Legalitetskravet i förvaltningsmyndigheters verksamhet

I det följande avsnittet är tanken att djupare analysera kravet på legalitet i förvaltningsmyndigheters arbete. Särskilt utreds legalitetskravet när myndigheter uppträder privaträttsligt samt de civilrättsliga rättsföljder som är kopplade till avtal mellan enskilda och myndigheter.

Av 8 kap. 2 § 2 p. RF följer att föreskrift om skyldighet för den enskilda i förhållande till det allmänna eller i fråga om föreskrift om ingrepp i den enskildas personliga eller

60 Prop. 2016/17:180 s. 61–63 och Von Hessen m.fl., Förvaltningsrättens grunder s. 113–115.

ekonomiska förhållanden ska regleras i lag. I Sverige är det riksdagen som stiftar lagar (8 kap. 1 § RF). Med begreppen ”skyldigheter” och ”ingrepp i den enskildas personliga och ekonomiska förhållanden” avses enligt 8 kap. 2 § RF att det endast är riksdagen som får besluta om betungande skyldigheter, däribland skatter, avgifter, förelägganden, förbud och straff, för den enskilda i förhållande till det allmänna.⁶¹ Även regeringen kan i lag få kompetens att meddela delegerade rättsakter som rör förhållandet mellan det allmänna och den enskilda (8 kap. 3 § RF). Vidare framgår av 8 kap. 9 § RF att riksdagen kan bemyndiga kommuner att besluta om skyldigheter för den enskilda i förhållande till det allmänna enligt 8 kap. 2 § i fråga om avgifter (1 p.) och skatter som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen (2 p.). Med avgift avses i förvaltningsrättslig kontext en skyldighet för den enskilda att erlägga en penningprestation i utbyte av en motprestation från det allmänna.⁶²

Den slutsats som kan dras av 8 kap. RF är att det råder en huvudregel som är att riksdagen genom lag kan stadga betungande åtgärder mot enskilda. Det kan sedan bli kommuners uppgift att tillämpa lagen. Kommunerna har även ett begränsat utrymme att besluta om betungande föreskrifter mot den enskilda som rör avgifter eller skatter för att reglera trafikförhållanden i kommunen, förutsatt att riksdagen i lag givit kommunerna kompetens att besluta om sådana föreskrifter (8 kap. 9 § RF). I flera lagrum i PBL framgår även möjligheten för kommuner att ta ut avgifter för att bekosta kommunala arbetsuppgifter som följer med PBL och detaljplanearbetet.⁶³ I fråga om gynnande åtgärder mot den enskilda krävs inte lagstöd, vilket följer av 8 kap. 2 § RF motsatsvis.

Hittills har kravet på normstöd för betungande respektive gynnande åtgärder diskuterats.

Som bekant kan även förvaltningsmyndigheters arbete kategoriseras till ärendehandläggning och faktiskt handlande (1 § FL).

En speciell typ av ärendehandläggning som är särskilt ingripande och betungande för den enskilda faller inom begreppet myndighetsutövning. Vid myndighetsövning blir av självklara skäl kravet legalitet särskilt angeläget. Myndighetsutövning är inget definierat begrepp i svensk lag, men vid myndighetsutövning har förvaltningsmyndigheter en särskilt stark självständighet och inget överordnat organ får lägga sig i en förvaltningsmyndighets myndighetsutövning (12 kap. 2 § RF). Myndighetsutövning kännetecknas av att det rör sig om samhällets maktutövning mot den enskilda. Det kan

61 Isberg och Eliason, kommentar till 8 kap. 2 § RF.

62 Bull och Sterzel, Regeringsformen – en kommentar s. 193.

63 12 kap. 8–9 §§ PBL.

både röra sig om betungande och gynnande åtgärder, men gemensamt för beslut som innefattar myndighetsutövning är att beslutet ensidigt fattas av förvaltningsmyndigheten på basis av författningsstöd och att den enskilda är i en beroendeställning i förhållande till myndigheten.⁶⁴ Gränsen för vad som är myndighetsutövning är således inte helt definierad och en viktig anmärkning är att rättsliga relationer mellan det allmänna och den enskilda som beror på frivilliga överenskommelser, med andra ord något slags samtycke, inte utgör myndighetsutövning.⁶⁵

Det har alltså konstaterats att förvaltningsmyndigheters verksamhet klassiskt kan delas upp i 1) faktiskt handlande, 2) ärendehandläggning och 3) mer kvalificerad ärendehandläggning som utgör myndighetsutövning. Det finns även en möjlig fjärde kategori av verksamhet som förvaltningsmyndigheter ägnar sig åt. Nämligen när förvaltningsmyndigheter agerar privaträttsligt i egenskap av en juridisk person. I en rad situationer uppträder förvaltningsmyndigheter privaträttsligt. Bland annat kan nämnas när förvaltningsmyndigheter ingår anställningsavtal,⁶⁶ hyr lokaler, förvaltar egendom och på annat sätt säljer och köper egendom. Frågan är vidare vilka krav på legalitet som ställs när en myndighet uppträder privaträttsligt samt vilka rättsföljder som aktualiseras om myndighet har överträtt sin kompetens i privaträttsligt ingångna avtal.

Som tidigare har nämnts kräver all verksamhet som förvaltningsmyndigheter utför normstöd. Ibland går förvaltningsmyndighetens normstöd att utläsa direkt av lag, ibland av förarbeten eller av lagens syfte.⁶⁷ När en myndighet uppträder på privaträttslig grund måste myndigheten självklart förhålla sig till den civilrättsliga lagstiftningen på samma sätt som ett annat privaträttsligt subjekt.⁶⁸ Det har också konstaterats att lagstöd i princip krävs om det offentliga kräver betungande åtaganden av den enskilda (8 kap. 2 § 2 p. RF).

Ett avtal är till sin karaktär något som ingås frivilligt och såldes ingen betungande åtgärd i förhållandet mellan det offentliga och den enskilda. Frågan är vilket krav på legalitet som det medför. Det skulle exempelvis gå att tänka sig att ett samtycke från motparten ersätter kravet på lagstöd för myndighetens agerande. Detta anses dock inte vara fallet,

64 Prop. 1973:90 s. 397, Von Essen m.fl., Förvaltningsrättens grunder s. 82–83.

65 Lebeck, Legalitetsprincipen i förvaltningsrätten s. 100.

66 Offentliga anställningsavtal är dock underkastade vissa speciella regler. Bland annat särskilda regler om tillsättning av offentliga anställningar (12 kap. 5 § 2 st. RF) och lagen (1994:260) om offentlig anställning.

67 Prop. 2016/17:180 s. 57–58.

68 Lindquist m.fl., Kommunala befogenheter s. 131 och Mäenpää, De förvaltningsrättsliga principernas roll när det offentliga uppträder som privat aktör s. 62. Mäenpää har uttalat sig i fråga om det finska rättsläget, men rättsläget får anses vara detsamma i Sverige.

utan huvudregeln är att samtycke inte ersätter lagstöd.⁶⁹ Det innebär att ett samtycke inte gör det möjligt för en myndighet att vidta en olaglig åtgärd mot den enskilda.⁷⁰ Ett intressant ärende om ”frivillighet” är JO 2000/01:01 s. 247.

Ärendet handlade om en arbetslös som hade fått för mycket utbetalt i arbetslöshetsersättning.

Försäkringskassan ville därför att personen skulle betala tillbaka ersättning genom en så kallad frivillig kvittning. Kvittningen gick ut på att den arbetslöses framtida arbetslöshetsersättning skulle minskas med ett belopp varje månad som motsvarade vad personen tidigare hade fått för mycket utbetalt.

Försäkringskassan hade enligt lag rätt till att föreslå sådana kvittningar, förutsättningen var endast att den enskilde godkände lösningen och att den enskilde hade ett skäligt belopp kvar att leva för. I fallet gick den arbetslöse med på den kvittning som föreslagits, men återbetalningsplanen innebar att den arbetslöse skulle leva på ett belopp som understeg existensminimum. Därtill hade inte den arbetslöse heller rätt att överklaga återbetalningsplanen, eftersom det var en frivillig överenskommelse och inte ett förvaltningsrättsligt beslut. JO var av flera skäl kritisk till det sätt som Försäkringskassan hade behandlat den arbetslöse. För det första ansåg JO att Försäkringskassan var i ett övertag i förhållande till den arbetslöse, eftersom Försäkringskassan hade beslutat att den arbetslöse var återbetalningsskyldig. I den situationen låg det nära till hands att den arbetslöse så snabbt som möjligt ville gottgöra situationen och att personen därför godtog en avbetalningsplan som var alldeles för hård. Av den anledningen skulle Försäkringskassan självständigt ha beaktat den arbetslöses ekonomiska situation när kassan tog fram förslaget på avbetalningsplanen. I fallet hade den arbetslöse överklagat återbetalningsskyldigheten, men återbetalningen hade ändå påbörjats. I det läget hade Försäkringskassan berättat för den arbetslöse att denne var skyldig att gå med på en återbetalningsplan, trots att ett samtycke krävdes enligt lagen, samt att den arbetslöse inte hade rätt till ett belopp som motsvarade existensminimum. Enligt JO innebar samtliga dessa omständigheter att den arbetslöse var hårt pressad att godta återbetalningsplanen. I en sådan situation hade det varit bättre om Försäkringskassan i stället fattat ett beslut om återbetalning som den arbetslöse kunde överklaga.

Av JO-ärendet mellan den arbetslöse och Försäkringskassan går det att dra slutsatsen att en myndighet alltid måste se till situationen när avtal ingås. Om något trängande behov gör sig gällande för den enskilda kan myndigheten vara skyldig att beakta detta självständigt. Särskilt viktigt verkar det vara att skärskåda den enskildas möjlighet att ingå i en frivillig överenskommelse när myndigheten redan på något sätt utövar makt eller inflytande över den enskilda genom sin ställning som myndighet. Detta var fallet mellan den arbetslöse och Försäkringskassan, eftersom Försäkringskassan redan hade kommit fram till att den arbetslöse var återbetalningsskyldig när den arbetslöse gick med på avbetalningsplanen.

69 Madell, Det allmänna som avtalspart s. 422.

70 Madell, Det allmänna som avtalspart s. 422.

Myndigheter får inte heller använda avtal för att utöva illojal maktutövning. Det innebär att myndigheter genom avtal inte har rätt att gå utanför den kompetens som myndigheten har givits, med motiveringen att det sker genom ett avtal. Alltså får inte myndigheter använda sig av sin offentliga makt som ett påtryckningsmedel i avtalsförhandlingar. Av naturliga skäl är det särskilt viktigt att inte myndigheter använder sig av illojal maktutövning när det rör sig om myndighetsutövning, men principen är även relevant när myndigheter uppträder privaträttsligt.⁷¹

På ett plan är emellertid illojal maktutövning endast ett annat ord för en myndighet som agerar i strid med objektivitets- och likhetsprincipen.⁷² Att inte myndigheter får använda sig av avtal för att kringgå sin offentligrättsliga kompetens måste anses vara en korrekt slutsats, eftersom legalitetsprincipen annars sätts ur spel. Frågan är vilka rättsföljder som aktualiseras om myndigheter ägnar sig åt illojal maktutövning.

De rättsföljder som är kopplade till en förvaltningsmyndighets beslut och förvaltningsrättsliga verksamhet skiljer sig även från förmögenhetsrättsliga avtal som en förvaltningsmyndighet har ingått. Frågor om förmögenhetsrättsliga avtal, vilka en förvaltningsmyndighet har ingått i egenskap av privaträttsligt subjekt, prövas i allmän domstol mellan parterna.⁷³ Frågor om skadestånd regleras mellan parterna genom det inomobligatoriska skadeståndet.⁷⁴ Frågor om giltigheten av civilrättsliga avtal som förvaltningsmyndigheter har ingått får prövas mot reglerna i lag (1915:218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område (”AvtL”). En myndighet som har överskridit sin befogenhet när den har ingått ett avtal är som huvudregel inte bunden av avtalet om motparten varit i ond tro om att myndigheten överträtt sin befogenhet när avtalet ingicks (11 § AvtL).⁷⁵ Vidare kan oskäliga avtalsvillkor som förvaltningsmyndigheten har ställt jämkas eller lämnas utan avseende enligt 36 § AvtL.

Ett villkor är att anse som oskäligt enligt 36 § AvtL med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheter vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Om en förvaltningsmyndighet har utnyttjat sin myndighetsroll för att påverka motparten kan även bestämmelsen om rättsstridigt tvång aktualiseras (29

§ AvtL). Även HD har behandlat frågan om när kommuner har utövat rättsstridigt tvång.

71 Madell, Det allmänna som avtalspart s. 147–148.

72 Bull, Objektivitetsprincipen s. 104–105.

73 Madell, Det allmänna som avtalspart s. 101–102.

74 Madell, Det allmänna som avtalspart s. 101–102.

75 Lindquist m.fl, Kommunala befogenheter s. 21, Madell, Det allmänna som avtalspart s. 103 och Heidbrink, Tredjemans ställning vid ett tåglägesavtals eventuella ogiltighet s. 716.

I NJA 1980 s. 1 hade Askims kommun intagit en bestämmelse i ett exploateringsavtal om att exploatören och en fastighetsägare solidariskt skulle svara för den infrastruktur som krävdes för projektets förverkligande. Exploateringsavtalet var även villkorat av att exploatören endast skulle ges bygglov om denne tillsammans med fastighetsägaren var solidariskt ansvariga för infrastrukturåtgärderna. Enligt HD innebar exploateringsavtalet att kommunen hade avtalat sig till villkor som låg utanför byggnadslagstiftningens syften. Därtill ansåg HD att kommunens kav på solidariskt ansvar för bygglov kunde definieras som ett tvång mot exploatören och av den anledningen var 29 § AvtL tillämplig. Enligt HD saknade därför villkoret om solidariskt ansvar verkan mot exploatören.

HD:s avgörande, NJA 1980 s. 1, stärker den redan konstaterade slutsatsen i avsnittet att en myndighet inte får använda sina förvaltningsrättsliga maktbefogenheter vid förhandlingar med enskilda. Det anses inte vara kompetensenligt.

Sammanfattningsvis har det i avsnittet konstaterats att förvaltningsmyndigheter måste ha normstöd för de åtgärder som vidtas, oavsett om åtgärden är offentligrättslig eller av privaträttslig natur. Det har också konstaterats att normstödet kan framgå både ur lagtext, förarbeten och utifrån lagens syfte. Eftersom frivilliga avtal mellan enskilda och det offentliga inte innebär något offentligt maktutövande krävs det som huvudregel inte något lagstöd för det allmänna att ingå avtal med enskilda (8 kap. RF). Ett mer indirekt stöd i förarbeten, övriga författningar och enligt lagens syfte är således tillräckligt för privaträttsligt handlande. Samtidigt måste en myndighet självmant iaktta att ingen offentlig maktutövning aktualiseras i situationen. Inte heller får myndigheter använda offentlig makt som ett påtryckningsmedel för att avtala sig till prestationer som myndigheten inte har rätt till i sin offentligrättsliga ställning, det vill säga ägna sig åt illojal maktutövning (NJA 1980 s. 1). Vidare har det i avsnittet framgått vilka rättsföljder som blir gällande om myndighet överskrider sin kompetens. Enskild kan väcka talan mot myndighet i allmän domstol med yrkandet att avtalet eller avtalsvillkor, ska upphävas med grunden att myndigheten har utövat rättsstridigt tvång (29 § AvtL) eller att avtalsvillkoret är oskäligt enligt 36 § AvtL. Avtal är inte heller giltigt om motparten, den enskilda, var i ond tro om myndighetens kompetens att ingå avtalet (11 § AvtL).