Innehållet i detaljplaner i förhållande till markanvisningsavtal

Mot den allmänna bakgrunden i avsnitt 6.1 ska nu vissa särskilda villkor i markanvisningsavtal specifikt diskuteras. Som tidigare nämnts är det vanligt att

168 Prop. 2009/10:170 s. 428 och prop. 1985/86:1 s. 574–578.

169 Prop. 2009/10:170 s. 428 och prop. 1985/86:1 s. 574–578.

170 Prop. 2009/10:170 s. 428 och prop. 1985/86:1 s. 574–578.

171 Kalbro och Lindgren, Markexploatering s. 36, SOU 2018:46 del 2 s. 48 och

Boverket, PBL kunskapsbanken – en handbok om plan- och bygglagen (15/9 2020) s. 25.

172 Prop. 2009/10:170 s. 428–429.

173 Prop. 2009/10:170 s. 430 och prop. 1985/86:1 s. 578.

174 Boverket, PBL kunskapsbanken – en handbok om plan- och bygglagen (15/9 2020) s. 247.

kommuner ställer följande krav i markanvisningsavtal: krav på en mer specifik gestaltning än vad som följer av detaljplanen, krav på upplåtelseform, krav på hyresnivå, krav på bostäder till personer med särskilda behov och olika miljökrav.¹⁷⁵

Det finns först en poäng i att påminna om mina slutsatser från avsnitt tre om vilka begränsningar PBL innebär i fråga om kommunal kompetensen att ställa villkor i markanvisningsavtal. I avsnitt 3.3 var slutsatsen att villkor i markanvisningsavtal får bedömas mot PBL och särskilt reglerna om exploateringsavtal (6 kap. 40–42 §§ PBL).

Det anses finnas en större avtalsfrihet i fråga om markanvisningsavtal, vilket bygger på att kommunen inte lika tydligt uppträder som företrädare av det kommunala planmonopolet när markanvisningsavtal ingås. Trots det måste markanvisningsvillkor vara skäliga (6 kap. 40 § PBL och 5 § FL) och inte heller får markanvisningsavtal stå i uppenbar konflikt med PBL. Kommuner är även skyldiga att respektera objektivitets- och likhetsprincipen samt proportionalitetsprincipen när markanvisningsavtal ingås.

Till att börja med kan frågan om krav på mer specifik gestaltning än vad som följer av PBL diskuteras. Det kan i sammanhanget konstateras att användningen av gestaltningsprogram är en etablerad praxis. I 4 kap. 11 och 16 §§ PBL ges stöd för att kommuner ska få ställa villkor på bebyggelsens utformning. Det uppställs som ett allmänt krav att inte detaljplaner får vara mer detaljerade än nödvändigt (4 kap. 32 § 3 st. PBL).

Enligt paragrafens förarbeten, som tidigare har nämnts, finns ändå en stor flexibilitet att i enskilda fall ställa detaljerade krav på bebyggelsens utformning. Det är därför inte troligt att ett gestaltningsprogram ska stå i konflikt med 4 kap. 32 § PBL. Det innebär även att det är möjligt att i markanvisningsavtal ställa stränga krav på bebyggelsens gestaltning.

En sak som vanligen avtalas i markanvisningsavtal är krav på upplåtelseform. Frågan får anses vara i en gråzon som inte direkt berörs i PBL eller i PBL:s förarbeten. I förarbetena till 4 kap. 11 § 3 p. PBL anses begreppet ”andelen lägenheter av olika slag”

inte tillåta att kommuner får ställa krav på upplåtelseform i detaljplaner. Det framgår av en motsatsvis läsning av propositionen som räknar upp vanliga boenden, studentboenden och boenden för personer med särskilda behov som ”lägenheter av olika slag”.¹⁷⁶ Att förbudet mot att bestämma om upplåtelseformer bygger på en motsatsvis tolkning av propositionen ger inte helt övertygande stöd. Som bekant är emellertid myndigheter bundna av legalitetsprincipen och enligt legalitetsprincipen anses kravet på mer precist

175 Se bland annat SOU 2020:75 s. 180–182.

176 Se avsnitt 6.1.

lagstöd öka i relation till hur betungande och ingripande åtgärden är i fråga. En extensiv tolkning av 4 kap. 11 § 3 p. PBL om krav på upplåtelseform medför att enskildas byggrätter i detaljplaner åläggs en betungande skyldighet, med stora ekonomiska konsekvenser. Av den anledningen får det enligt min mening vara befogat att tillämpa 4 kap. 11 § 3 p. PBL restriktivt och inte tillåta krav på upplåtelseformer i detaljplaner. Den etablerade uppfattningen är även att det inte anses vara tillåtet att avtala om upplåtelseform i exploateringsavtal.¹⁷⁷ I fråga om markanvisningsavtal är krav på upplåtelseform vanligt förekommande. Det framstår enligt min mening som tveksamt om kommuner har kompetens att ställa sådana villkor i markanvisningsavtal som ingås innan detaljplanarbetet har påbörjats. Anledningen till det är att kommunen i denna situation även uppträder i rollen som företrädare av planmonopolet och är bunden av innehållet i PBL under markexploateringsprocessen. En förutsättning för krav på upplåtelseform får anses vara att villkoren är skäliga och inte alltför kommersiellt betungande för byggherren (se 6 kap. 40 § PBL och 5 § FL). Därtill får inte likhets- och objektivitetsprincipen åsidosättas.

Ett annat krav i markanvisningsavtal är krav på bostäder för personer med särskilda behov. Det är möjligt enligt 4 kap. 11 § 3 p. PBL att bestämma om bostäder för personer med särskilda behov i detaljplaner. Av den anledningen får det anses vara tillåtet att i markanvisningsavtal besluta om samma frågor.

Ett ytterligare vanligt förekommande villkor i markanvisningsavtal är krav på hyresnivåer. Frågan behandlas inte direkt i PBL. Närmaste stödet i PBL är dels kommunens möjlighet att bestämma om ”byggnaders användning” (4 kap. 11 § 2 p. PBL), dels kommuners möjlighet att bestämma om ”andelen lägenheter av olika slag i bostadsbyggnader” (4 kap. 11 § 3 p. PBL). Det kan i sammanhanget konstateras att möjligheten att bestämma om byggnaders användning (4 kap. 11 § 2 p. PBL) framförallt handlar om att dela in marken i detaljplaner för industri, bostäder och handel, med vissa underkategorier.¹⁷⁸ På ett motsvarande sätt har det redan konstaterats att möjligheten att bestämma om andelen lägenheter av olika slag i bostadsbyggnader (4 kap. 11 § 3 p. PBL) har ett begränsat tillämpningsområde och att bestämmelsen i huvudsak avser vanliga bostäder, studentboenden, boenden för personer med särskilda behov och olika

177 SOU 2012:86 s. 60, SOU 2015:109 s. 222, 278, SOU 2018:46 del 2 s. 80 och Boverket, PBL kunskapsbanken – en handbok om plan- och bygglagen (15/9 2020) s. 25.

178 Se avsnitt 6.1.

kollektiv.¹⁷⁹ Med hänsyn till att krav på hyresnivåer är en betungande åtgärd i den enskildas byggrätt saknas även skäl att göra en extensiv tolkning av 4 kap. 11 § 2 och 3 p. PBL. Slutsatsen är att det inte är rimligt att i detaljplaner eller exploateringsavtal ställa krav på hyresnivåer.

Frågan är vad det innebär i fråga om krav på hyresnivåer i markanvisningsavtal, vilket är något som förekommer. Återigen framstår det enligt min mening som tveksamt om kommuner har kompetens att ställa sådana villkor i markanvisningsavtal. Anledningen till det är att kommunen i denna situation även uppträder i rollen som företrädare av planmonopolet och att det saknas lagstöd enligt PBL för att kommuner ska få ställa sådana villkor. En förutsättning för krav på hyresnivåer i markanvisningsavtal får anses vara att villkoren är skäliga och inte alltför kommersiellt betungande för byggherren (6 kap. 40 § PBL och 5 § FL) och att inte likhets- eller objektivitetsprincipen åsidosätts.

En sista kategori med förekommande krav i markanvisningsavtal är krav på åtgärder som skydd mot översvämningar och andra risker kopplade till klimatkrisen (miljökrav).

Ett exempel är att byggherrar ska bekosta vallar mot höjda havsnivåer. Det kan först påminnas om att kommuner inte får ställa tekniska särkrav, varken i detaljplanearbetet eller i exploaterings- eller markanvisningsavtal (8 kap. 4 a § PBL).¹⁸⁰ Enligt 8 kap. 4 a § PBL är det dock möjligt att ställa villkor enligt 4 kap. 12 § PBL. Det innebär att kommuner i detaljplaner får bestämma om bland annat krav på skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion (4 kap. 12 § 1 p. PBL).

Enligt bestämmelsens förarbeten finns en flexibilitet i att tillåta lösningar för klimatskydd.¹⁸¹ Slutsatsen av det sagda får anses vara att det är tillåtet enligt PBL att avtala om sådana frågor i exploaterings- och markanvisningsavtal. I ett sådant läge är det endast viktigt att kommuner i markanvisningsavtalet fortsatt beaktar skäligheten i byggherrens åtagande (6 kap. 40 § PBL och 5 § FL) samt likhets- och objektivitetsprincipen.