Incitament för hållbar utveckling saknas

Idag finns mer eller mindre konsensus kring CDMs syfte att leda till hållbar utveckling i värdlandet är avgörande och viktigt för mekanismen. Hållbar utveckling och teknikspridning går hand i hand med utsläppsminskning eftersom klimatförändringarna idag beror på att hänsyn till hållbarhet inte tagits tidigare i utvecklingen anser t ex Cornland¹⁷ och Takeuchi Waldegren¹⁴. Dock är åsikterna delade om huruvida detta syfte uppnås idag eller om det krävs ytterligare incitament i mekanismen.

Av de CDM-projekt som registrerats har ett fåtal projekt stått för generering av den största andelen utsläppsenheter, se Figur 4. Detta är projekt som minskar utsläpp av andra växthusgaser än koldioxid, som metan (CH4), dikväveoxid (N2O) och kolflourväten (ex HFC-23) (Pearson 2006). Dessa växthusgaser har större växthuspotential än koldioxid och genererar således fler utsläppsenheter vid minskning, vilket gör dem till ett kostnadseffektivt alternativ. Metan skapas i rötningsprocesser i soptippar och läcker därifrån ut kontinuerligt om det inte tas om hand. Dikväveoxid bildas som restprodukt vid framställning av

14 Linn Takeuchi Waldegren, doktorand Miljö- och energisystem, Lunds tekniska högskola. Intervju 2007-01-11

15 Ylva Rylander, klimathandläggare Svenska Naturskyddsföreningen. Intervju 2007-01-16

16 Ola Hansén, Energimyndigheten. Intervju 2007-01-16

salpetersyra (HNO3) i industriprocesser, och HFC-23 bildas vid framställning av kylmedel.

Genom att elda upp eller oskadliggöra dessa biprodukter minskar man närvaron av potenta växthusgaser i atmosfären.

Gemensamt för dessa projekt är att de minskar utsläpp i det sista stadiet i processerna, såkallade end of pipe -lösningar. Eftersom värdlandets DNA måste intyga att projektet leder till hållbar utveckling för att det ska godkännas som CDM-projekt, är även dessa projekt godkända sedan tidigare. Frågan som har diskuterats är på vilket sätt de bidrar till hållbar utveckling och hur det definierats? I Kyotoprotokollets artikel 2 kan utläsas att verksamhet som gynnar en hållbar utveckling är energieffektivisering och förnybara energikällor.

Tekniköverföring via småskaliga projekt och integrering i samhället är också nyckelfaktorer för att ett projekt ska leda till en hållbar utveckling. Utvärderingar visar på att endofpipe -projekt inte skapar många nya jobb, inte leder till att förnybara energikällor introduceras och sällan leder till att det lokala samhället inkluderas (Michaelowa 2005). Detta innebär att värdlandet i dessa fall bedömt hållbar utveckling enligt andra premisser.

Ansökta och registrerade CERs till 2012

Figur 4. Antal registrerade och ansökta CERs fram till 2012.(UNEP RisØ 2006)

Det finns alltså inget övergripande krav på hur hållbar utveckling ska definieras. Idag finns inte heller något formellt sätt att i processen stödja värdländer i arbetet med att övervaka och ställa krav på att kravet på hållbar utveckling uppfylls (Pearson 2005). Förslag har lagts fram på att fastställa riktlinjer för vad hållbar utveckling innebär, men icke Annex 1-länderna motsäger sig detta. En generell definition på vad hållbar utveckling kan innebära i ett CDM-projekt anses vara begränsande för värdländernas suveränitet och samtidigt svår att anpassa till skilda nationella förutsättningar. Idag tenderar värdländer att bedöma hållbar utveckling endast utifrån kravet att projektet ska stämma överens med landets existerande lagar och policys (Figueres 2006a). Cosbey et al (2005) föreslår att kapacitetsutveckling ska införas för värdländer, samt stöd då en DNA ska utarbetas, kompletterat med internationella riktlinjer som kan ge vägledning till de nationella definitionerna av hållbar utveckling.

UNFCCC fastställer att för att uppnå en hållbar utveckling måste ett lands ekonomiska tillväxt skiljas från ökad energianvändning och ökade utsläpp av växthusgaser (UNFCC 2006b). För att påbörja det arbetet bör CDM-projekt visa på en ny möjlig riktning för energiutvecklingen i värdlandet. Farhågor har presenterats om att de storskaliga end-of-pipe -projekten kan motverka hållbar utveckling genom att de genererar stora mängder CERs till ett mycket lågt pris. Ett lågt pris på utsläppsenheter kan medföra att de mindre projekten blir än svårare att genomföra eftersom lönsamheten blir lägre då priset på CERs sjunker. (Cosbey et al 2005) Dock är detta troligen inte en aspekt som värdländerna är intresserade av att väga in när de bedömer om de ska acceptera ett CDM-projekt. Om inte projektet konkret motverkar hållbar utveckling inom landet är det svårt att se varifrån incitament att neka ett projekt skulle komma, eftersom det skulle innebära att en investering som skulle kunna gynna landets ekonomi och samtidigt överensstämmer med gällande lagar, går till någon annan.

Kina har valt att själva styra över de projekt som görs genom att införa en differentierad skatt på utsläppsenheter, där HFC-projekt beskattas till 65% och förnybar energi med 2%.

Inkomsterna från denna skatt går därefter till andra inhemska klimatprojekt (Michaelowa 2005). Genom att ta till vara den energi som genereras i end-of-pipe projekten kan projektens karaktär förändras genom att energi återvinns och fossilt bränsle sparas in. Denna typ av projekt är dock inte lika billiga och kräver större teknikinvesteringar. Det finns inget i det nuvarande CDM-systemet som gynnar den här typen av verksamhet i högre grad.

Rylander¹⁸ anser att CDM idag är långt ifrån att uppfylla sitt syfte att leda till hållbar utveckling i värdländerna. Om CDM inte kan prestera bättre resultat på denna front kan det vara bättre att satsa på någon annan form av stöd till utvecklingsländer för att minska utsläppen och intensifiera arbetet mot en hållbar utveckling. Genom att använda sig av existerande kanaler som använts tidigare har denna typ av arbete potential att ge mer resultat för pengarna. Hansén och Churie-Kallhauge¹⁹ menar tvärt om att CDM per definition redan leder till hållbar utveckling i värdländerna, eftersom varje land är, och bör vara, den som avgör i denna fråga.

Idag finns det inget i CDM-mekanismen som påverkar investeringarna i riktning mot en hållbar utveckling. Förutom syftet att medverka till hållbar utveckling i värdlandet finns det inga incitament för att rikta investeringarna mot tex förnybara energikällor, tekniköverföring, energieffektivisering eller småskaliga projekt. Det som styr vilka projekt som realiseras är kostnadseffektivitet. Att förnybar energi är kapitalintensivt, har lång återbetalningstid och genererar små volymer av CERs gör att CDM i den nuvarande formen inte gynnar den typen av verksamhet (Pearson 2005). För att inkludera hållbar utveckling i CDM-projekt kan ett mer långtgående regelsystem krävas, dock medför fler regler att systemet kompliceras.

Churie-Kallhauge¹⁹ menar att eftersom CDM är en marknadsmekanism är det viktigt att inte styra i för hög grad utifrån genom att exempelvis begränsa någon form av projekt. Det finns också en möjlighet att de projekt som i högre grad leder till hållbar utveckling blir mer attraktiva efter en tid, när mekanismen varit igång ett tag och de flesta billigare projekt redan har gjorts. Takeuchi Waldegren²⁰ menar att marknadsmekanismen är initierad av parterna till Kyotoprotokollet och att det därför är upp till dem att bestämma hur den ska fungera och åt vilket håll den ska styra. Avsaknaden av incitament skulle genom en sådan styrning kunna

18 Ylva Rylander, klimathandläggare Svenska Naturskyddsföreningen. Intervju 2007-01-16

19 Ola Hansén & Angela Churie-Kallhauge, Energimyndigheten. Intervju 2007-01-16

åtgärdas genom att det görs oattraktivt för värdländer att medverka i projekt som inte direkt leder till teknikspridning eller hållbar utveckling.