Avsaknad av incitament för hållbar utveckling behöver inte betyda att CDM inte leder till hållbar utveckling. Det som här betecknas som ett problem är att CDM inte särskilt gynnar de projekt som i högre grad än andra bidrar till hållbar utveckling i värdländerna. Den aspekt av hållbar utveckling som CDM anses ha störst potential att bidra till, genom sin funktion som marknadsmekanism för utsläppsbegränsningar, är tekniköverföring. Övriga aspekter av hållbar utveckling preciseras inte vidare här.
Begreppet tekniköverföring används här i betydelsen överföring av teknik till värdlandet som inte tidigare använts där och som kan bidra till ett mervärde inom landet. Detta mervärde kan till exempel vara en styrning av utvecklingen mot ett hållbarare system eller en mer miljöanpassad infrastruktur. Genom att teknik och kunskap sprids kan medvetenheten om klimat- och miljörelaterade frågor öka. I idealfallet kan också samhället integreras i arbetet så att lokalbefolkningen har möjlighet att utnyttja den kapacitet som genereras. Detta kan underlätta såväl implementeringen av CDM-projekt som utveckling av verksamheter lokalt.
Projekttyper som anses gynna en hållbar utveckling är tex energieffektivisering, förnybara energikällor och småskaliga projekt (Kyotoprotokollet, artikel 2).
För att uppnå en hållbar utveckling verkar det vara nödvändigt att ett lands ekonomiska tillväxt skiljs från ökad energianvändning och ökade utsläpp av växthusgaser. Tekniken har möjlighet att, ackompanjerad av kunskap och medvetenhet, visa på alternativ till dagens fossilbaserade samhällsstrukturer.
7 Analys av modellerna
En analys görs av de presenterade modellerna med avseende på de analyskriterier som arbetats fram och definierats ovan.
En vidareutvecklad version av CDM bör alltså enligt kap 6:
Vara klimateffektiv, det vill säga leda till reella utsläppsminskningar Ha möjlighet att generera fler CERs genom ett utvidgat scope
Kännetecknas av en smidigare process med minskade transaktionskostnader.
Gynna tekniköverföring och hållbar utveckling.
7.1 Policy-CDM
Idag kan en policy inte räknas in som en CDM-verksamhet. En av anledningarna är att det finns ett antal osäkerheter förknippade med den här modellen.
7.1.1 Klimateffektiviteten mer osäker än med dagens system Referensscenario
Eftersom en policy i de flesta fall berör ett stort antal aktörer kan stora svårigheter uppkomma då tillförlitliga referensscenarion ska upprättas. Gränsdragningen för referensscenariot kan bli komplicerad beroende på vilka områden eller sektorer policyn omfattar. Ju mer spridda verksamheter en policy omfattar, desto större blir osäkerheten, om inte väldigt omfattande beräkningar för referensscenarion ska göras. Referensscenarion skulle kunna beräknas för grupper av verksamheter som berörs av policyn, vilka därefter kan vara nödvändiga att kontinuerligt uppgradera under krediteringsperioden för att undvika hetluft.
Referensscenariot motsvarar vad som hade hänt om inte policyn implementerats, men det behöver inte innebära att inga förändringar alls skulle ha skett. Därför blir beräkningen av referensscenario komplicerad då policy-CDM kan omfatta hela åtgärdspaket.
EB har beslutat att policys som antagits efter november 2001 inte ska räknas med i ett referensscenario för ett CDM-projekt som görs idag. Detta villkor måste ändras för policy-CDM för att inte dubbelräkning i hög grad ska riskeras då policy-policy-CDM genomförs vid sidan av exempelvis projektbaserat CDM.
Additionalitet
Additionaliteten för policy-CDM kan bli svår att säkerställa eftersom det är staten som ska implementera policyn, vilket gör att utgångspunkten inte kan vara rådande policys. Att verifiera att den policy som implementeras inte skulle ha implementerats ändå kan bli mycket komplicerat, näst intill omöjligt.
En modell som skulle kunna användas för att bedöma additionalitet är att en lista över vad som är additionellt upprättas av respektive värdland. Då skulle den typen av policys som är
listade vara öppna för CDM. Förslaget presenteras bland annat av Figueres (2006a) som menar att inga övriga additionalitetsregler då skulle krävas.
Alternativt kan det rådande kravet på additionalitet helt tas bort för denna typ av CDM eftersom det på ett policy-plan är mycket svårt att verifiera. Det som talar för att de policys som införs för att minska utsläpp av växthusgaser faktiskt är additionella i alla fall är att utvecklingsländer idag i de allra flesta fall prioriterar andra mer akuta frågor, såsom fattigdomsbekämpning, hälsa och ekonomisk utveckling.
Eftersom klimateffektiviteten för stora projekt inte kan säkerställas som för små projekt med definierade systemgränser, kan det kanske diskuteras om det är meningsfullt att ställa hårda krav på verifierade utsläppsminskningar. Vid omfattande CDM-verksamheter kommer ett stort antal CERs att genereras och då kan det bli nödvändigt att acceptera att klimatintegriteten inte är optimal i varje enskilt fall, menar Hansén27. Om en större klimateffektivitet eftersträvas kan eventuellt diskontering användas för policy-CDM.
Övervakning
En policy är oftast omfattande och övervakningen som kommer att krävas för att säkerställa klimateffektivitet likaså. Samtidigt är det en intressant fråga vad som ska övervakas och vem det är som ska sköta övervakningen. Eftersom det är staten som implementerat policyn har de stora incitament för att visa på utsläppsminskningar, vilket gör att det skulle kunna vara lämpligt med en oberoende granskare under hela krediteringsperioden. Detta kan naturligtvis bli svårt att genomföra, och frågan är om staten skulle tycka att det var önskvärt.
Beträffande vad som ska övervakas är det svårt att veta vilka utsläppsminskningar som har skett till följd av den införda policyn och vilka som har genomförts av andra orsaker. Om en policy tillexempel innebär ett ökat pris på fossila bränslen som drivmedel så kan konsekvenserna vara svåra att direkt överföra till enheten minskade växthusgasutsläpp i CO2 -ekvivalenter. En policy kan också påverka olika aktörer på olika sätt, beroende på vilken del av landet de befinner sig i, vilka alternativ som finns och aktörernas priskänslighet.
Utsläppsminskning kan ju också bero på en mängd olika faktorer; ökade elpriser, varmare väder eller ökad import. Om minskningarna dessutom skett till följd av andra styrmedel kan problem med dubbelräkning bli aktuella.
7.1.2 Mekanismen utvidgas men begränsas till staten
Definitionen av policy-CDM innebär att mekanismens omfattning utökas betydligt. Om CDM kan omfatta ett lands policy och de utsläppsminskningar som görs genom att en regel eller standard införs kommer stora mängder av CERs att kunna genereras. Policy-CDM är genom sin utformning en av de snabbaste vägarna framåt om en uppskalning av mekanismen eftersträvas.
Policy-CDM kan däremot vara kontroversiell eftersom utformningen låser CDM till att bli en mekanism som endast kan utnyttjas av värdlandet genom staten. Genom att inte erbjuda möjligheter för privata initiativ går policy-CDM stick i stäv med den ursprungliga tanken att CDM ska fungera som en mekanism för privata investeringar. Idag görs en stor del av investeringarna av stater i industrialiserade länder eftersom de har tillgång till mer kapital och är mindre riskkänsliga än företag, men i förlängningen kan privata aktörer ta över denna roll.
Om mekanismen utvidgas till att omfatta hela policys kommer förmodligen väldigt få enskilda privata aktörer i de industrialiserade länderna ha möjlighet att göra investeringar i den storleksordning som krävs för att initiera policys i ett utvecklingsland. Om det är ett unilateralt CDM, eller om policyn finansieras genom en fond, kvarstår dock möjligheterna för alla aktörer att köpa CERs från ett genomfört policy-CDM.
Möjligheten för den privata sektorn i värdlandet att få CERs genom policy-CDM, beror ju på vilka policys en stat väljer att initiera. Vart de ekonomiska medlen från CDM går beror på var investeringarna gjorts. Staten förväntas stå för kostnaderna för processen, men utsläppsminskningarna kan ju finansieras av antingen staten eller privata aktörer. Eftersom staten tillskrivs CERs kan de därefter välja att ge privata aktörer incitament för utsläppsminskande åtgärder i form av exempelvis subventioner.
De stater som inför en policy genom CDM får ju genast ett tuffare BAU-scenario för andra CDM-projekt, och antalet utsläppsenheter som kan genereras genom dessa minskar. Detta är givetvis en avvägning som lämnas upp till värdlandet att besluta om. Men det kan i värsta fall fungera som ett sätt för staten att plocka åt sig potentiella utsläppsenheter från den privata sektorn.
7.1.3 Processen blir inte nödvändigtvis enklare
Enligt ovan kan omfattande övervakning komma att krävas för att fastslå att policy-CDM leder till verifierbara utsläppsminskningar. Detta kan utgöra ett reellt hinder för utvecklingsländer att delta eftersom resurser för att implementera och använda omfattande och dyra kontrollverktyg i många fall inte kan uppbådas. På detta sätt blir mekanismen inte tillgänglig i högre grad för de minst utvecklade länderna, om inte klimateffektiviteten kan säkerställas på annat sätt. Att policy-CDM är omfattande och genererar stora mängder CERs är en faktor som kan göra att det trots allt finns möjlighet till ekonomiska incitament och medel för övervakning och administration.
Transaktionskostnaderna förväntas bli större för policy-CDM än för dagens projektbaserade mekanism, men vissa förenklingar skulle kunna delvis minska dessa kostnader. Om exempelvis referensscenarion beräknas för grupper av verksamheter som berörs av policyn, minskas transaktionskostnaderna något jämfört med om samtliga verksamheter ska omfattas av ett eget referensscenario. Detta kan också underlätta och möjliggöra de administrativa uppgifterna i högre grad.
Det är troligast att utsläppsenheterna vid ett policy-CDM går till staten som initierat policyn, men det är inte givet på vilket sätt de därefter ska fördelas. Ett alternativ är att staten som enda aktör tar emot CERs och vinsten från dessa därefter distribueras till dem som påverkats ekonomiskt genom att policyn genomförts. Om en stat istället väljer att vidarebefordra CERs till dem som genomfört policyn i praktiken överförs även risken till dessa mindre aktörer, vilket kanske inte accepteras. Staten har åtminstone en viss kostnad för processen vilket gör att den inte helt kan stå utan den ökade inkomst som CERs kan ge (jmf Sterk,Wittneben 2005).
System för denna typ av överföringar måste göras inom värdlandet, vilket ytterligare kan öka kostnaderna för att genomföra policy-CDM.
7.1.4 Potential för ökad tekniköverföring och hållbar utveckling
Policy-CDM kan fylla en viktig funktion eftersom mekanismen samtidigt som den gynnar policys som minskar ett lands växthusgasutsläpp, genom sin utformning också har möjlighet att bidra till positiva mervärden i form av teknikspridning och hållbar utveckling.
Energimyndigheten (2006) menar att policyåtgärder har möjlighet att uppnå en bättre klimateffekt snabbare än projektbaserade åtgärder, och att de samtidigt ger värdlandet större inflytande över resultatet. Nationella policys har genom sin karaktär möjlighet att inkludera nya typer av verksamheter i CDM, exempelvis energieffektivisering på bred front, eller minskade utsläpp inom transporter.
Genom att kunna inkludera nya typer av verksamheter som inte är tillgängliga för projektbaserat CDM kan policy-CDM sägas gynna tekniköverföring och hållbar utveckling i högre grad än projektbaserat CDM. Genom att verka på bred front kan det vara lättare att få till stånd förändring inom en industri eller att kringgå strukturella hinder för en mer klimatvänlig utveckling. Policy-CDM kan på grund av sin storlek också inkludera både stora och små projekt vilket gör att det i högre grad blir möjligt att innefatta mindre projekt som inte är lönsamma i ett enskilt projekt-CDM.
Energieffektiviseringsprojekt, eller att öka andelen förnybara bränslen är i de flesta fall inte lönsamt att göra genom projektbaserat CDM. Förnybara energikällor och minskade utsläpp av växthusgaser från trafik tillhör de typer av spridda verksamheter som fattigare utvecklingsländer har större möjligheter att medverka i än de stora projekt som gynnas av projekt-CDM. Ur den aspekten har policy-CDM potential att öka den geografiska spridningen av CDM (jmf 8.1.3).
Om policy-CDM kan utgöra ett reellt incitament för tekniköverföring kan även företag i industrialiserade länder stimuleras att hitta nya lösningar för att minska växthusgasutsläppen som passar i utvecklingsländer. Tillsammans kan länderna arbeta för att minska hinderna för användning av bästa tillgängliga teknik.
En risk med den här typen av policy-CDM är att den istället för att vara en drivkraft i klimatarbetet fungerar som ett motriktat incitament. Energimyndigheten (2006) menar att utvecklingsländer skulle kunna undvika att ta egna initiativ till policys för ett bättre klimat, eftersom de kan vänta tills det istället skapats ett policy-CDM som kan ge finansiellt stöd för samma verksamhet. Å andra sidan är policy-CDM en väldigt omfattande mekanism, som genom att gynna hållbara policys ger utvecklingsländer en bättre utgångspunkt i klimatarbetet. Detta kan fungera som en viktig start för ökad medvetenhet som inte annars ägs rum, och då har mekanismen betydelse även om den väntats ut.
Eftersom det är värdlandets DNA som är ansvarig för att godkänna att varje projekt leder till hållbar utveckling kan det i fallet med policy-CDM leda till att staten godkänner sina egna idéer. Ska då bekräftelsen att det leder till hållbar utveckling istället på något sätt komma ifrån det civila samhället, eller ska en extern definition på hållbar utveckling appliceras?
Ur en demokratisk synvinkel hade det varit väldigt bra om det civila samhället i värdlandet skulle definiera att policyn leder till hållbar utveckling. Definitionen på hållbar utveckling skulle då vara deras och utgå från deras synpunkter. Hur det skulle kunna fungera och hur dessa synpunkter kan samlas in diskuteras inte i större utsträckning här. En extern definition av hållbar utveckling skulle innebära att en utomstående part, exempelvis EB, sätter upp regler för hur ett värdland bör utvecklas! Detta kommer förmodligen i hög utsträckning att
uppfattas som en kränkning av värdlandets självbestämmanderätt, och inte accepteras. Dock är CDM frivilligt för samtliga aktörer, och de externa definitionerna av hållbar utveckling skulle i så fall kunna ses som ett villkor för medverkande.
7.2 Sektors-CDM
Sektors-CDM kan idag inte genomföras, och det saknas än så länge en enhetlig definition av vad begreppet innebär. Sektors-CDM påminner om program-CDM eftersom det innebär att spridda aktiviteter genomförs gemensamt. Skillnaden är dock att vid sektors-CDM har en hel sektor ett gemensamt referensscenario som skall understigas och när detta uppnås genereras utsläppsrätter, till hela sektorn.
7.2.1 Klimateffektiviteten beror på utformningen Projektgränser
För sektors-CDM är det en viktig diskussion var projektgränserna ska dras. Gränserna för sektorn måste vara vida nog för att kunna kombinera liknande projekt, men samtidigt smala nog för att kunna hanteras då referensscenario och additionalitet ska beräknas.
Projektgränserna kan utgöras av exempelvis en viss sorts teknik, alla utsläppare av en särskild gas eller transporter med ett visst sorts bränsle28. Gränsen för var sektorn går är också viktig då det gäller att undvika dubbelräkning. För att inte sektors-CDM ska överlappa med andra projekt, program eller policy-CDM krävs noggrann registrering och utvärderingar.
Referensscenario
Ett referensscenario är lättast att räkna ut om sektorn är enhetlig sektor, såsom ett ekonomiskt sektor eller en väl definierad teknik. Om en sektor kan definieras som ett geografiskt område kan verksamheterna inom denna sektor i hög grad skilja sig åt, vilket kan kräva en mycket komplex procedur. Oavsett hur projektgränserna är definierade kommer det att krävas en hel del data och historisk eller aktuell utsläppsinformation för att kunna göra ett referensscenario.
Referensscenariot kommer att spänna över en stor mängd aktiviteter vilket gör att beräkningarna måste vara omfattande men ändå inte kan vara detaljerade. Eftersom referensscenariot är gemensamt och alla utsläppsminskningar som understiger detta troligen kommer att generera utsläppsenheter är det av yttersta vikt att det inte sätts för högt, oavsett om det är ett intensitetsbaserat eller ett fast referensscenario. Om det sätts för högt kan stora mängder hetluft riskeras, vilket skulle vara förödande för mekanismens klimateffektivitet.
Additionalitet
Eftersom en sektor omfattar ett stort antal verksamheter kan det innebära svårigheter att visa att ingen av de utsläppsminskande åtgärderna skulle ha ägt rum utan CDM, det vill säga att samtliga utsläppsminskningar är additionella. Additionalitetskravet förutsätter också att inga övriga styrmedel finns inom hela den berörda sektorn, om inte dessa kan räknas in i referensscenariot.
Sektors-CDM förväntas genom sin storlek generera mycket CERs, och ur en synvinkel kan därigenom hävdas att additionalitetskravet blir av högre vikt än annars. För att underlätta för systemet kan det vara enklast att kräva att endast det program som initeras genom
sektor-28 Vissa källor menar även att en sektor kan utgöras av ett geografiskt område
CDM är additionellt, eftersom andra metoder kan bli mycket resurskrävande. Dock blir klimateffektiviteten osäker med denna metod.
Alternativt kan metoden att använda ett antal uppsatta krav ifrån värdlandet utnyttjas. Som tidigare tagits upp skulle värdlandet kunna definiera ett antal typer av projekt, program eller sektorsaktiviteter som per definition är additionella, på det sättet kan ett omfattande arbete med att säkerställa additonalitet undvikas. Klimatosäkerheten kan också minskas genom att additionalitet definierats i förväg. Michaelowa (2005) föreslår att det som ska definieras som additionellt kan vara t ex: en aktivitet som är den första av sitt slag i landet, en aktivitet med låg lönsamhet på kort tid som behöver uppstartshjälp, ett projekt där investeringsbarriärer föreligger eller en aktivitet som hindras av tekniska barriärer.
Fördelning av utsläppsenheter
Om CERs genereras för alla minskade utsläpp som understiger referensscenariot och det är ett gemensamt utsläppstak som ska underskridas tillsammans är det en viktig och komplicerad fråga hur fördelningen av dessa ska ske. Om ett sektors-CDM genomförts och alla medverkande har arbetat för att minska sina utsläpp måste övervakning av alla verksamheter ha skett för att fördelningen ska kunna skötas rättvist. Om inte utsläppen övervakas på enskild aktivitetsnivå får fördelningen ske genom t ex ett på förhand uppsatt mönster. Frågetecken kvarstår rörande vad som händer om utsläppsminskningar har skett inom en del av sektorn och inte inom en annan, och en sammanlagd utsläppsminskning inte sker. Hur ska de som minskat sina utsläpp kunna få någon kompensation för det om CERs inte har genererats? Om den projektansvariga inte tar ansvar för att en utsläppsminskning sker kan komplicerade situationer uppkomma. Den privata sektorn måste ha ett incitament för att genomföra utsläppsminskningar, och en garanti för att de minskningar som genomförs ger framtida ersättning. Med ett utvidgat referensscenario som berör privata verksamheter blir det svårt att se varifrån incitamentet ska komma att minska sina egna utsläpp, om vinsten i hög grad beror på vad andra aktörer gör. Vid ett referensscenario som var och en av aktörerna inom sektorn ska underskrida blir inte fördelningen så komplicerad, förutsatt att övervakning sker på individuell nivå.
Läckage och hetluft
Sektorsbaserade projekt har en fördel genom att inkludera en hel sektor och därmed borde kunna minska risken för läckage. Läckage som genereras av andra länder, genom exempelvis import, kan dock inte påverkas även om sektorn är gränsöverskridande Om utsläpp från energisektorn begränsas inom två grannländer och eventuellt energibortfall kompenseras med importerad energi från grannlandets kolkraft är ju läckaget påtagligt. Läckage och generering av hetluft beror på hur gränserna för sektorn definieras, men kan också påverkas av ändrade marknadspriser och annat som kan påverkas av ett omfattande sektors-CDM.
Om stora mängder hetluft riskeras kan detta eventuellt hanteras genom användning av CDM-diskontering, i likhet med exemplet för program-CDM.
7.2.2 Utvidgande CDM-modell
Sektors-CDM innebär att CDM utvidgas till att hantera fler och mer omfattande aktiviteter,
Sektors-CDM innebär att CDM utvidgas till att hantera fler och mer omfattande aktiviteter,