Hinder, drivkrafter och dyna miska effekter

Produktion av biogas är en aktivitet som berör många områden i samhället. Som ny teknik som kan ställa till med luktproblem, konkurrera med både fossila och andra regenerativa energier och som än så länge ofta är beroende av stödmedel, väcker den negativa känslor hos somliga medan andra agerar som eldsjälar. Mot den bakgrunden har vi undersökt vilka hinder aktörerna stöter på och vilka drivkrafter som legat bakom genomförandet.

I ett första steg tillfrågades enkätdeltagarna om deras syn på vilka faktorer som mest kommer att påverka biogasens framtid, både positivt och negativt. Det fanns inga fasta fördefinierade svar och de tillfrågade fick möjlighet att nämna upp till fem valfria svar. Svaren har vid utvärderingen dels viktats med poäng, där första svaret fick 5 poäng och sista svaret fick 1 poäng samt samlats i grupper av svar med liknande innebörd.

Bland de positiva faktorerna som nämndes utgör de 6 mest frekventa svars- områden 55 % av alla svar, medan de 6 mest frekvent nämnda negativa fak- torerna står för hela 72 % av svaren. De mest frekventa svaren visas i Tabell 9 och 10.

Tabell 9: De 15 mest frekventa svaren på enkätfrågan ”Vilka faktorer ser ni som kan inver- ka positivt på biogasens framtid?”.

Svarsgrupp Poäng Andel

Långsiktiga politiska beslut 297 20 % Skatt på övriga drivmedel 151 10 % Fler/fungerande tankstationer 138 9 % Fler/bättre fordonstyper 119 8 % Utbyggt gasnät 76 5 % Miljömål 58 4 % Energipris 51 3 % Miljömedvetenhet 50 3 % Infrastruktur 46 3 % Fler fordon 43 3 % Annan skatt 42 3 % Produktionsstöd 41 3 % Investeringsstöd 33 2 % Fler leverantörer, bättre teknik 32 2 % Image, information 32 2 %

Tabell 10: De 9 mest frekventa svaren på enkätfrågan ”Vilka faktorer ser ni som kan inver- ka negativt på biogasens framtid?”. Jämför även med Figur 16.

Svarsgrupp Poäng Andel

Inga/otydliga politiska beslut 304 23 % Beskattning på biogas 277 21 % Substrattillgång 146 11 % Lågt energipris 95 7 % Infrastruktur, distributionsproblem 66 5 % Genombrott för elbilar 57 4 % Dåliga fordonstyper, dåligt utbud 40 3 % Lönsamhet 38 3 % Prissättning 36 3 %

Övrigt 260 20 %

Svaren visar tydligt att politik och (skatte-)lagstiftning anses ha den i sär- klass största påverkan för biogasens fortsatta utveckling. Den bedömningen återspeglar det ansträngda ekonomiska läget i många biogassatsningar, där politiska styrmedel såsom bidrag och skatteregler samt långsiktiga politiska signaler helt avgör huruvida aktörerna vågar satsa sina pengar på biogaspro- duktion.

Andra faktorer som bedöms vara viktiga för biogasens utveckling är förbätt- rad tillgång till fordonsgas samt utbudet av gasfordon. Även ett utbyggt gasnät skulle underlätta en fortsatt positiv utveckling.

Svaren visar också vilka hot mot biogasen som anses vara mest aktuella. I och med det ansträngda ekonomiska läget har anläggningarna inte råd till att använda valfritt substrat, utan är hänvisade till substrat med hög energitäthet och låg kostnad. Trots att den svenska biogasmarknaden än så länge är rela- tivt liten så är tillgången på sådana substrat begränsad och har redan idag på vissa håll lett till viss substratbrist. Även ett sjunkande energipris skulle leda till att många biogassatsningar blir olönsamma.

Den senare tidens försörjningsproblem i framförallt Stockholm har skadat biogasens anseende hos allmänheten. Folk börjar tröttna på tankstationer med långa köer och brist på gas. Om dessa problem fortsätter dominera me- dierna kan även det ha en långsiktigt negativ påverkan på branschens ut- veckling.

Ett annat hot mot biogasens framtid kan ses i konkurrensen av övriga bilty- per som klassas som ”miljövänliga”. Många aktörer ifrågasätter klassningen av fossila dieselbilar som miljöbilar. Även ett genombrott för elbilar skulle innebära en hård konkurrens för biogasbranschen.

Intressant nog nämndes problem kring avsättning och spridning av biogöd- sel bara 5 gånger med totalt 10 poäng. Majoriteten av branschen upplever

således inte rötresthanteringen som ett problem för biogasens framtid trots den pågående diskussionen om spridning av rötrest från reningsverk och att vissa anläggningar har haft problem med att hitta avsättning för sin rötrest.

6.1 Hinder

Det finns många hinder på den ibland långa vägen från idé till ett fungeran- de biogassystem. I intervjuerna har samtalsparterna tillfrågats om vilka pro- blem de har stött på i sina åtgärder som t ex har lett till fördröjningar eller inställda projekt. Trots att antalet åtgärder i denna fördjupande del var be- gränsat så visar svaren en tydlig tendens med några nyckelområden där pro- blem ofta uppkommer. Dessa områden stämmer också överens med BioMils erfarenhet de senaste åren. Därutöver har nästan alla åtgärder också haft sina specifika och unika problem som inte kan anses vara typiska för biogasåt- gärder i allmänhet.

När det gäller hinder som leder till inställda satsningar bör nog på allra för- sta plats ekonomin nämnas. Detta framkom visserligen inte i arbetet med Klimp-åtgärderna eftersom dessa handlar om projekt som visar på tillräck- ligt god ekonomi – annars skulle inte bidrag ha beviljats. Men sett till hela branschen och i jämförelse med andra europeiska länder så har satsningarna på biogas i Sverige varit förhållandevis blyga. Detta kan i första hand kan beror på avsaknaden av långsiktiga politiska styrmedel som skapar goda ekonomiska förutsättningar för en kraftig ökning av biogasproduktion. För- utom Tyskland kan i detta sammanhang bl a Holland och Danmark nämnas som goda exempel.

Det som åtgärderna upplever som det i särklass största hindret på vägen till en rötningsanläggning är miljötillståndet som på ett eller annat sätt lett till fördröjningar om än inte till nerläggningar av projekt. Problemet kan ha olika orsaker:

 En del av motståndet hos allmänheten och hos handläggande tjäns- temän kan härledas av okunskap och förutfattade meningar kring vad biogasverksamhet innebär och vilka miljökonsekvenser den kan ge upphov till. I samband med rötningsanläggningar är det största bekymret obefogad oro för luktstörningar, även om anläggningen avses byggas på lantbruk som sedan tidigare hanterar t ex gödsel. Bra information och öppenhet tidigt i projektet och tillståndsproces- sen kan här lyftas fram som nyckelfaktorer för att minimera denna problematik. För att i framtiden förändra bilden av biogas hos all- mänheten så att den inte domineras av luktproblem är det dessutom viktigt att man faktiskt lyckas etablera ickeluktande anläggningar. Detta kan innebära att man i vissa fall bör avstå från att behandla

särskilt luktintensiva substrat om anläggningen inte är utrustad med ett tillräckligt system för luktreduktion.

 Myndigheterna i fråga är ofta (ännu) inte vana vid hantering av bio- gasärenden. Handläggarna är då osäkra i ärendet vilket leder till fre- kventa krav på kompletteringar med utdragna tillståndsprocesser som följd. Den situationen bör förbättras i den takt som handläggar- na blir mer vana vid biogasärenden. Det efterfrågas även mer resur- ser hos länsstyrelsen för att förkorta handläggningstiden.

 Ansökan om miljötillstånd kan överklagas. Dessa överklaganden kan inte förutses och är därför svåra att planera för, men en väl genomförd tillståndsprocess med god kommunikation från början med berörda parter har visat sig minimera risken för utdragna över- klaganden.

 Även aktörerna kan vara ovana vid att skriva miljötillståndsansökan. Det kan leda till krav på kompletteringar om underlagen är ofull- ständiga eller inte håller den nödvändiga kvaliteten för att ärendet ska kunna handläggas. Att från aktörernas sida söka externt stöd med erfarenhet från tidigare miljötillståndsärenden kan ofta under- lätta tillståndsprocessen.

 Avsaknaden av tydliga regler för tillståndshanteringen för biogasan- läggningar gör att handläggningstiden och kraven på underlagen skiljer sig åt väsentligt mellan olika platser. Detta leder till att kost- naderna för tillståndsprocessen blir svår att kalkylera och leder till högre risker för den sökande. Här efterfrågas därför tydliga riktlinjer och att kompetensens höjs hos både handläggare och sökande.  Det bör dock även konstateras att tiden då miljötillståndet handläggs

normalt kan utnyttjas på ett effektivt sätt genom att parallellt driva andra moment såsom projektering eller upphandling. Se även kapitel 7.

Ett annat problem som har nämnts upprepade gånger är att projektet av andra skäl drar ut på tiden. Det finns många anledningar till långsam utveck- ling och kraftiga förseningar och nedan följer några av de svar som nämnts.  Oklara regelverk då det handlar om en omogen bransch (t ex regler-

na kring gröngas)

 Beslutsfattare som saknar erfarenhet i biogassammanhang  Utdragna beslutsprocesser hos oeniga lokalpolitiker

 Nödvändigheten att komma överens mellan ett flertal parter

 Svårigheter vid lokaliseringen. Verksamheten ska vara tillåten enligt detaljplan, markpriset ska vara rimligt m.m.

 Förhandlingar med markägare

Vissa projekt har drabbats av flera av dessa problem under tidens gång, så att förseningarna har ackumulerats så kraftigt att man riskerade att missa Klimp-bidraget.

Erfarenheterna med förseningar återspeglas också i svaren på enkätens fråga ”Är Klimp-systemets tidshorisont på 4 år rimlig?” (se Figur 16). Två tredje- delar av de tillfrågade anser den utsatta tiden vara rimlig, och det kan antas att dessa åtgärder inte har haft större problem med förseningar. Däremot hade resterande tredjedelen gärna fått mer tid på sig att genomföra åtgärden. Bara 4 utav 144 åtgärder (3 %) tyckte att tiden var för lång.

Figur 16: Enkätsvar på frågan ”Är Klimp-systemets tidshorisont på 4 år rimlig?”.

Svårigheten att med dagens förutsättningar få lönsamhet i biogasprojekt har också förhindrat att projekt kunnat genomföras i utsatt tid. Skiftande råvaru- priser och oklara politiska/skatterelaterade spelregler har i vissa fall gjort lönsamheten osäker och substratblandningar har därför omprövats. Denna osäkerhet har lett till stora förseningar och även inställda projekt men åtgär- derna understryker i slutändan nödvändigheten av stödprogram för att åtgär- der överhuvudtaget ska kunna genomföras.

När det gäller åtgärder för att bygga tankstationer finns det några speciella hinder som aktörerna med jämna mellanrum stöter på. Framförallt gäller detta lokaliseringen. Utöver ovan nämnda utmaningar så tillkommer här problemet att tappställen egentligen borde placeras på befintliga tankstatio- ner. Samarbetet med etablerade bränslebolag har dock visat sig vara svårt. Detta beror delvis på kravet av att erbjuda minst ett förnybart bränsle gör att bränslebolagen prioriterar etanol som orsakar lägre investeringskostnader. Tillsammans med kraven i detaljplan och markpriser blir konsekvensen att biogas-tankstationer ofta hamnar lite avlägset utanför staden vilket i slutän- dan försvårar marknadsföringen.

Ett annat hinder som stödåtgärder för inköp av gasfordon har stött på är bristen på gastankställen. Medan personbilar kan köras på bensin vid brist på fordonsgas har gaslastbilar normalt ingen bensintank och är helt hänvisa- de till en tillräcklig täthet av gastankställen. Detta leder till att framförallt

entreprenörer har valt bort fordonsgas trots stödpengarna. I takt med att allt fler gastankställen byggs blir dock även benägenheten att satsa på gasfordon större.

Trots alla hittills nämnda problem och hinder bör det dock även konstateras att flera åtgärder, både rötningsanläggningar och gasuppgraderingar inte har upplevt några större hinder alls.

6.2 Drivkrafter

Med alla hinder som kan dyka upp under ett biogasprojekts gång kan det krävas starka drivkrafter för att framgångsfullt slutföra åtgärden. Vad är det som har drivit fram aktiviteterna? Denna fråga har diskuterats i intervjuerna med ett antal åtgärder.

På kommunal nivå brukar den största drivkraften för biogasåtgärder kopplas ihop med politiska beslut gällande miljö och klimat. Klimatstrategin och strävan mot ett fossilfritt samhälle är argument som nämns för nästan varje åtgärd. Även nationella miljömål, en utökad behandling av organiskt avfall och kretsloppstänkande är starka drivkrafter i många projekt.

Nästan lika ofta nämns dock även viljan att profilera sig. Att skaffa sig en grön profil är lika viktigt för kommuner som för privata företag.

I kommunala projekt är det intressant att belysa rollfördelningen mellan politiken och tjänstemännen. Det visar sig att enighet och övertygelse bland politikerna anses vara en viktig förutsättning för att projekt drivs framåt men i det mer konkreta arbetet är en förvaltning med drivande tjänstemän (eller ”eldsjälar”) en helt avgörande faktor för lyckade åtgärder. För aktiviteten hos tjänstemän och politiker har signaler från högre instanser – och då inte minst existensen av Klimp-systemet samt möjligheten att få stödpengar – ofta varit mycket viktiga.

Även i privata bolag är det framförallt eldsjälarna som driver fram satsning- arna. Däremot är den underliggande drivkraften, förutom personlig överty- gelse av en mer ekonomisk natur.

I ett samhällsperspektiv nämns faktorer som regional utveckling och ska- pandet av arbetstillfällen som motivering för att satsa på biogas. Även för- bättring av stadsmiljön (minskning av buller och förbättring av luftkvalite- ten) genom konvertering av bussar och andra fordon till biogas är frekvent nämnda skäl.

Förutom dessa primära drivkrafter finns det en rad andra faktorer som gör att aktörerna satsat på rötningsanläggningar eller tankstationer. När det gäll- er rötning så är det ofta mycket enkla drivkrafter som står bakom såsom behovet att omhänderta ett avfallsflöde. Biogasproduktion har då setts som ett sätt att konvertera ett problem till en resurs. Det kan gälla matavfall, slam från reningsverk eller gödsel men även industriella biprodukter som drank från etanolproduktionen har varit drivkrafter för biogassatsningar.

När åtgärder gäller konverteringen av en befintlig gasanvändning till en annan (t ex från panna till gasmotor, från gasmotor till fordonsgas eller att använda gas som tidigare facklats) så är drivkraften normalt en bättre lön- samhet och/eller anpassning av produktionen till efterfrågan. Utbytet av gasmotorer mot produktion av fordonsgas förklaras dessutom ibland med att tillgängligheten av gasmotorerna anses vara för låg. I sådana fall handlar det normalt om större anläggningar med gamla motorer där kostnaden för servi- ce och underhåll skenar, och där investeringen i fordonsgas ger bättre av- kastning än anskaffandet av en ny gasmotor.

6.3 Rötrest

Hanteringen av rötresten från biogasproduktion genom framförallt sprid- ningen på åkermark har varit en viktig diskussion i flera år som alltid har väckt många känslor. Erfarenheterna från åtgärdernas rötresthantering har därför undersökt genom frågor i både webbenkäten och intervjuerna.

Webbenkäten har gett en mer övergripande bild av situationen. Frågorna om rötresten var relevant för 14 åtgärder, och alla utom en anger att all rötrest återförs till produktiv mark (åkermark, energiskog eller liknande). Det är också bara en anläggning där rötresten torkas, för övrigt görs ingen behand- ling på rötresten. Stor enighet råder slutligen på synen på framtiden. 11 av 14 svarande förväntar sig en ökning av efterfrågan på rötrest.

I intervjuerna har vi försökt få en bättre uppfattning på både positiva och negativa erfarenheter med rötresten. Det är värt att notera att de flesta an- läggningar inte har några nämnvärda problem med avsättningen av sin röt- rest. Trots detta har det identifierats några hinder och fallgropar som åtgär- derna har stött på under tidens gång även om detta inte alltid uppfattades som ett större problem.

En fråga som dominerar all rötresthantering är kostnadsbilden. På grund av biogödselns höga andel vatten och därigenom låga näringsinnehåll så är betalningsförmågan generellt låg och begränsade möjligheter att transporte- ra biogödseln gör att marknadsmekanismer inte heller fungerar fullt ut. Det- ta har lett till att biogödseln i hälften av anläggningarna lämnas gratis till

lantbrukarna även om vissa anläggningar ser ökade möjligheter att i framti- den ta betalt vilket återspeglas i den förväntade ökade efterfrågan (se ovan). Även transportkostnaderna bärs i de flesta fall av anläggningarna4_.

Det har kommit olika förslag på hur betalningsförmågan för biogödsel kan ökas. Några aktörer efterlyser en återinförsel av skatten på konstgödsel för att göra biogödsel mer konkurrenskraftig. Även behandling av gödseln i form av avvattning eller komplettering med näringsämnen för att få en to- talgödsel och slippa dubbel körning föreslås. Samtidigt sker dock på de fles- ta anläggningarna ingen rötrestbehandling vilket leder till slutsatsen att till- gängliga behandlingsmetoder inte är ekonomiskt intressanta. Själva avvatt- ningen löser heller inte problemet så länge som det inte finns några ekono- miskt intressanta metoder för att avlägsna näringsämnen från pressvätskan. Därför är det för de flesta anläggningarna fortfarande av stor betydelse att hitta lokal avsättning av rötresterna utan föregående förädling.

Ett vanligt sätt att stärka efterfrågan och betalningsförmågan är att certifiera rötresten. Beroende på substratblandning används KRAV, SPCR 120 eller REVAQ. Framförallt KRAV-certifierad rötrest har ett större marknadsvärde och medger därför även längre transporter vilket i sin tur förenklar avsätt- ningen.

Medan certifiering ofta ses som en bra lösning för att säkra avsättningen av biogödseln så upplevs regelverken kring certifieringen samtidigt ofta som besvärliga. Problematiska är också lägen där man har olika substratfraktio- ner där en del kan certifieras medan den andra inte är certifierbar. Antingen väljs då två separata rötningslinjer som ger olika slamkvaliteter vilket garan- terar avsättningen för den ”fina” rötresten men som kan försvåra avsättning- en av den mer lågvärdiga fraktionen. Alternativt så rötas allt material i en och samma linje och hela rötresten förblir ickecertifierad eller certifierad enligt ett lägre krav. Vilket av alternativen som väljs beror mycket på de lokala förutsättningarna och lokala inställningar. Precis som vid tillstånds- hanteringen gäller det därför att ha en bra kommunikation och information mot kunderna för att även i framtiden säkra möjligheten till spridning av rötrest.

Utmaningen att hålla kontakt med lantbruket för att sälja och distribuera biogödsel har emellertid lett till nyetablering av företag som har specialise- rat sig på just den uppgiften. Ett exempel på ett sådant företag är Linkö- pingsbaserade Biototal Sweden AB. Samarbete med sådana företag kan vara till hjälp vid rötresthanteringen och gör att rötningsanläggningar kan kon-

centrera sig på sin kärnverksamhet samtidigt som entreprenören kan vara mer effektiv på att marknadsföra biogödseln och dess fördelar.

Även om acceptansen hos allmänheten och lantbruket är viktig för avsätt- ningen så bör dock noteras att det i slutändan är livsmedelsindustrin som har störst makt i frågan. Med deras möjlighet att godkänna eller inte godkänna gödselspridning oberoende av lagstiftning upplevs de ibland som det största hindret vid återföringen av rötrest till åkermarken.

Oavsett certifieringen finns det även andra avsättningskanaler än bara sprid- ning på produktiv mark. Produktion av planteringsjord är ett alternativ där kraven kan vara något lägre. Stora mängder avsätts även som täckningsmas- sor för gamla deponier där rötresten blandas med aska för att framställa en massa med gummiliknande egenskaper (den s k Eskilstunametoden). Detta är givetvis särskilt intressant för aktörer som har både rötnings- och för- bränningsanläggningar.

Tungmetallhalten i rötrester har inte varit ett större ämne vid samtalen med åtgärdsägarna. Problematiken har nämnts i vissa fall men förekommer mest på avloppsreningsverk. Certifierade samrötningsanläggningar kan normalt styra sitt val substrat så att gränsvärden inte överskrids.

Sammanfattningsvis kan konstateras att efterfrågan på en välfungerande och ekonomiskt intressant avvattningsprocess för att minska rötrestmängderna är mycket stor. En sådan process måste dock samtidigt lämna alla näringsäm- nen i rötresten vilket är en teknisk utmaning för framförallt kvävet som normalt ackumuleras i vätskefasen. Utvecklingsaktiviteten på området är stor och det har kommit upp flera aktörer som har tagit an sig problematiken med hjälp av membranteknik, kemiska tillsatser och andra lösningar. Många av dessa lösningar är fortfarande för dyra för att kunna tillämpas i vanliga rötningsanläggningar men utvecklingen går mot allt bättre prestanda och lägre driftkostnader.

6.4 Dynamiska effekter

Biogasprojekten har också lett till dynamiska effekter i samhället och då vanligtvis positiva. Med dynamiska effekter avses förändringar i samhället