Hur bemöter Folkhälsomyndigheten en hälsokris av slaget influensa-pandemi?

För att besvara denna frågeställning börjar vi från början. Enligt FoHM själva får det

förebyggande arbetet inte underskattas eller glömmas bort. De menar att myndigheter i kriser har en kritisk roll att spela, speciellt i det tidiga stadiet av en kris. När en kris är i det stadiet ska myndigheter kommunicera essentiell information till allmänheten om pandemins utpräglade egenskaper och de risker som viruset och spridningen utgör för samhället och individen för att skapa en medvetenhet (Folkhälsomyndigheten, 2019, s. 8f). Det

förebyggande arbetet var något Reynolds & Crouse Quinn (2008, s. 13) underströk i sina slutsatser om riskkommunikation under influensapandemier; allmänhetens bristande kunskaper om en pandemi behöver bryggas med konkret och lättförståelig information. En frekvensanalys av vår studies delurval (Covid-19, n=83) visar att 3,6 procent (f=3) av analysenheterna publicerades i Covid-19-virusets första månad, januari. I jämförelse med mars och april, då pandemin var ett faktum, bleknar det förebyggande arbetet i januari; i mars publicerade FoHM 14 publikationer (16,9% av 83) som informerade allmänheten om Covid- 19 och i april 11 stycken (13,3% av 83).

Denna markanta skillnad mellan frekvensen på FoHM:s förebyggande kris- och

riskkommunikation och deras operativa kris- och riskkommunikation under mars och april månad höjer ett varningens finger. Både CERC och tidigare forskning (Reynolds & Crouse Quinn, 2008, s. 15f) efterfrågar betydande kommunikativt arbete i ursprungsskedet av en kris. Med det sagt är skillnaden givet förbehållen till studiens population och inte representativ av FoHM:s kommunikation i andra kanaler än nyhetsarkivet. Motsvarande siffror från

totalurvalet gällande Ebolaviruset anses vara intetsägande då endast en publikation i mars månad nämner Ebolautbrottet i Guinea (se Bilaga 2).

Som Sveriges ledande myndighet i pandemitider har FoHM en synnerligen viktig roll. Studien diskuterade deras roll i problemformuleringen och pekade på vad Erikson (2017) menar är ledande aktörers primära roll i kriser: att informera och råda allmänheten. Vår dataanalys av urvalen visar på att FoHM till större del legat i linje med Eriksons (2017) anmärkningar. I delurvalet var 51 av total 83 publikationer rådgivande tal, vilket översätts till cirka 61 procent. Med andra ord har majoriteten av FoHM:s publikationer rörande Covid-19 i nyhetsarkivet varit ämnade att informera och råda allmänheten om hur den ska förehålla sig till pandemin. Således har FoHM genom bruket av det rådgivande talet efterlevt delar av vad Warg (2010, s. 54–56) beskriver som korrekt riskkommunikation. Warg (2010, s. 54) menar att riskkommunikation måste redogöra för allmänheten vilka potentiella risker som en kris utgör, och brygga en förståelse mellan vetenskap och den generella mottagaren för att möjliggöra medvetna och medgörliga samhällsmedborgare och minska oron i samhället. Vår induktiva slutsats kring FoHM:s rådgivande riskkommunikation stärks ytterligare av CERC- variabelns kodning som visar hur FoHM kommunicerar minst en uppmaning i sex av sju fall, endast var sjunde analysenhet kodades som kod 99: ¨Framkommer ingen uppmaning¨. Se stapeldiagram nedan.

Figur 7.1: Frekvensanalys av Uppmaningar

Att FoHM till större del använder sig av det rådgivande talet kan ha olika förklaringar. Då denna studie inte är en effektstudie, det vill säga inte studerar mottagarnas upplevelser, vilar våra slutsatser på teoretisk grund. Med det sagt kan man med avstamp i CERC hävda att FoHM:s riskkommunikation konstrueras som rådgivande för att involvera allmänheten i lösningen av en pandemi (Weick, 1988, s. 305f). Enligt Warg (2008, s. 55, 59f) bör

riskkommunikation gjuta förståelse och engagemang i allmänheten för att på så vis minska riskerna som existerar och chanserna att okunskap sprider oro i samhället. Denna tes finner stöd i Bush & Bullers (1991) retoriska analys av amerikanska myndigheters kommunikation under 80-talets AIDS-pandemi i USA. Deras analys konstaterade att myndigheterna i USA 1989 förmedlade pragmatisk kommunikation till medborgarna med syftet att ge medborgarna kunskap om hur de skulle förhålla sig till pandemin och skydda sig från den (Bush & Buller, 1991, s. 35).

Därtill är det rådgivande talet i kombination med det demonstrativa talet användbara i kristider då de kan väcka engagemang genom att röra upp känslor. De två retoriska talen kan uttrycka ställningstagande för eller emot olika sorters aktiviteter eller skadliga beteenden (Kjeldsen, 2006, s. 35). Evidens för denna sortens konstruktion av talet och användning av dess retoriska effekter återfinns i nämnda analys av Bush & Buller (1991). De menade att federala myndigheter i USA 1988 försökte så en oro i allmänheten. På grund av rädsla skulle

människor, enligt rapporten, avstå från oönskat beteende och därigenom bidra till en minskning av virusets spridning (Bush & Buller, 1991, s. 34–35). Vår dataanalys visar att mars månad utmärker sig när det gäller publikationer som ökar upplevelsen av risk. Vi fann att under mars månad, när pandemin intensifierades, publicerade FoHM elva textartiklar som ökade upplevelsen av risk. Av totalt 14 publikationer var närmare 80 procent konstruerade på sådant vis att de bidrog till en rädsla för pandemin. Denna statistik tyder på att FoHM ämnat att engagera den retoriska publiken, allmänheten, genom att ingjuta rädsla i den retoriska situationen, pandemin, för att minska smittspridningen (Wiedemann & Dorl, 2020, s. 1043f). FoHM:s tendens att öka upplevelsen av risk återkommer i de två sista månaderna av 2020, november och december, i vilka det förekom drygt dubbelt så många publikationer som ökade upplevelsen av risk i motsats till minskade. En korrelationsstudie skulle möjligen visa på ett positivt samband mellan antal smittade av Covid-19 (oberoende variabel) och upplevelsen av risk (beroende variabel), men detta är endast spekulativt och något som kan diskuteras närmare i vidare forskning-avsnittet. Ett sådant samband skulle peka på att myndigheten har en strategi för att manifestera riskerna när krisen är som värst (mars, nov. och dec.).

Även om mängden publikationer som förmedlar en ökad känsla av risk är högre i nämnda månader är huvudandelen av publikationerna formulerade på ett sådant sätt att de minskar upplevelsen av risk. I närmare bestämt 53 procent av publikationerna (44 av 83) i Covid-19- delurvalet är publikationerna kodade att de minskar upplevelsen av risk. Denna majoritet kan förklaras av att riskkommunikation behöver vara balanserad och inte alltför hyperbolisk då allmänheten riskerar att bli apatisk i kriser, det vill säga vilje- och handlingslösa (CDC, 2018, s. 3–4; Wiedemann & Dorl, 2020, s. 1030f). Mot denna bakgrund och FoHM:s egna utsaga, att det kommunikativa arbetet behöver vara flexibelt nog att möta bättre eller sämre

förhållande (Folkhälsomyndigheten, 2019, s. 6) kan vi konstatera att FoHM:s riskkommunikation varit dynamisk. Den har varit konstruktiv och lutat sig mot icke

konstmässiga bevismedlen, det vill säga fakta, dokumentation, m.m. i 71 procent av fallen i delurvalet och därmed gett sken om att kunskap finns och krisen är hanterbar (Warg, 2010, s. 67). Samtidigt har FoHM:s riskkommunikation appellerat till allmänhetens känslor och rädsla för potentiell fara i svåra tider genom att öka upplevelsen av risk och därigenom försökt väcka handlingskraft (CDC, 2018, s. 3–4; Wiedemann & Dorl, 2020, s. 1030f). Genom att

kombinera rationell information (logos) med irrationell rädsla (pathos) har FoHM mot ovan beskrivna bakgrund försökt göra allmänheten medvetna och medgörliga i kampen mot Covid-

19. I fallet Ebola och totalurvalet så förmedlar FoHM ett kontrollerat intryck, 8 av 12 publikationer minskar upplevelsen av risk enligt vår dataanalys. En möjlig förklaring till förminskningen av den upplevda risken kan vara att Ebolautbrottet var koncentrerat till den afrikanska kontinenten och således inte utgjorde lika stor fara som Covid-19-viruset gjort och fortfarande gör för den svenska folkhälsan i Sverige.