheter (A och B sammanslaget), anmälningspliktiga verksamheter (C) och övriga verksamheter (U). De kommuner som angav att de har tillsynsansvar för vattenverksamheter fick motsvarande frågor även för dessa.
Frågorna gällde följande egenkontrollregler som anges i miljöbalken 26 kap.19§: 1. Rutiner för att fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att
motverka eller förebygga påverkan på miljön.
2. Rutiner för egna undersökningar eller för att på annat sätt hålla sig under-rättad om verksamhetens påverkan på miljön.
Det konkreta exemplet: Så får egenkontrollen betydelse i planeringen
En av de tillsynsmyndigheter vi intervjuat redovisar följande modell för hur egenkon-trollen ges vikt i deras behovsutredning (gäller för miljöfarlig verksamhet).
1. Bedömd nivå på egenkontrollen (enligt egenkontrolltrappan i Naturvårdsverkets handbok 2001:3, s. 18) poäng 1-4.
2. Verksamhetens miljöpåverkan, poäng 1-5.
3. Resultat från senaste tillsynsbesök samt fortsatt behov av egenkontrolltillsyn poäng 1-5.
Dessa tre vägs samman med verksamhetens komplexitet, dvs. om miljöpåverkan från verksamheten är flerbottnad och om verksamheten berörs av många ärenden (t.ex. klagomål och incidenter).
3. Hur verksamhetsutövaren dokumenterar sitt arbete med egenkontroll. Vidare ställdes frågor gällande egenkontrollförordningens regler för:
4. Organisatorisk ansvarsfördelning för frågor som rör regler i miljöbalken, tillstånds- och andra myndighetsbeslut.
5. Rutiner för att löpande kontrollera utrustning för drift och kontroll. 6. Löpande undersöka och bedöma miljöriskerna med verksamheten. 7. Rutiner vid driftstörning för att underrätta tillsynsmyndigheten. 8. Förteckning över kemiska produkter och biotekniska organismer.
För tillsynen över egenkontroll hos U-verksamheter ställdes enbart frågor om miljöbalkens regler eftersom egenkontrollförordningen inte är tillämpbar. När det gäller länsstyrelsernas tillsyn ställdes motsvarande åtta frågor även till dem, med skillnaden att tillsyn över A- och B-verksamheter tillfrågades separat. Fyra frågor gällande tillsyn över egenkontrollen för verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen ställdes också.
• Rutiner för att fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga påverkan på miljön avseende artskyddsfrågor. • Organisatorisk ansvarsfördelning för artskyddsfrågor.
• Rutiner för att fortlöpande kontrollera att verksamhetsutövaren följer till-stånds- och andra myndighetsbeslut som rör artskyddsfrågor samt reglerna i artskyddsförordningen.
• Hur verksamheten dokumenterar sitt arbete med egenkontroll.
Samtliga perspektiv/frågor ovan uppdelat på respektive prövningsnivå finns redo-visat i sin helhet i bilaga 2. I avsnitten som kommer nedan lyfts de tydligaste och mest intressanta resultaten fram.
FÖRDELNINGEN AV VERKSAMHETSUTÖVARE MELLAN DE OPERATIVA TILLSYNSMYNDIGHETERNA
Samtliga kommuner i enkäten har uppgett att de har tillsynsansvar över C- och U-verksamheter, vilket är logiskt eftersom tillsynsansvaret för dessa verksamheter är obligatoriskt. Av kommunerna anger 73 procent att de har tillsynsansvar över A- och B-verksamheter samt 8 procent för vattenverksamheter. Samtliga länssty-relser anger att de har tillsynsansvar över A- och B-verksamheter, 95 procent över vattenverksamheter och 80 procent anger att de har tillsynsansvar över verksamhe-ter som lyder under artskyddsförordningen. Den sistnämnda uppgiften är något förvånande, då länsstyrelserna enligt lag har detta tillsynsansvar. Den mest troliga förklaringen till det 20-procentiga bortfallet är att den som svarat på frågan miss-förstått den. Detta gäller förmodligen även det femprocentiga bortfallet som läns-styrelserna redovisar för vattenverksamheter.
Sammanfattningsvis innebär dock genomgången ovan att samtliga myndigheter som svarat på enkäten i hög grad bedriver tillsyn över de verksamheter vi ställt
frågor om, undantaget de kommuner som har tillsynsansvar över vattenverksam-heter. Dessa svar redovisas därför inte i rapporten.
Kommunernas tillsyn över egenkontrollen främst inriktad på A- och B-verksamheter
Enkätundersökningen visar sammanfattningsvis att kommunerna i större utsträck-ning bedriver tillsyn över egenkontrollen hos tillståndspliktiga verksamheter än hos anmälningspliktiga och U-verksamheter. När det gäller det tillsynen inriktas på, finns få tydliga tendenser. Med undantag för att olika typer av dokumentation och ansvarsförhållanden ofta kontrolleras, verkar alla delar i egenkontrollen som nämns ovan omfattas i tillsynen.
Bilden av hur egenkontrollen i praktiken ser ut hos verksamhetsutövarna är sam-stämmig med bilden av hur mycket tillsyn som bedrivits. Långt fler A- och B-verksamheter bedöms ha en god egenkontroll än C- och U-B-verksamheter. Nedan redovisas dessa resultat i detalj.
DETALJERAD REDOVISNING AV KOMMUNERNAS TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN
I figuren på nästa sida har kommunernas svar på samtliga åtta frågor vägts samman för att möjliggöra en någorlunda översiktlig bild. Detta är möjligt eftersom kom-munerna avgivit relativt likalydande svar på de flesta delfrågorna. De tydligaste avvikelserna redovisas därefter löpande i texten.
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
helt och hållet i stor utsträckning i liten utsträckning inte alls
A och B C U Typ av verksamhetsutövare
Figur 3. Visar i vilken utsträckning kommunerna utövar tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll (miljöfarlig verksamhet). Figuren visar en sammanvägning av åtta delfrågor. 48 kommuner har angett att de utövar tillsyn över A- och/eller B-verksamheter. Antalet svar på delfrågorna varierar mellan 46 och 47. 66 kommuner har angett att de har tillsynsansvar för C- och U-verksamheter. Antalet svar på samtliga delfrågor är 62.
Enligt enkätundersökningen utövar drygt 83 procent av kommunerna tillsyn över egenkontrollen – sammanvägt och definierat i ovanstående frågeställningar – ”helt och hållet” eller ”i stor utsträckning” gentemot A- och B-anläggningar. Studerar man delfrågorna var för sig visar det sig att siffrorna är något högre för tillsynen över egenkontrollförordningens regler jämfört med miljöbalkens egenkontrollreg-ler. Allra högst – över 90 procent av kommunerna anger ”i stor utsträckning” eller ”helt och hållet” – är värdena för tillsyn över egenkontrollen vad gäller rutiner vid driftstörning och förteckning över kemiska produkter och biotekniska organismer. För C-anläggningarna är det drygt 74 procent av kommunerna som anger alternati-ven ”i stor utsträckning” eller ”helt och hållet”. Däremot syns här ingen tydlig skillnad när man går in på delfrågorna och jämför tillsynen över miljöbalkens reg-ler gentemot egenkontrollförordningens. På de enskilda frågorna ges högst värde (84 procent) för tillsyn över miljöbalkens krav på dokumentation av egenkontrollen tätt följt av tillsyn över förteckning över kemiska produkter och biotekniska orga-nismer. Lägst andel av alternativen ”i stor utsträckning”/”helt och hållet” (61 pro-cent) får tillsyn av egenkontrollförordningens krav på löpande undersökning och bedömning av miljöriskerna.
För U-anläggningarna sjunker den sammanvägda siffran över kommuner som ut-övar tillsyn över egenkontrollen ”helt och hållet” eller ”i stor utsträckning” till 37,5 procent. Delfrågorna visar en delvis annan bild jämfört med C-anläggningarna. Kommunerna verkar här i högre utsträckning utöva tillsyn över rutiner för att fort-löpande planera och kontrollera verksamheten jämfört med tillsyn över dokumenta-tion av egenkontrollarbetet. För C-anläggningarna är förhållandet det motsatta. För U-anläggningar redovisar också drygt 15 procent av kommunerna att de inte alls utövar tillsyn över egenkontrollen. Motsvarande siffra för A-, B- och
C-anläggningarna är 1 procent eller därunder.
I enkäten tillfrågades också kommunerna om de har tillsynsansvar över vattenverk-samheter. Endast 5 av 66 svarande kommuner angav att så var fallet, 61 svarade att de inte har tillsynsansvar. På samtliga delfrågor rörande tillsyn av egenkontrollen på vattenverksamheter har fyra avgivit svar. Vi väljer därför att inte redovisa och kommentera svaren i denna resultatredovisning.
KOMMUNERNA ANSER A- OCH B-VERKSAMHETERNAS EGENKONTROLL VARA GOD
I enkätundersökningen bad vi kommunerna att skatta hur egenkontrollen fungerar inom den egna kommunen – fördelat på de olika typer av verksamhetsutövare som de har tillsynsansvar för.
Tabell 3. Kommunenkäten. Uppskattningsvis – hur stor andel av följande verksamheter har en väl fungerande egenkontroll i er kommun?
Typ av VU Andel VU med väl fungerande egenkon-troll Tillståndspliktiga miljöfarliga verk-samheter, A och B (n=46) Anmälningspliktiga miljöfarliga verksam-heter C (n=61) Övriga miljö-farliga verk-samheter U (n=60) Vattenverk- samheter (n=3) 0-25% 7% (3) 10% (6) 62% (37) 2 26-50% 2% (1) 38% (23) 28% (17) 0 51-75% 20% (9) 43% (26) 7% (4) 0 76-100% 72% (33) 10% (6) 3% (2) 1
Enkätundersökningen visar att 72 procent av kommunerna skattar att 76-100 pro-cent (eller 3-4 av fyra) av de tillståndspliktiga verksamhetsutövarna (A och B) har en väl fungerande egenkontroll. Siffran sjunker till 10 procent av kommunerna för C-verksamheterna och endast 3 procent för U-verksamheter. Resultatet visar alltså en tydlig skillnad i hur kommunerna bedömer olika typer av verksamhetsutövares egenkontroll.
Jämför vi figur 3 där kommunerna angett i vilken utsträckning de utövar tillsyn över egenkontrollen med tabell 3 där de uppskattar hur väl egenkontrollen fungerar kan man möjligen se samband. Kommunerna anger att de i störst utsträckning ut-övar tillsyn över egenkontrollen gentemot A- och B-anläggningar. Där skattar man
också att många verksamhetsutövare har en väl fungerande egenkontroll. Gentemot U-anläggningarna, där man inte utövar tillsyn över egenkontrollen i samma ut-sträckning, skattar man också att väldigt få verksamhetsutövare har en väl funge-rande egenkontroll. Däremot avviker mönstret när det gäller C-anläggningarna, gentemot vilka kommunerna enligt figur 3 också utövar tillsyn över egenkontrollen i stor utsträckning. Där skattar man enligt tabell 3 att det fortfarande finns många verksamhetsutövare som inte har en fungerande egenkontroll. Resultatet kan tolkas som att C-anläggningarna generellt utgör en svårighet för kommunernas egenkon-trolltillsyn i relation till A- och B-verksamheter. Tillsynsmyndigheterna lägger resurser där men har problem att få genomslag i en väl fungerande egenkontroll hos verksamhetsutövarna.
Länsstyrelserna bedriver mer tillsyn över egenkontrollen hos A- än B-verksamheter
Sammanfattningsvis visar enkätresultaten en liknande bild som hos kommunerna. Tillsyn över egenkontroll bedrivs i stor utsträckning för A- och B-verksamheter och i lägre utsträckning för vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen. För de två sistnämnda utövas tillsyn över egenkontrollen i mycket liten omfattning. Även hos länsstyrelserna verkar de flesta delarna av egenkontrollen vara i fokus vid tillsyn. Även här märks en liten tendens att ansvars-frågor och dokumentation uppmärksammas särskilt.
När det gäller egenkontrollens nivå hos verksamhetsutövarna bedömer länsstyrel-serna att egenkontrollen är mer välfungerade bland A-verksamheter än
B-verksamheter. Dessa två bedöms dock ha en långt bättre egenkontroll än vatten-verksamheter och vatten-verksamheter som lyder under artskyddsförordningen. Nedan en fördjupad beskrivning av resultaten.
