I vilken utsträckning utövas tillsyn över egenkontrollen?

fylla den vanliga tillsynens roll. ”Så ärliga är vi inte ens här i Sverige.”

Tillsynsmyndigheten fortsätter: ”Vi tillmäter inte egenkontrollen så stor betydelse.

Vi tror inte att vi får en bättre miljö bara för att folk sköter sin egenkontroll och skickar in papper till myndigheterna.”

2.3 I vilken utsträckning utövas tillsyn över

egenkontrollen?

Detta avsnitt redovisar hur och i vilken grad tillsynsmyndigheterna utövar tillsyn över egenkontrollen. Det inleds med en översikt över vilka objekt tillsynsmyndig- heterna har tillsynsansvar över. Här finns även tillsynsmyndigheternas bedömning av vilken nivå verksamhetsutövarnas egenkontroll ligger på. Avsnittet är uteslut- ande baserat på enkätundersökningen. Inledningsvis görs en beskrivning av vad som efterfrågats inom egenkontrolltillsynen.

I enkäten fick kommunerna ta ställning till ett antal nyckelformuleringar i miljö- balken och – gentemot de verksamhetsutövare som omfattas av den – egenkontroll- förordningen. Syftet var att se i vilken utsträckning dessa delar i egenkontrollen beaktades i tillsynen. När det gäller miljöfarlig verksamhet fick kommunerna ange sina svar uppdelat på tillståndspliktiga verksamheter (A och B sammanslaget), anmälningspliktiga verksamheter (C) och övriga verksamheter (U). De kommuner som angav att de har tillsynsansvar för vattenverksamheter fick motsvarande frågor även för dessa.

Frågorna gällde följande egenkontrollregler som anges i miljöbalken 26 kap.19§: 1. Rutiner för att fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att

motverka eller förebygga påverkan på miljön.

2. Rutiner för egna undersökningar eller för att på annat sätt hålla sig under- rättad om verksamhetens påverkan på miljön.

Det konkreta exemplet: Så får egenkontrollen betydelse i planeringen

En av de tillsynsmyndigheter vi intervjuat redovisar följande modell för hur egenkon- trollen ges vikt i deras behovsutredning (gäller för miljöfarlig verksamhet).

1. Bedömd nivå på egenkontrollen (enligt egenkontrolltrappan i Naturvårdsverkets handbok 2001:3, s. 18) poäng 1-4.

2. Verksamhetens miljöpåverkan, poäng 1-5.

3. Resultat från senaste tillsynsbesök samt fortsatt behov av egenkontrolltillsyn poäng 1-5.

Dessa tre vägs samman med verksamhetens komplexitet, dvs. om miljöpåverkan från verksamheten är flerbottnad och om verksamheten berörs av många ärenden (t.ex. klagomål och incidenter).

3. Hur verksamhetsutövaren dokumenterar sitt arbete med egenkontroll. Vidare ställdes frågor gällande egenkontrollförordningens regler för:

4. Organisatorisk ansvarsfördelning för frågor som rör regler i miljöbalken, tillstånds- och andra myndighetsbeslut.

5. Rutiner för att löpande kontrollera utrustning för drift och kontroll. 6. Löpande undersöka och bedöma miljöriskerna med verksamheten. 7. Rutiner vid driftstörning för att underrätta tillsynsmyndigheten. 8. Förteckning över kemiska produkter och biotekniska organismer.

För tillsynen över egenkontroll hos U-verksamheter ställdes enbart frågor om miljöbalkens regler eftersom egenkontrollförordningen inte är tillämpbar. När det gäller länsstyrelsernas tillsyn ställdes motsvarande åtta frågor även till dem, med skillnaden att tillsyn över A- och B-verksamheter tillfrågades separat. Fyra frågor gällande tillsyn över egenkontrollen för verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen ställdes också.

• Rutiner för att fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga påverkan på miljön avseende artskyddsfrågor. • Organisatorisk ansvarsfördelning för artskyddsfrågor.

• Rutiner för att fortlöpande kontrollera att verksamhetsutövaren följer till- stånds- och andra myndighetsbeslut som rör artskyddsfrågor samt reglerna i artskyddsförordningen.

• Hur verksamheten dokumenterar sitt arbete med egenkontroll.

Samtliga perspektiv/frågor ovan uppdelat på respektive prövningsnivå finns redo- visat i sin helhet i bilaga 2. I avsnitten som kommer nedan lyfts de tydligaste och mest intressanta resultaten fram.

FÖRDELNINGEN AV VERKSAMHETSUTÖVARE MELLAN DE OPERATIVA TILLSYNSMYNDIGHETERNA

Samtliga kommuner i enkäten har uppgett att de har tillsynsansvar över C- och U- verksamheter, vilket är logiskt eftersom tillsynsansvaret för dessa verksamheter är obligatoriskt. Av kommunerna anger 73 procent att de har tillsynsansvar över A- och B-verksamheter samt 8 procent för vattenverksamheter. Samtliga länssty- relser anger att de har tillsynsansvar över A- och B-verksamheter, 95 procent över vattenverksamheter och 80 procent anger att de har tillsynsansvar över verksamhe- ter som lyder under artskyddsförordningen. Den sistnämnda uppgiften är något förvånande, då länsstyrelserna enligt lag har detta tillsynsansvar. Den mest troliga förklaringen till det 20-procentiga bortfallet är att den som svarat på frågan miss- förstått den. Detta gäller förmodligen även det femprocentiga bortfallet som läns- styrelserna redovisar för vattenverksamheter.

Sammanfattningsvis innebär dock genomgången ovan att samtliga myndigheter som svarat på enkäten i hög grad bedriver tillsyn över de verksamheter vi ställt

frågor om, undantaget de kommuner som har tillsynsansvar över vattenverksam- heter. Dessa svar redovisas därför inte i rapporten.

Kommunernas tillsyn över egenkontrollen främst inriktad på A- och B-verksamheter

Enkätundersökningen visar sammanfattningsvis att kommunerna i större utsträck- ning bedriver tillsyn över egenkontrollen hos tillståndspliktiga verksamheter än hos anmälningspliktiga och U-verksamheter. När det gäller det tillsynen inriktas på, finns få tydliga tendenser. Med undantag för att olika typer av dokumentation och ansvarsförhållanden ofta kontrolleras, verkar alla delar i egenkontrollen som nämns ovan omfattas i tillsynen.

Bilden av hur egenkontrollen i praktiken ser ut hos verksamhetsutövarna är sam- stämmig med bilden av hur mycket tillsyn som bedrivits. Långt fler A- och B- verksamheter bedöms ha en god egenkontroll än C- och U-verksamheter. Nedan redovisas dessa resultat i detalj.

DETALJERAD REDOVISNING AV KOMMUNERNAS TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN

I figuren på nästa sida har kommunernas svar på samtliga åtta frågor vägts samman för att möjliggöra en någorlunda översiktlig bild. Detta är möjligt eftersom kom- munerna avgivit relativt likalydande svar på de flesta delfrågorna. De tydligaste avvikelserna redovisas därefter löpande i texten.

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

helt och hållet i stor utsträckning i liten utsträckning inte alls

A och B C U Typ av _{verksamhetsutövare}

Figur 3. Visar i vilken utsträckning kommunerna utövar tillsyn över verksamhetsutövarnas egenkontroll (miljöfarlig verksamhet). Figuren visar en sammanvägning av åtta delfrågor. 48 kommuner har angett att de utövar tillsyn över A- och/eller B-verksamheter. Antalet svar på delfrågorna varierar mellan 46 och 47. 66 kommuner har angett att de har tillsynsansvar för C- och U-verksamheter. Antalet svar på samtliga delfrågor är 62.

Enligt enkätundersökningen utövar drygt 83 procent av kommunerna tillsyn över egenkontrollen – sammanvägt och definierat i ovanstående frågeställningar – ”helt och hållet” eller ”i stor utsträckning” gentemot A- och B-anläggningar. Studerar man delfrågorna var för sig visar det sig att siffrorna är något högre för tillsynen över egenkontrollförordningens regler jämfört med miljöbalkens egenkontrollreg- ler. Allra högst – över 90 procent av kommunerna anger ”i stor utsträckning” eller ”helt och hållet” – är värdena för tillsyn över egenkontrollen vad gäller rutiner vid driftstörning och förteckning över kemiska produkter och biotekniska organismer. För C-anläggningarna är det drygt 74 procent av kommunerna som anger alternati- ven ”i stor utsträckning” eller ”helt och hållet”. Däremot syns här ingen tydlig skillnad när man går in på delfrågorna och jämför tillsynen över miljöbalkens reg- ler gentemot egenkontrollförordningens. På de enskilda frågorna ges högst värde (84 procent) för tillsyn över miljöbalkens krav på dokumentation av egenkontrollen tätt följt av tillsyn över förteckning över kemiska produkter och biotekniska orga- nismer. Lägst andel av alternativen ”i stor utsträckning”/”helt och hållet” (61 pro- cent) får tillsyn av egenkontrollförordningens krav på löpande undersökning och bedömning av miljöriskerna.

För U-anläggningarna sjunker den sammanvägda siffran över kommuner som ut- övar tillsyn över egenkontrollen ”helt och hållet” eller ”i stor utsträckning” till 37,5 procent. Delfrågorna visar en delvis annan bild jämfört med C-anläggningarna. Kommunerna verkar här i högre utsträckning utöva tillsyn över rutiner för att fort- löpande planera och kontrollera verksamheten jämfört med tillsyn över dokumenta- tion av egenkontrollarbetet. För C-anläggningarna är förhållandet det motsatta. För U-anläggningar redovisar också drygt 15 procent av kommunerna att de inte alls utövar tillsyn över egenkontrollen. Motsvarande siffra för A-, B- och C-

anläggningarna är 1 procent eller därunder.

I enkäten tillfrågades också kommunerna om de har tillsynsansvar över vattenverk- samheter. Endast 5 av 66 svarande kommuner angav att så var fallet, 61 svarade att de inte har tillsynsansvar. På samtliga delfrågor rörande tillsyn av egenkontrollen på vattenverksamheter har fyra avgivit svar. Vi väljer därför att inte redovisa och kommentera svaren i denna resultatredovisning.

KOMMUNERNA ANSER A- OCH B-VERKSAMHETERNAS EGENKONTROLL VARA GOD

I enkätundersökningen bad vi kommunerna att skatta hur egenkontrollen fungerar inom den egna kommunen – fördelat på de olika typer av verksamhetsutövare som de har tillsynsansvar för.

Tabell 3. Kommunenkäten. Uppskattningsvis – hur stor andel av följande verksamheter har en väl fungerande egenkontroll i er kommun?

Typ av VU Andel VU med väl fungerande egenkon- troll Tillståndspliktiga miljöfarliga verk- samheter, A och B (n=46) Anmälningspliktiga miljöfarliga verksam- heter C (n=61) Övriga miljö- farliga verk- samheter U (n=60) Vattenverk- samheter (n=3) 0-25% 7% (3) 10% (6) 62% (37) 2 26-50% 2% (1) 38% (23) 28% (17) 0 51-75% 20% (9) 43% (26) 7% (4) 0 76-100% 72% (33) 10% (6) 3% (2) 1

Enkätundersökningen visar att 72 procent av kommunerna skattar att 76-100 pro- cent (eller 3-4 av fyra) av de tillståndspliktiga verksamhetsutövarna (A och B) har en väl fungerande egenkontroll. Siffran sjunker till 10 procent av kommunerna för C-verksamheterna och endast 3 procent för U-verksamheter. Resultatet visar alltså en tydlig skillnad i hur kommunerna bedömer olika typer av verksamhetsutövares egenkontroll.

Jämför vi figur 3 där kommunerna angett i vilken utsträckning de utövar tillsyn över egenkontrollen med tabell 3 där de uppskattar hur väl egenkontrollen fungerar kan man möjligen se samband. Kommunerna anger att de i störst utsträckning ut- övar tillsyn över egenkontrollen gentemot A- och B-anläggningar. Där skattar man

också att många verksamhetsutövare har en väl fungerande egenkontroll. Gentemot U-anläggningarna, där man inte utövar tillsyn över egenkontrollen i samma ut- sträckning, skattar man också att väldigt få verksamhetsutövare har en väl funge- rande egenkontroll. Däremot avviker mönstret när det gäller C-anläggningarna, gentemot vilka kommunerna enligt figur 3 också utövar tillsyn över egenkontrollen i stor utsträckning. Där skattar man enligt tabell 3 att det fortfarande finns många verksamhetsutövare som inte har en fungerande egenkontroll. Resultatet kan tolkas som att C-anläggningarna generellt utgör en svårighet för kommunernas egenkon- trolltillsyn i relation till A- och B-verksamheter. Tillsynsmyndigheterna lägger resurser där men har problem att få genomslag i en väl fungerande egenkontroll hos verksamhetsutövarna.

Länsstyrelserna bedriver mer tillsyn över egenkontrollen hos A- än B-verksamheter

Sammanfattningsvis visar enkätresultaten en liknande bild som hos kommunerna. Tillsyn över egenkontroll bedrivs i stor utsträckning för A- och B-verksamheter och i lägre utsträckning för vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen. För de två sistnämnda utövas tillsyn över egenkontrollen i mycket liten omfattning. Även hos länsstyrelserna verkar de flesta delarna av egenkontrollen vara i fokus vid tillsyn. Även här märks en liten tendens att ansvars- frågor och dokumentation uppmärksammas särskilt.

När det gäller egenkontrollens nivå hos verksamhetsutövarna bedömer länsstyrel- serna att egenkontrollen är mer välfungerade bland A-verksamheter än B-

verksamheter. Dessa två bedöms dock ha en långt bättre egenkontroll än vatten- verksamheter och verksamheter som lyder under artskyddsförordningen. Nedan en fördjupad beskrivning av resultaten.

DETALJERAD REDOVISNING AV LÄNSSTYRELSERNAS TILLSYN ÖVER EGENKONTROLLEN 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Helt och hållet I stor utsträckning I liten utsträckning Inte alls

Figur 4. Visar i vilken utsträckning länsstyrelserna utövar tillsyn av verksamhetsutövarnas egenkontroll enligt utvärderingens enkätundersökning. Figuren visar en sammanvägning av åtta delfrågor. Antalet svar är 18 eller 19 på samtliga frågor.

Som figur 4 ovan visar utövar nära 80 procent av länsstyrelserna tillsyn över egen- kontrollen – sammanvägt och definierat i ovanstående frågeställningar – ”helt och hållet” eller ”i stor utsträckning” gentemot A-anläggningar. Svaren är generellt homogena på de underliggande delfrågorna men sjunker ändå till 68 procent för delfrågan om tillsyn över egenkontrollförordningens regel om organisatorisk an- svarsfördelning. Samtliga 20 svarande länsstyrelser har i enkäten angett att de har tillsynsansvar för A-verksamheter. På fyra av de åtta delfrågorna har en myndighet angett att de inte alls utövar tillsyn över egenkontrollen.

För B-anläggningar har den sammanvägda andelen som utövar tillsyn över egen- kontrollen ”i stor utsträckning” eller ”helt och hållet” sjunkit till 60 procent. Sprid- ningen på delfrågorna är något större än för tillsynen över A-anläggningarna. 78 procent av länsstyrelserna anger att de ”i stor utsträckning” eller ”helt och hållet” utövar tillsyn över hur verksamhetsutövaren dokumenterar sitt arbete med egen- kontroll, medan motsvarande siffra för delfrågan om tillsyn över egenkontrollför- ordningens regel om organisatorisk ansvarsfördelning sjunker till 44 procent – samma tendens som ovan redovisas för A-anläggningarna.

Om man lämnar miljöfarlig verksamhet och går över till hur länsstyrelsen utövar tillsyn över egenkontrollen gentemot vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av reglerna i artskyddsförordningen, sjunker andelen som gör det ”helt och hållet” eller ”i stor utsträckning” till 13 respektive 17 procent. Det finns alltså en mycket tydlig tendens i enkätsvaren att länsstyrelserna utövar tillsyn över egen- kontrollen på ett betydligt mer omfattande sätt när det gäller miljöfarlig verksam- het.

För vattenverksamheter varierar svaren på delfrågorna från 25 procent, som utövar tillsyn av egenkontrollen ”i stor utsträckning” eller ”helt och hållet” avseende egenkontrollförordningens regler om rutiner vid driftstörning, till ingen alls vad gäller förteckning över kemiska produkter och biotekniska organismer. 19 länssty- relser har angett att de har tillsyn över vattenverksamheter.

För de tillsynsmyndigheter som angett att de utövar tillsyn över miljöbalkens regler om egenkontroll på verksamheter som omfattas av reglerna i artskyddsförordning- en – 16 har angett att de har tillsyn, på var och en av de fyra delfrågorna har vi fått 13 svar – varierar antalet myndigheter som gör det ”i stor utsträckning” eller ”helt och hållet” från en till tre på de olika delfrågorna.

Sammantaget för vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskydds- förordningen visar enkäten, om svaren på de olika delfrågorna vägs samman, att tillsyn över egenkontrollen utövas i liten utsträckning eller inte alls vid mellan 80 och 90 procent av de svarande länsstyrelserna.

LÄNSSTYRELSERNAS SKATTNING AV VERKSAMHETSUTÖVARNAS EGENKONTROLL

I enkätundersökningen ombads också länsstyrelserna att skatta hur egenkontrollen fungerar inom det egna länet – fördelat på de olika typer av verksamhetsutövare som man har tillsynsansvar över.

Tabell 4. Länsstyrelseenkäten. Uppskattningsvis – hur stor andel av följande verksamheter har en väl fungerande egenkontroll i ert län?

Typ av VU Andel VU med väl fungerande egenkontroll Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, A (n=19) Tillståndspliktiga miljöfarliga verksamheter, B (n=19) Vattenverk- samheter (n=17) Verksamheter omfatta- de av artskyddsfö- rordn. (n=14) 0-25% 5% (1) 5% (1) 65% (11) 64% (9) 26-50% 11% (2) 37% (7) 24% (4) 21% (3) 51-75% 21% (4) 32% (6) 12% (2) 14% (2) 76-100% 63% (12) 26% (5) 0 0

I länsstyrelseenkäten, där vi särredovisar A- och B-verksamheter, visar enkäten att länsstyrelserna skattar en avsevärd skillnad mellan dessa båda kategorier.

sina respektive län har en väl fungerande egenkontroll. När det gäller B-

verksamheter sjunker skattningen och fördelar sig jämnt över de olika intervallen med undantag för det allra lägsta intervallet (0-25 procent) där bara en av länssty- relserna bedömer att deras B-verksamheter befinner sig. Länsstyrelserna gör alltså bedömningen att betydligt fler A-anläggningar har en väl fungerande egenkontroll än vad fallet är för B-anläggningar.

Tittar vi sedan på skattningen för vattenverksamheter och verksamheter som omfat- tas av artskyddsförordningen bedömer ingen av länsstyrelserna att deras verksam- hetsutövare ligger i den övre kvartilen. Tvärtom tror nästan två tredjedelar av läns- styrelserna att deras verksamhetsutövare ligger i den lägsta kvartilen.

Om vi på samma sätt som för kommunerna jämför i vilken utsträckning länsstyrel- serna utövar tillsyn över egenkontrollen (figur 4) med hur man skattar sina verk- samhetsutövares egenkontroll (tabell 4) finns en stor överensstämmelse mellan resultaten. Där man i hög utsträckning utövar tillsyn över egenkontrollen bedömer man också att egenkontrollen fungerar väl, detta gäller särskilt A-anläggningar men även i viss mån B-verksamheter.

Motsvarande, fast omvänt, gäller för vattenverksamheter och verksamheter som omfattas av artskyddsförordningen. Förhållandevis få länsstyrelser anger att man i någon högre grad utövar tillsyn över egenkontrollen gentemot dessa och man bedömer också att få av dessa verksamhetsutövare har en fungerande egenkontroll.

Har tillsynen någon positiv påverkan på egenkontrollen – och i så fall hur?

I intervjuerna menar de flesta tillsynsmyndigheterna att deras tillsyn över egenkon- trollen har en positiv effekt på egenkontrollen – men långt ifrån alla svarar att det tveklöst är så.

En tillsynsmyndighet menar att säkerheten i egenkontrollen påverkas positivt av tillsynen i och med att dokumentationen förbättras, men säger också att det kan bli konstigt när en verksamhetsutövare med i grunden bra praktisk egenkontroll kan bli föremål för ett föreläggande på grund av en miss i dokumentationen. En majori- tet som svarar positivt på frågan om tillsynens påverkan gör det med lite olika motiveringar: det ökar medvetenheten och överblicken hos verksamhetsutövaren, ”ett rutinarbete är inte till nackdel för någon”. Om det görs och följs upp på rätt sätt, säger en annan. En myndighet pekar på att det finns andra drivkrafter som påverkar vid sidan av tillsynen, såsom kund- och leverantörskrav.