Tillsynens genomförande

I detta avsnitt redovisas hur de intervjuade representanterna för tillsynsmyndig- heterna beskriver det praktiska genomförandet av tillsynen över egenkontrollen.

Förberedelser inför tillsyn av egenkontrollen

Våra intervjuer visar att det är svårt för tillsynsmyndigheterna att peka på något särskilt som utmärker förberedelserna för tillsyn över egenkontrollen. En förklaring till detta, vilket intervjuerna indikerar, kan vara att det i den löpande tillsynsverk- samheten är ovanligt att egenkontrollen bryts ut och tillägnas ett separat fokus. Det normala synes vara att tillsyn av verksamhetsutövarens egenkontroll ingår som en punkt i ett större ”tillsynspaket” som genomförs.

I intervjumaterialet går det att urskilja några punkter som nära nog genomgående ingår i förberedelserna inför tillsynen:

• Inläsning av fakta om verksamhetsutövarens bransch. Detta betonas sär- skilt i mindre kommuner där inspektörerna är få och således inte har möj- lighet att specialisera sig. Att läsa in sig på eventuell ny lagstiftning kan också ingå här.

• Inläsning och genomgång av den aktuella verksamhetsutövaren. Exempel på dokument som studeras är tidigare inspektionsrapporter och ärendehis- torik. Uppföljning av tidigare tillsynsbesök och andra gjorda erfarenheter av verksamhetsutövaren anges ofta som en av utgångspunkterna för den kommande tillsynen. Genomgång av verksamhetsutövarens tillståndsbeslut och därtill hörande villkor nämns också som en av förberedelserna.

Det konkreta exemplet: Hur genomförs tillsynsbesök med ”systemperspektiv”

Hur ställer man de rätta frågorna för att på bästa sätt knyta ihop dokument- granskningen med den fysiska inspektionen? – Några röster ur intervjuerna: - ” Om vi träffar på en felmärkt produkt så är det en sak att påpeka att den ska märkas om. Då får vi den flaskan ommärkt. Risken är att det dyker upp en ny flaska som är felmärkt är överhängande om vi bedriver tillsyn på det viset. Bedri- ver vi däremot tillsyn där man ser helheten istället; Hur gör ni för att kontrollera att flaskorna som ställs ut eller säljs inte blir felmärkta? Då har vi också möjlighe- ten att ge synpunkter på att vi anser att det är brister där och där, för det här kan smita igenom och bli felmärkt. Alltså åtgärdar man problemet närmare källan, vilket jag tycker är signifikant med systemtillsynen.

- ”…att man på ett systematiskt sätt kan och bör fråga personer i verksamheten – hur gör du egentligen när du får farligt avfall ifrån din maskin? Vet du hur du ska göra och känner du till instruktionen?”

• Bokning av besök. En stor majoritet av de intervjuade anger att man inte bedriver oanmäld tillsyn. Ofta tillsänds också verksamhetsutövaren någon form av skrivelse eller agenda där innehållet för det aktuella tillsynstill- fället framgår.

• Upprättande av checklista för tillsynen.

Konkret stöd vid tillsynsbesök

Upprättandet av någon slags checklista för tillsynstillfället anges av ett flertal av de intervjuade som en central punkt i förberedelserna.

Innehållet i och ursprunget till checklistorna kan variera. Flera av de intervjuade talar om en checklista vars innehåll förändras och kompletteras över tid och även anpassas efter det aktuella tillsynsobjektets bransch och/eller syftet med tillsynen. En av de intervjuade tillsynsmyndigheterna talar om checklistan som ett dokument som inte branschanpassats men däremot anpassats efter om verksamhetsutövaren är en A- eller B-verksamhet eller enbart en C-verksamhet.

Den bild som vi fått är att listorna normalt inte framställs från start hos varje enskild myndighet. Över tid har ett utbyte skett tillsynsmyndigheter emellan och ursprunget till den checklista, eller stomme till checklista, som används har ”snap- pats upp” någonstans och därefter utvecklats och anpassats efter lokala förhållan- den. En av de intervjuade kommunerna uppger att de inte använder checklistor i sitt tillsynsarbete.

TRE EXEMPEL

Tre av de intervjuade tillsynsmyndigheterna (två kommuner och en länsstyrelse) lät oss ta del av deras checklistor. Kommun 1:s listor liknar en konkretisering av lag- stiftningen på respektive bransch, vilket gör att listorna kan tolkas som hjälpmedel för detaljtillsyn. De övriga två har mer helheten och egenkontrollens kärnvärden i fokus.

Två av kommun 1:s fyra listor gäller industrier och de är snarlikt utformande ut- ifrån respektive bransch. Den fjärde checklistan vänder sig till lantbrukare. I de två snarlika checklistorna ställs frågor hur kemikalier förvaras, kemikalieförteckning, avfall, cisterner, utsläpp till mark och vatten, utsläpp till luft, buller, energi och transporter. Den kopplar tydligt till förordningen om verksamhetsutövarens egen- kontroll paragraferna 5, 6 och 7. I checklistan från kommun 2 ställs frågan hur verksamhetsutövaren bevisar att de utför en bra egenkontroll, ansvarsroll och an- svarsfördelning, dokumentation, om verksamheten vet vilken miljöpåverkan har och har rätt kunskap. Checklistan är knuten till miljöbalken 26 kap 19 §.

Checklistan från länsstyrelsen är uppdelad i tre delar med frågor knutna till § 4, 5 och 6 i förordningen om verksamhetsutövarens egenkontroll.

Utgångspunkter i tillsynen

En majoritet av de intervjuade tillsynsmyndigheterna anger egenkontrollförord- ningen26, alternativt nämner ett flertal av de krav som finns beskrivna i förordning- en, som en viktig utgångspunkt för tillsynen av egenkontrollen. Ett par av myndig- heterna nämner också att det är situationsanpassat. Beroende på vem och vad du är ute och utövar tillsyn över, så skiftar också fokus:

”Det beror på vad det är för verksamhet. Är det en verksamhet som hanterar myck- et kemikalier, där rutinerna är otroligt viktiga för att det inte ska ske inciden- ter…då är det detta vi fokuserar på. Ute på en täkt kan det vara andra frågor.” Området tillsyn av kemikaliehantering nämns av många när de ska ge ett konkret exempel på tillsyn över egenkontrollen. Den så kallade kemikalieförteckningens innehåll beskrivs relativt detaljerat i egenkontrollförordningen27 _{och utgör ett på-} tagligt och konkret dokument att bedriva tillsyn över. En möjlig tolkning av detta är att det kan bidra till att så många framhåller just kemikalieförteckningen i våra intervjuer. En av tillsynsmyndigheterna nämner också att det är väldigt tacksamt att bedriva tillsyn över verksamhetsutövarens egenkontroll på områden som är detalj- reglerade redan i lagstiftningen, och nämner avfallshantering som exempel. En av kommunerna som intervjuats nämner att det är skillnad om verksamhetsut- övaren är en C-verksamhet, dvs. omfattas av egenkontrollförordningen, eller en U-verksamhet som inte omfattas av egenkontrollförordningen utan enbart av mil- jöbalken 26:e kap. 19 §. I klartext ställs hårdare krav på C-verksamheten. En av de intervjuade tillsynsmyndigheterna uppger att de inte hyser särskilt stor tilltro till egenkontrollens betydelse. De uppger att de bedriver tillsyn över egen- kontrollen om och när egenkontrollförordningen berörs. Inriktningen för den egen- kontrolltillsyn som bedrivs uppger man i första hand vara att studera miljörappor- ter. ”Överträdelser av bestämmelser är inte avhängiga av egenkontrollförordning- en i första hand, som vi ser det. Sker det felaktigheter på ett företag så sker de oavsett om man sköter sin egenkontroll eller inte.”

När vi i intervjuundersökningen frågat tillsynsmyndigheterna vad man faktiskt tittar på när det gäller tillsyn av egenkontrollen, bortsett från de utgångspunkter som diskuteras ovan, nämns ett antal olika dokument; journaler, löpande egen rap- portering av mätvärden och kontrollpunkter och analysresultat. Flera tillsynsmyn- digheter nämner också att tillsyn av incidenter och avvikelser ger viktiga indika- tioner på hur verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar i praktiken.

26 _{Förordning (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll.} 27 _{Ibid, §7.}

Det konkreta tillsynstillfället/besöket

Majoriteten av de intervjuade tillsynsmyndigheterna anger att ett fysiskt besök hos verksamhetsutövaren alltid är en del i tillsynsförfarandet. I fyra av intervjuerna framkommer ändå att man bedrivit tillsyn över egenkontrollen som en rent admi- nistrativ åtgärd. I första hand syftar tillsynsmyndigheten då på miljörapporteringen eller annan återkommande rapportering. Kemikalieförteckning nämns också av någon som ett dokument som begärts in utan att verksamhetsutövaren besökts. En av de intervjuade tillsynsmyndigheterna berättar att man fortfarande kräver in kontrollprogram från tillståndspliktiga verksamheter. Myndigheten menar att deras erfarenhet säger dem att det fortfarande är bra att på det viset ha kontroll över framför allt tillståndsvillkoren.

Genomgående betonas dock behovet av och nyttan med det fysiska tillsynsbesöket. Det är viktigt att tillsynen över egenkontrollen inte enbart blir en dokumenttillsyn, menar man. Det normala förfarandet vid tillsyn över egenkontrollen, enligt våra intervjuer, verkar vara att tillsynen inleds ”runt bordet” med ett samtal och med dokumentgranskning. Därefter fortsätter tillsynen nere ”på golvet” med en praktisk del. Ofta beskrivs sedan en återsamling på kontoret där man summerar besöket tillsammans med verksamhetsutövaren.

Efter tillsynstillfället

Någon form av inspektionsrapport skrivs efter tillsynen, här verkar samtliga inter- vjuade tillsynsmyndigheter ha likartade rutiner. Däremot så kan möjligen några olika skolor skönjas när det gäller tillvägagångssätt för tillsynsmyndigheten att få sina krav eller påpekanden tillgodosedda.

Ett sätt kan vara den ”mjuka vägen” där man försöker få förbättringar till stånd via samtal och noteringar med eventuella uppföljningar i tillsynsprotokoll. Ett annat sätt kan vara att mer medvetet använda sig av förelägganden. Bland de tillsyns- myndigheter vi intervjuat finns representanter för båda dessa skolor. I vårt inter- vjumaterial anger fler att de företräder den ”mjuka vägen” jämfört med den ”hårda” men ett flertal anger också att det är situationsanpassat framför allt beroende på vilka erfarenheter de har sedan tidigare av verksamhetsutövaren.

Bland de som anger att de är flitiga och konsekventa med att förelägga nämns tyd- ligheten och transparensen som motiv. Det blir en tydlig myndighetsutövning för alla och också lättare för verksamhetsutövaren att se att beslutet är något som kan överklagas. En av tillsynsmyndigheterna säger så här: ”Det blev en stor skillnad i samband med miljöbalken. Förut så använde vi oss av råd. Och vi kände att in- spektionsprotokoll i all ära, de är inte juridiskt bindande. Vi menar att så fort vi säger att det finns en brist som måste åtgärdas och vi sätter en tid på det, då måste de kunna överklaga beslutet.”

Bland de kommuner som uppger att de inte tar till förelägganden i första läget, så anges relationen med verksamhetsutövaren som ett viktigt argument och att inte ta till hårdare metoder än nöden kräver.

Vi har även frågat de intervjuade om man behandlar olika typer av verksamhetsut- övare på olika sätt när det gäller att utdela förelägganden. Svaret på frågan blir nej med avseende på verksamhetsutövarens storlek eller branschmässiga tillhörighet. Däremot tycks den tillsynshistoria och de relationer som finns sedan tidigare mel- lan myndighet och verksamhetsutövare ha stor betydelse. Har tillsynsmyndigheten dåliga erfarenheter sedan tidigare av en verksamhetsutövares vilja att åtgärda fel och brister i sin verksamhet, då har man också lättare att ge tidiga förelägganden.

Vad är svårast att få gehör för i tillsyn över egenkontroll

En majoritet av de intervjuade tillsynsmyndigheterna nämner de små företagen, och menar att den största svårigheten är att över huvud taget få till en dokumenta- tion över egenkontrollen, eller att få till stånd skriftliga rutiner. En av de intervjua- de går ännu ett steg och säger att de små/företagen/ inte känner till egenkontrollen: ”Att kräva dokumentation av egenkontrollen av alla företag, oavsett storlek, oav- sett miljöpåverkan, det anser i alla fall inte jag vara riktigt rättvist. De mindre har ju rätt så små möjligheter att uppfylla de krav som myndigheterna kommer med, tyvärr. Grustäktsägare i skogen – han gräver ju grus och struntar väl i papper i den mån han kan. När vi har tillsyn på dem, vi tittar så att han är där han ska vara och gör det han ska, men däremot kräver vi nödvändigtvis inte att han ska komma med någon form av dokumentation. Vi tycker att det är lite orättvist.”

Ett par av tillsynsmyndigheterna nämner också att frågor som genererar direkta och tydliga kostnader hos verksamhetsutövaren också kan vara svåra att få gehör för. Ett par andra nämner riskbedömning och riskanalys som svåra frågor för verksam- hetsutövaren, särskilt i de små företagen. En av tillsynsmyndigheterna menar att förståelsen för egenkontrollen generellt minskar ju mindre företaget är.

Metoder och förhållningssätt i tillsynen

Uppgiften att få verksamhetsutövarna att förstå reglerna, acceptera dem och bygga upp sin egenkontroll har en central roll i tillsynen över egenkontrollen. Hur de operativa tillsynsmyndigheterna hanterar detta är en viktig del av utvärderingen. Vi tänker oss att arbetet handlar om konkreta insatser, om perspektiv, förhållningssätt att närma sig verksamhetsutövaren samt om pedagogiska angreppssätt. Vi har ställt frågor om tillsynsmetoder i såväl vår intervjuundersökning som i vår enkätunder- sökning. Detta utan att någon egentlig diskussion eller definition av vad som i sammanhanget är att betrakta som en metod. Tolkningen av vad som ligger i be- greppet metod har visat sig vara mycket olika. Vi återkommer till detta längre fram i rapporten.

HUR KAN TILLSYNSMYNDIGHETERNA VÄCKA INSIKT OCH ENGAGEMANG?

Tre tillsynsmyndigheter lyfter fram rena miljöaspekter som argument för att arbeta med egenkontroll. De menar att de gärna pekar på verksamhetsutövarens möjlighe- ter att visa upp sitt miljöarbete och att de får bättre kontroll på sin verksamhet om de jobbar med egenkontroll. De visar också på sambanden i miljön mellan utsläpp och dess direkta följder.

Ungefär lika många tillsynsmyndigheter tar fram argument av mer ekonomisk natur, till exempel att det finns ekonomiska vinster att hämta vid bra avfallshanter- ing och låg energiförbrukning. Ett annat sådant samband som nämns är att ”en god

egenkontroll och ett gott förebyggande arbete gör att du slipper se oss”. Mindre kontakt kan sedan så småningom slå igenom i lägre taxor, menar en till- synsmyndighet. Avslutningsvis gör en annan tillsynsmyndighet följande reflektion kring insikt och engagemang: ”Man får också påpeka att det är inget man kan sitta och tycka om, det är ett lagkrav /…/. Sedan får man hjälpa dem lite på vägen med råd.”

HUR KAN TILLSYNSMYNDIGHETEN NÅ FRAM?

De intervjuade har haft svårigheter att kunna specificera svaren särskilt relaterade till tillsyn över egenkontrollen – i huvudsak ska dessa svar ses som gällande för tillsyn i stort. Det som lyfts fram är bland annat svårigheten i att nå fram till små verksamhetsutövare – och rådet blir då att ta en liten bit i taget när det gäller egen- kontrollen, i avsikt att komma igång med någon del utan att det ska bli alltför av- skräckande för verksamhetsutövaren.

Det konkreta mötet med verksamhetsutövaren är också något som lyfts fram, där säger flera av de intervjuade att det är viktigt att vara inlyssnande och relationsska- pande. Inspektören bör visa att han eller hon är kunnig och påläst om den bransch och det företag de kommer till samt att visa intresse och nyfikenhet inför tillsyns- objektet. Mötet med verksamhetsutövaren beskrivs i termer av att visa ödmjukhet och förståelse inför dennes situation. Det är bara i undantagsfall som myndighets- rollen, att tydligt redovisa sin roll och sitt uppdrag, plockas fram som första ”nyck- el”.

I intervjuundersökningen pekar många av tillsynsmyndigheterna på behovet av skillnader i bemötandet mellan stora och små verksamhetsutövare. Svaren indikerar att det inte handlar om skilda metoder utan att tillsynsmyndigheterna anpassar bemötandet efter den kunskapsnivå som verksamhetsutövaren besitter. En av till- synsmyndigheterna uttrycker det så här:

”Det är en himla skillnad i att titta på en stor verksamhet med alla rutiner och en liten verksamhet där det knappt finns några. På de stora blir det systemet i stort och hos de små tittar man direkt i rutinerna.”

Den generella bilden som våra intervjuer ger – att större verksamhetsutövare har bättre kontroll på sin egenkontroll – kommer fram även på denna fråga och några

myndigheter lyfter att möjligheten att bedriva tillsyn genom att endast granska dokumentation ökar gentemot större verksamhetsutövare.

Över huvud taget förs resonemangen kring dessa frågor med den mindre verksam- hetsutövaren i fokus. Intrycket är att tillsynen i de större företagen upplevs som mer problemfri, åtminstone ur ett kommunikativt/pedagogiskt perspektiv. Vår tolk- ning är att detta kan bero på att inspektören där möter en mer jämbördig yrkesroll – en miljöexpert – snarare än en småföretagare med fokus på helt andra saker. En tillsynsmyndighet nämner skillnaden mellan tillstånds- och anmälningspliktiga verksamheter och säger att de tillståndspliktiga verksamheterna har ett större behov av ett systematiskt egenkontrollarbete och att Naturvårdsverkets handbok inte fun- gerar så bra gentemot C-anläggningar. Handboken blir för abstrakt och går i många fall inte att bryta ned till deras nivå. Det behovet har man försökt möta i sin tillsyn med en förenklad checklista anpassad för C-verksamheterna.

En annan tillsynsmyndighet talar om samma skillnad, fast mellan C- och U- verksamheter. För C-verksamheterna är det givet vilken dokumentation som ska finnas medan U-verksamheterna vanligtvis inte har så stor kunskap och att det där inledningsvis handlar om att bygga upp en miniminivå av dokumentation.

En av de svarande tillsynsmyndigheterna pekar på betydelsen av kunskaper i peda- gogik och nämner miljö- och hälsoskyddsutbildningen i Umeå som en god förebild, där man på senare år lagt in pedagogikavsnitt till utbildningen. Samma myndighet nämner också vikten av att alla inspektörer ska ha möjlighet att kunna gå sådana utbildningar (i pedagogik), eftersom de verksamma inspektörerna har en blandad utbildningsbakgrund.

EGENKONTROLLENS PÅVERKAN PÅ TILLSYNSMETOD

I enkätundersökningen frågade vi kommuner och länsstyrelser huruvida deras till- synsmetod påverkas av hur verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar.

Det konkreta exemplet: Ett alternativt sätt att nå små verksamhetsutövare

Ett av våra intervjuobjekt berättar följande: Myndigheten genomförde ett projekt där de hade en samordnande funktion för en grupp små företag inom ett stort in- dustriområde. Företagen fick tillgång till en utbildning med en miljökonsult. Träf- farna genomfördes på förvaltningen men konsulten bekostades av företagen själva.

När tillsynsmyndigheten nu, några år senare, genomför uppföljningar på företa- gen upplever handläggarna att dessa företag har betydligt större förståelse för lagstiftningen och bättre koll på sina papper jämfört med de företag som inte var med i projektet.

Figur 5. Enkätfråga: ”Vårt val av tillsynsmetod påverkas av hur verksamhetsutövarnas egenkontroll fungerar”. 66 kommuner och 19 länsstyrelser har svarat på frågan.

Nära två tredjedelar av kommunerna anger i enkäten att valet av tillsynsmetod påverkas ”i stor utsträckning” av hur verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar. För länsstyrelsernas del är den siffran lägre, något under hälften. Resterande del har svarat att tillsynsmetoden påverkas ”i liten utsträckning” och bara ett fåtal – mellan 5 och 10 procent både bland kommuner och länsstyrelser – anger att egenkontrol- lens funktion ”inte alls” påverkar tillsynsmetoden. Observera att ingen av respon- denterna i någon av enkäterna angett svarsalternativet ”helt och hållet”, det vill säga det mest positiva svarsalternativet i förhållande till hur påståendet formulerats. Väger man samman kommuner och länsstyrelser svarar 61 procent av responden- terna att valet av tillsynsmetod i stor utsträckning påverkas av hur verksamhetsut- övarnas egenkontroll fungerar.

En förklaring till skillnaderna mellan kommuner och länsstyrelser kan vara - åt- minstone när det gäller miljöfarlig verksamhet – att kommunerna har en större spännvidd mellan sina verksamhetsutövare. En kommun kan ha tillsynsansvar mot alla typer av verksamheter A-U medan länsstyrelsen enbart har A och B – vilket kan vara en mer homogen grupp av tillsynsobjekt. Detta resonemang kan sedan kopplas till tidigare tendenser i utvärderingen att våra intervjuobjekt i stor utsträck- ning betonar skillnaden mellan stora och små verksamhetsutövare.

I anslutning till denna fråga fanns i enkäterna också en följdfråga där respondenter- na i fritext28 _{fick möjlighet att ange på vilket sätt valet av tillsynsmetod påverkas}

28 _{Totalt avgavs 72 fritextsvar, 56 från kommunerna och 16 från länsstyrelserna.}

0 20 40 60 80 100 inte alls i liten utsträckning i stor utsträckning helt och hållet

procent

av hur verksamhetsutövarens egenkontroll fungerar. I fritextsvaren, som harmon- ierar väl med den bild som figur 5 ger, beskriver respondenterna bland annat föl-