Globaliseringsrådets rapport om Språk, kra

Globaliseringsrådet publicerade år 2008 rapporten Språk, krav och medborgarskap – Underlagsrapport nr 14 till Globaliseringsrådet.9

Uppdraget bestod bl.a. i att belysa skillnader i regelverk avseende förvärv av medborgarskap och studera utvärderingar av befintliga språkkrav för medborgarskap och vilka resultat dessa hade fram- bringat. Rapporten fokuserade på arbetsmarknadsutfall och det kon- staterades att ett antal svenska och utländska undersökningar visade på ett förhållandevis starkt positivt samband mellan kunskaper i värdlandets språk och framgångar på arbetsmarknaden. I rapporten drogs slutsatsen att det ur ett ekonomiskt perspektiv fanns goda skäl för invandrade till Sverige att tillägna sig kunskaper i svenska.

I rapporten anfördes att ett syfte med att införa ett språkkrav för medborgarskapsförvärv skulle kunna vara att skapa incitament för invandrade som ännu inte har blivit svenska medborgare att öka sina kunskaper i svenska. För att ett språkkrav skulle leda till ökade språkkunskaper krävdes enligt rapporten dels att medborgarskapet har ett så pass högt värde i sig att ett högre krav inte leder till att människor i stället väljer bort detta, dels att de som väljer att söka svenskt medborgarskap har bristfälliga kunskaper i svenska. Efter- som rapportförfattarna inte fann någon regelrätt utvärdering av språkkrav presenterade de egna analyser av hur ett språkkrav skulle kunna komma att påverka andelen som ansöker om medborgarskap och utrikes föddas språkkunskaper.

Sammanfattningsvis konstaterades att efterfrågan på svenskt medborgarskap föreföll vara hög bland invandrade från länder utan- för västvärlden, men att dessa individer samtidigt tenderade att ha bristande kunskaper i svenska. Därmed skulle ett språkkrav för med- borgarskap sannolikt kunna fungera som ett instrument för att öka kunskaperna i svenska hos den grupp som ville ansöka om med- borgarskap. Emellertid fanns det enligt rapportförfattarna belägg för två allvarliga bieffekter. Efterfrågan på medborgarskap verkade vara känslig för ökade krav, vilket innebar att färre kunde komma att ansöka, och att integrationen ur detta perspektiv kunde försämras. 9 _{Globaliseringsrådet inrättades av regeringen år 2006 och var ett kansli inom utbildnings-}

departementet som hade till uppgift att lägga fram en strategi för hur Sverige skulle möta globaliseringens utmaningar och tillvarata globaliseringens möjligheter. Rådet arbetade under åren 2007–2009.

Grunderna för förvärv av medborgarskap och en historisk överblick över språk- och … SOU 2021:2

66

Omvänt gällde också att uppmjukade regler tycktes främja viljan att bli medborgare. Samtidigt kunde en annan typ av anpassning mycket väl kunna ske på längre sikt. Dessutom varierade graden av kun- skaper i svenska med egenskaper på individnivå, såsom utbildning och ursprungsland. Ett språkkrav för medborgarskap skulle indirekt kunna ge upphov till att svenskt medborgarskap i praktiken blev svårare att uppnå för människor som tillhörde vissa sociala kate- gorier och som härstammade från vissa länder.

Avslutningsvis berördes i rapporten tre alternativ för hur ett språkkrav skulle kunna utformas. Ett första alternativ var bevis på en genomgången kurs i svenska. En annan möjlighet föreslogs vara en utbildning med ett efterföljande test och som tredje alternativ fanns en modell som kombinerade det då rådande systemet med de två första modellerna. I enlighet med dåvarande bestämmelser skulle medborgarskap normalt alltid kunna förvärvas efter en vistelsetid på fem år, men för individer som skaffade sig goda kunskaper i svenska tidigare än så skulle processen kunna påskyndas och förvärv ske efter två år. Enligt rapportförfattarna hade detta alternativ fördelen att det troligen ökade incitamenten för att såväl påbörja som att slutföra sfi – och därmed skulle goda kunskaper i svenska språket nås – utan att systemet skulle förändra de rådande möjligheterna att bli svensk medborgare. Språkkunskaper skulle alltså kunna främjas utan att det ställdes explicita kunskapskrav för medborgarskap.

3.3.4 2012 års medborgarskapsutredning

Enligt direktiven för 2012 års medborgarskapsutredning ingick i uppdraget att undersöka om medborgarskapet i större utsträckning skulle kunna användas som incitament för att främja integrationen. Utredningen lämnade i sitt betänkande Det svenska medborgar- skapet (SOU 2013:29) i detta avseende bl.a. ett förslag om språk- bonus efter att ha övervägt om krav på språkkunskaper eller krav på deltagande i undervisning i svenska skulle införas som kriterier för medborgarskap genom naturalisation. Något krav på språkkun- skaper lades inte fram med hänsyn till det oklara kunskapsläget om följderna av ett språkkunskapskrav och riskerna för negativa effek- ter. Framför allt gällde detta för de individer som har sämst förut- sättningar att uppfylla kravet. Ett krav på deltagande i undervisning

SOU 2021:2 Grunderna för förvärv av medborgarskap och en historisk överblick över språk- och …

i svenska var inte heller att föredra bl.a. då det ansågs svårt att säga att deltagande i en språkkurs i sig bidrar till en persons samhörighet med Sverige och att en sådan ordning av vissa kan uppfattas som att det är av mindre vikt att faktiskt behärska språket, om endast krav på deltagande ställs upp. Utredningen gjorde också överväganden om ”kunskaper i samhället”.

Innebörden av språkbonusen var att den som hade uppnått god- känt betyg i kurs D i sfi skulle få ett års ”rabatt” på hemvistkravet som gällde som ett kriterium för beviljande av ansökan om svenskt medborgarskap. I stället för krav på fem års hemvist i Sverige för medborgarskap, enligt huvudregeln, skulle ett godkänt resultat i D- kursen i sfi innebära att sökanden kunde beviljas medborgarskap efter fyra års hemvist i Sverige. För statslösa och flyktingar skulle hemvistkravet bli tre år (a. SOU s. 190). Utredningen drog slut- satsen att språkbonusen skulle kunna användas som incitament för icke-medborgare att förbättra sina kunskaper i svenska, vilket skulle främja integrationen. Detta kunde ske utan risk för att personer, som har en sådan samhörighet med Sverige att de borde bli svenska med- borgare, förhindrades från att förvärva svenskt medborgarskap. För- slaget har hittills inte genomförts. Angående kunskaper i svenska och kunskaper om samhället gjordes bl.a. följande uttalanden (a. SOU s. 177 f., s. 181 f. och s. 184 f.).

Kunskaper i svenska

Kunskaper i språket är av väsentlig betydelse för att en person ska kunna känna till och förstå sina rättigheter och skyldigheter i samhället. I praktiken kan kunskaper i svenska också vara en förutsättning för att individen ska ha möjlighet att ta till vara sina rättigheter. Det gäller inte minst de politiska rättigheter som medborgarskapet medför, såsom rätten att rösta i val till riksdagen. Språket kan i det sammanhanget ses som en nyckel till medborgarskapets förverkligande. Också för den demokratiska processen som sådan är det väsentligt att medborgarna i praktiken har möjlighet att delta i denna. Nyhetsrapportering i medierna och offentlig debatt om samhällsfrågor sker till övervägande del på svenska. Den som inte behärskar språket har betydligt sämre förutsättningar att inhämta kunskap och ta ställning i relevanta frågor. Även individens möjligheter att göra sin egen röst hörd i debatten, eller komma till sin rätt i förenings- livet, begränsas av bristande kunskaper i svenska. Språkkunskaper är också i övrigt ofta en förutsättning för möjligheten att inhämta kun- skaper och information om samhället, delta i och påverka samhällslivet och göra sina intressen gällande, bl.a. gentemot myndigheter och som

Grunderna för förvärv av medborgarskap och en historisk överblick över språk- och … SOU 2021:2

68

brukare av privata eller offentliga tjänster. […] Individers möjligheter till utbildning och arbete är av stor betydelse för integrationen. I båda dessa delar är kunskaper i det svenska språket ofta av central betydelse. […]

Frågan om vilken kunskapsnivå som ska gälla för ett språkkunskaps- krav är kritisk. Ett för lågt ställt krav kan tänkas inte påverka icke-med- borgares språkkunskaper i nämnvärd utsträckning. Ett för högt ställt krav riskerar å andra sidan innebära att personer som har tillräcklig sam- hörighet med Sverige, och som i dag kan bli svenska medborgare, för- hindras att förvärva medborgarskap om de av olika skäl har svårt att nå upp till språkkunskapskravet. I vart fall riskerar effekten bli att det för många personer kommer att ta längre tid att bli svenska medborgare. Ett problem i sig är de olika förutsättningar som individer har att lära sig svenska och uppfylla ett språkkunskapskrav. Dessa varierar i bety- dande utsträckning från person till person, inte sällan på grund av omständigheter som den enskilde inte rår över. Det kan exempelvis ha att göra med ålder, utbildningsnivå och studievana, boendeförhållanden, vilka kontakter en person har med svenska i vardagen och hur mycket språket skiljer sig från hans eller hennes modersmål. En individ som har kommit till Sverige efter att ha genomgått traumatiska händelser i sitt tidigare hemland kan vidare ha svårigheter att uppbringa den kon- centration som krävs för att lära sig ett nytt språk. Ett språkkunskaps- krav kan också få till följd att skillnader i språkkunskaper familjemed- lemmar emellan innebär att endast vissa av dessa kan bli medborgare. Förhållandevis lite forskning finns när det gäller vilka följder ett krav på språkkunskaper har för individers möjligheter att bli medborgare och några säkra slutsatser är svåra att dra. […] Vissa av de problem som ett språkkunskapskrav medför när det gäller individers olika förutsätt- ningar att lära sig språket, skulle troligen kunna avhjälpas eller minskas genom möjligheter till dispens från kravet. Dispens skulle kunna vara aktuellt i sådana fall då det anses orimligt att en sökande ska uppfylla kravet, exempelvis på grund av hög ålder.

Kunskaper om samhället

Flera av skälen för att kunskaper i det svenska språket är av betydelse för integrationen gör sig gällande även när det gäller kunskaper om det svenska samhället. Att behärska svenska är viktigt, bl.a. just för att individen ska kunna inhämta kunskaper om samhället, t.ex. när det gäller friheter, rättigheter och skyldigheter. […] Vidare är kunskaper om sam- hället – i likhet med kunskaper i svenska – av betydelse för en individs möjligheter att få arbete och delta i samhället fullt ut. Syftet med sam- hällsorienteringen är just att underlätta etablering i arbets- och sam- hällslivet. Utifrån detta skulle det kunna anses att även kunskaper om samhället borde lyftas fram som en del av naturalisationsförfarandet. De bestämmelser det kan bli fråga om bör emellertid ha ett tydligt fokus.

SOU 2021:2 Grunderna för förvärv av medborgarskap och en historisk överblick över språk- och …

Det svenska språket har praktisk betydelse inom alla delar av samhället och det framstår som klart mer angeläget att lyfta fram detta i naturali- sationsprocessen än vad som är fallet när det gäller kunskaper i samhälls- kunskap. Vidare kan den som har kunskaper i svenska också tillgodogöra sig kunskaper om samhället. Mot denna bakgrund finns inte tillräckliga skäl för att knyta kunskaper om samhället till naturalisationsförfarandet.

4

Utbildning i svenska och