Internationella krav på tillgång till rättslig prövning 122

I syfte att öppna upp beslutsprocesser kring miljöfrågor för allmänheten och andra berörda undertecknades 1998 konventionen om tillgång till informa-tion, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen).⁶³² Parterna till konventionen

630 Detta gäller särskilt miljöorganisationer. I sammanhanget är generaladvokat Sharptons uttalande i mål C-115/09 angående tillämpningen av art. 10 a i MKB-direktivet målande: den speciella roll ”som icke-statliga miljöorganisationer har enligt Århuskonventionen och EIA-direktivet [leder] till ett ovanligt kraftfullt och effektivt system för att förebygga miljöskador.

En icke-statlig miljöorganisation är ett uttryck för det kollektiva intresset och kan besitta en teknisk expertis som en enskild person inte alltid kan uppnå. I den utsträckning en enda talan av en icke-statlig miljöorganisation ersätter ett överflöd av liknande mål som annars skulle ha förts av enskilda, kan det innebära att rättegångsförfarandet rationaliseras, att antalet mål i domstolarna minskas och att begränsade rättsliga resurser utnyttjas effektivare för att skipa rättvisa och skydda rättigheter”, se Förslag till avgörande av generaladvokat Sharpstone i mål C-115/09 p. 51.

631 Se främst Darpö, Rätt tillstånd för miljön, särskilt kap. 8. Se även Darpö m.fl. i Miljöpröv-ningen i vågskålen – en landskamp mellan Finland och Sverige, särskilt kap. 5. Se också Langlet och Mahmoudi, EU:s miljörätt s. 212 om allmänhetens tillgång til rättslig prövning på medlemsstatsnivå.

632 Konventionen trädde i kraft år 2001 och för Sveriges del, efter ratifikation, år 2005, se SÖ 2005:28. Mer om konventionen i allmänhet, se Ebbesson, Internationell miljörätt s. 86 f. och

ska bland annat säkerställa att allmänheten har vederbörlig tillgång till rätts-lig prövning vad avser frågor om miljön.⁶³³

Kraven på tillgång till rättslig prövning framgår av artikel 9.⁶³⁴ Enligt arti-kel 9.2 ska parterna tillse att den berörda allmänheten, som har ett tillräck-ligt intresse eller hävdar att en rättighet kränks, har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, handling eller underlåtenhet som avses i artikel 6 prövad av domstol.⁶³⁵ Den närmare bestämningen av vilken all-mänhet som får anses vara berörd, ska enligt konventionstexten avgöras i enlighet med nationell rätt. Bedömningen ska dock även vara förenlig med det övergripande målet för konventionen – att den berörda allmänheten ska ha en omfattande tillgång till rättslig prövning – varför parternas möjligheter att lagstifta bort talerätten inte är oinskränkt.⁶³⁶ Av konventionstexten fram-går särskilt att icke-statliga organisationer (NGO:s) automatiskt ska anses ha ett tillräckligt intresse, eller rättigheter som kan kränkas, om de uppfyller kraven i artikel 2.5. Den senare artikeln anger att organisationen i fråga ska främja miljöskydd och möta de krav som ställs upp i nationell rätt.⁶³⁷

Vilka beslut och underlåtenheter som ska kunna överprövas regleras i ar-tikel 6 och kan delas in i två kategorier. Den första kategorin rör beslut om att tillåta vissa i bilaga 1 listade verksamheter.⁶³⁸ Avverkning av skog faller inte in under denna kategori. Den andra kategorin är inte uttömmande utan avser enligt artikel 6.2 beslut om verksamheter som kan ha betydande påver-kan på miljön. Här får en prövning ske från fall till fall, som till exempel

Darpö, Rätt tillstånd för miljön, avsnitt 2.3. Om konventionen med koppling till skydd för biologisk mångfald, se Darpö, Biological Diversity and the Public Interest, särskilt kap. 3.

633 Se art. 1 Århuskonventionen. De andra två pelarna – rätten till information och rätten att delta i beslutsprocesser – kommer inte att beröras här.

634 Här kan jämföras med art. 6 och art. 13 EKMR. Den praxis som utvecklats av Europadom-stolen med koppling till ”access to justice” kommer inte att belysas här. Istället hänvisas till Cameron, An Introduction to the European Convention on Human Rights s. 95–100.

635 ”Berörd allmänhet” definieras i art. 2.5 som ”den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet; i denna konvention skall icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt anses ha ett sådant intresse.”

636 Se art. 9.2 Århuskonventionen. Jfr prop. 2005/06:56 s. 15 och Birnie m.fl., International Law & the Environment s. 294.

637 Liknande lydelse finns i art. 10 a MKB-direktivet. Artikeln har införts i syfte att imple-mentera Århuskonventionens krav på tillgång till rättslig prövning. I samband med tolkningen av utrymmet för medlemsstaterna att i nationell rätt reglera NGO:s tillgång till rättslig pröv-ning, uttalade EUD att ”[d]e nationella regler som införs i det avseendet ska emellertid säker-ställa dels ”en omfattande rätt till rättslig prövning”, dels att bestämmelserna i direktiv 85/337 om rätt till rättslig prövning ges en ändamålsenlig verkan”, se C-236/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening mot Stockholms kommun (DLV-målet) p. 45. Således får den nationella regleringen inte innebära att EU-rätten, om bl.a. organisationers rätt att föra talan, förlorar dess avsedda effekt, se vidare Darpö, Rätt tillstånd till miljön s. 48 f. Om DLV-målet, se även Poncelet, Access to Justice in Environmental Matters s. 5 f.

638 Se art. 6.1a Århuskonventionen.

frågan om en planerad avverkning kan antas medföra betydande miljöpåver-kan.⁶³⁹

Förutom artikel 9.2 ska parterna även, enligt artikel 9.3, se till att en bre-dare ”allmänhet” har rätt att få ”handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövad av domstol eller i administrativ ordning.”⁶⁴⁰ Skillnaden mellan artiklarna 9.2 och artikel 9.3 är inte alldeles tydlig. Den främsta ligger i att artikel 9.3 inte, såsom artikel 9.2, hänvisar till de beslut som avses i artikel 6. Artikeln syftar istället till att träffa övriga handlingar och underlåtenheter av myndigheter och personer som strider mot nationell miljölagstiftning.⁶⁴¹

Vid sidan av Sverige är även EU part till konventionen. Inom EU har främst regler om tillgång till rättslig prövning förstärkts genom Århuskon-ventionen.⁶⁴² Att EU är part till konventionen har fått särskild betydelse för konventionens genomslagskraft på medlemsstatsnivå.⁶⁴³ I syfte att implemen-tera konventionen har ett antal rättsakter antagits med sedvanlig skyldighet för medlemsstater att iaktta.⁶⁴⁴ Därtill har EU-domstolen i ett flertal fall lyft fram vikten av att konventionens bestämmelser får genomslag för att den materiella EU-rätten ska få genomslag.⁶⁴⁵ Domstolens praxis förstärker här den EU-rättsliga effektivitetsprincipen om att ”[m]edlemsstaterna ska

639 Frågan kommer att diskuteras vidare under avsnitt 4.4.6.3. nedan.

640 Med ”allmänhet” avses enligt art. 2.4 ”en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestå-ende av fysiska eller juridiska personer”. Under denna bredare definition kan sålunda organi-sationer falla in som inte har miljöskydd utan exempelvis rekreation som primärt ändamål.

641 Se Darpö, Rätt tillstånd till miljön s. 35.

642 Vad gäller de andra två pelarna fanns sedan tidigare tydliga krav på att i vissa fall upprätta MKB och att låta allmänheten delta i beslutsprocesser, se främst det ovan nämnda MKB-direktivet. I samband med implementeringen av Århuskonventionen förstärktes direktivet med en artikel rörande den berörda allmänhetens rätt att få beslut prövade av domstol, se art.

10 a som korresponderar med art. 9 Århuskonventionen.

643 I och med EU:s tillträde till konventionen utgör den en ”integrerad del av unionens rätts-ordning”, se om frågan i bl.a. C-240/09 Lesoochranárske zoskupenie VLK mot Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (VLK-målet) p. 30 och där angiven praxis.

644 Se t.ex. direktiv 2003/4/EG om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphä-vande av rådets direktiv 90/313/EEG, liksom direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhe-tens deltagande i utarbetande av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG. De sistnämnda direktiven som sålunda ändrats till följd av Århus-konventionen är de s.k. MKB-direktivet (85/337/EEG) och IPPC-direktivet (96/61/EG). Se i sammanhanget även förordning (1367/2006) om tillämpning av bestämmelserna i Århuskon-ventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ. Observera att förordningen är tillämplig på EU-nivå, d.v.s. på gemenskapens institutioner. Om EU-rättens verkan på medlemsstatsnivå, se ovan not 144 och 146.

645 Se t.ex. VLK-målet (240/09). Se även de förenade målen 128/09 till 131/09, C-134/09 och C-135/09 Boxus m.fl. mot Région wallonne.

ställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett ef-fektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten.”⁶⁴⁶

Tillämpningen av Århuskonventionen och EU-rättsliga bestämmelser om tillgång till rättslig prövning kommer nedan att belysas med ett exempel hämtat från svensk rätt som berör avverkning av fjällnära skog. Dessförinnan ska skogsvårdslagens besvärssystem allmänt presenteras.

4.4.6.3 Skogsvårdslagens besvärssystem 4.4.6.3.1 Överklagbara beslut

Skogsstyrelsens beslut kan enligt 40 § skogsvårdslagen överklagas hos all-män förvaltningsdomstol. Möjligheten att få tillämpningen av skogsvårdsla-gen rättsligt prövad är emellertid kraftigt begränsad i framförallt två avseen-den, dels får beslut enligt skogsvårdslagen endast överklagas av den som saken berör, dels är de myndighetsbeslut som går att överklaga av sparsam omfattning. Som ovan nämnts krävs nämligen som huvudregel inte något beslut från Skogsstyrelsens sida innan en avverkning får komma till stånd – det är tillräckligt att en anmälan sker. Myndighetens passivitet, såsom att inte fatta beslut om att styra upp en avverkning i enlighet med föreskriven rätt, kan som huvudregel inte överklagas enligt svensk rätt.⁶⁴⁷ Detsamma gäller de eventuella råd som Skogsstyrelsen till följd av en avverkningsanmälan med-delar markägaren om hur lagstiftningen bör följas. Sådana råd eller upplys-ningar kan inte överklagas.⁶⁴⁸ Darpö har på ett träffande sätt beskrivit situa-tionen som att ”[r]ättstillämpningen enligt SVL är en affär helt mellan skogsvårdsorganisationen och markägarna.”⁶⁴⁹ Möjligen är detta slutna sy-stem på väg att öppnas upp till följd av de ovan refererade reglerna i Århus-konventionen om tillgång till rättslig prövning för miljöorganisationer.

4.4.6.3.2 Kretsen av taleberättigade

Skogsvårdslagen innehåller inga särskilda bestämmelser om rätten att över-klaga. Istället är det förvaltningslagens regler om talerätt som gäller.⁶⁵⁰ Enligt 22 § förvaltningslagen får ett beslut överklagas ”av den som beslutet angår,

646 Art. 19.1 FEU. Se även art. 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig-heterna. Även innan Århuskonventionen framkom skyldighet för medlemsstaterna att erbjuda effektiva rättsmedel, se t.ex. C-430/93 och C-431/93 (förenade mål) van Schijndel och van Veen, särskilt p. 17. Principen om effektivt domstolskydd behandlades även utförligt i C-432/05 Unibet mot Justitiekanslern, särskilt p. 38–44.

647 Se om passivitetstalan i Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen – Med kommentarer s.

274. Utrymmet för att angripa beslut av myndigheter att inte vidta tillsynsåtgärder har dock på senare tid kommit att öka på miljöområdet, se t.ex. MÖD 2011:46 och vidare nedan.

648 Se kammarrättens avgörande RRK K 76 2:16 angående en liknande situation där råd och upplysningar från hälsovårdsnämnden, som meddelats i samband med en anmälan om instal-lering av en avloppsledning, inte ansågs möjliga att överklaga. Instalinstal-leringen var inte till-ståndspliktig utan krävde endast en anmälan. Se även Hellners och Malmqvist, a.a. s. 279.

649 Se Darpö m.fl., Miljöprövningen i vågskålen s. 356.

650 Jfr 1 och 3 §§ förvaltningslagen.

om det gått honom emot och beslutet kan överklagas.”⁶⁵¹ Det brukar anföras att beslutet angår den vars rättsliga ställning påverkas av beslutet eller som har ett intresse i saken erkänt av rättsordningen.⁶⁵² Att endast åberopa all-männa intressen som stöd för rätten att föra talan har i praxis inte bedömts som tillräckligt.⁶⁵³ I regel har intresseorganisationer inte tillerkänts talerätt med stöd av bestämmelsen.⁶⁵⁴ Här kan jämföras med regleringen i Århus-konventionen där miljöorganisationer per definition anses ha ett tillräckligt intresse för att rätt till prövning av miljöfrågor ska föreligga.⁶⁵⁵

Vad gäller talerätten med koppling till skogsvårdslagen har formuleringen i 22 § förvaltningslagen i praktiken endast träffat den sökande, i samband med tillståndsbeslut eller tillsynsbeslut, oaktat om den planerade åtgärden riskerat att få omfattande konsekvenser för så väl möjligheterna att bevara biologisk mångfald som för allmänhetens rekreativa förutsättningar. Att överklagbara beslut inte fattas i samband med en avverkningsanmälan får till följd att närboende grannar, vars boendemiljö kan komma att väsentligen förändras, saknar möjlighet att rättsligt utmana en planerad avverkning. En annan konsekvens är att avverkningar som är oförenliga med EU-rätten en-ligt till exempel art- och habitatdirektivet kan genomföras utan föregående prövning. Denna ordning kan ifrågasättas mot bakgrund av såväl processuell som materiell EU-rätt.⁶⁵⁶

Ett intressant fall som berör tillämpningen av 22 § förvaltningslagen är det så kallade Änok-fallet, där fråga är om att, i ljuset av internationell rätt, för första gången tillerkänna miljöorganisationer tillträde till

651 Jfr 16 kap. 12 § 1 st. 1 p. MB där en liknande skrivning finns om rätten att föra talan mot beslut fattade med stöd av miljöbalken (där det dock direkt av lagtexten framgår att även beslut som berör ”henne” omfattas.)

652 Se Hellners och Malmqvist, a.a. s. 286 och Nordh, Talerätt i miljömål s. 345. Se även om kretsen av berörda i miljömål Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten s. 367–373 och Darpö, Rätt tillstånd till miljön s. 54.

653 Se t.ex. MÖD 2005:8 där var fråga om talerätt mot beslut fattat med stöd av samrådsregeln i 12 kap. 6 § MB. MÖD fann att sådan talerätt inte förelåg för enskild, då bestämmelsen avser att reglera skydd för naturmiljön, vilket är ett allmänt intresse som normalt inte berättigar enskilda att åberopa som stöd för rätten att föra talan. Detta ska dock skiljas från möjligheten att endast åberopa allmänna intressen som stöd för en talan av redan taleberättigad, något som normalt är i sin ordning, se prop. 1997/98:45 del 1 s. 486. I sammanhanget är EU-domstolens avgörande i C-115/09 av intresse. I målet fann EUD att nationell lagstiftning inte är förenlig med art. 10 a i MKB-direktivet om NGO:s hindras från att överklaga tillståndsbeslut, som kan antas medföra betydande miljöpåverkan, p.g.a. att de unionsrättsliga bestämmelser som åbe-ropas endast skyddar allmänna intressen och inte enskilda – i det här fallet art. 6 art- och habitatdirektivet. Se vidare om avgörandet i Poncelet, Access to Justice in Environmental Matters s. 7 f.

654 Se Hellners och Malmqvist, a.a. s. 297. Observera att här exemplifierade beslut rör rätts-förhållanden innan Århuskonvenionen trädde ikraft.

655 Se ovan angående art. 2.5 och art. 9.2 Århuskonventionen.

656 Jfr Darpö m.fl., Miljöprövningen i vågskålen s. 360. Se även Darpö, Biological Diversity and the Public Interest s. 229 om hur denna ordning i vissa fall står i strid med art- och habi-tatdirektivet.

ning vad gäller tillämpningen av skogsvårdslagen.⁶⁵⁷ Fallet rör tillstånd till avverkning av fjällnära skog där bland annat naturtyper listade i EU:s art- och habitatdirektiv hotas med avverkning. Länsstyrelsen har, under samråd med Skogsstyrelsen som har att besluta i ärendet, förklarat att tillstånd inte kan meddelas för avverkningen eftersom det skulle strida mot intressen av väsentlig betydelse för naturvården.⁶⁵⁸ Skogsstyrelsen har trots detta valt att meddela tillstånd, vilket enligt min mening är i strid mot skogsvårdslagen.⁶⁵⁹ Tillstånden överklagades av Svenska naturskyddsföreningen (SNF) till för-valtningsrätten i Luleå som tog upp målet till prövning, och därigenom tillerkände organisationen talerätt. Domstolen beslutade att upphäva Skogs-styrelsens beslut och såväl markägaren som Skogsstyrelsen har därefter överklagat domen. I skrivande stund ligger ärendet i Kammarrätten för avgö-rande.⁶⁶⁰ I det följande ska något nämnas om de grunder som åberopas i må-let till stöd för miljöorganisationens talerätt.

4.4.6.3.3 En utökad talerätt enligt Århuskonventionen?

I Änok-fallet har förvaltningsdomstolen, vid tolkning av 22 § förvaltningsla-gen, tillerkänt Svenska naturskyddsföreningen talerätt i ljuset av artikel 9.2 i Århuskonventionen.⁶⁶¹ Här kan jämföras med den finska Högsta förvalt-ningsdomstolen som på liknande sätt, med stöd av Århuskonventionen och EU-rätten, utökat talerätten enligt finsk naturskyddsrätt.⁶⁶² Även i Sverige har Miljööverdomstolen influerats av den internationella rätten i frågor om talerätt.⁶⁶³

Att SNF utgör en sådan organisation som enligt Århuskonventionen ska ha tillgång till rättslig prövning synes närmast vara en självklarhet – något annat torde knappast vara förenligt med konventionens övergripande mål om en bred tillgång till rättslig prövning av miljöfrågor för berörd allmänhet.⁶⁶⁴

657 Se förvaltningsrätten i Luleås dom, 2011-10-21, mål nr. 446-11.

658 Under sådana förhållanden får inte ett tillstånd till avverkning meddelas, se 18 § skogs-vårdslagen.

659 De materiella sakfrågorna kopplade till fallet belyses nedan under avsnitt 7.4.2.2.

660 Kammarrätten har meddelat prövningstillstånd, se protokoll 2011-12-21, mål nr 2850-11.

661 Se förvaltningsrätten i Luleås dom, 2011-10-21, mål nr. 446-11.

662 Se HFD 2004:76 och HFD 2007:74. I båda fallen saknades en given talerätt för miljöorga-nisationer i lagstiftningen, men HFD ansåg att orgamiljöorga-nisationer likväl, mot bakgrund av bl.a. ett effektivt genomförande av EU-rätten, måste tillerkännas sådan rätt. HFD hänvisade här även till närliggande lagstiftning där sådan klagorätt fanns reglerad, se vidare om fallen i Darpö m.fl., Miljöprövningen i vågskålen s. 351.

663 I t.ex. MÖD 2011:46 gavs enskild rätt att överklaga ett beslut av länsstyrelsen att inte återkalla ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet. Innan Århuskonventionen trädde ikraft i Sverige, nekade MÖD klagorätt gällande ett liknande passivt beslut av en myndighet att inte ansöka om omprövning, se MÖD 2000:49. Påverkan från den internationella rätten i det förstnämnda målet är tydlig.

664 SNF utgör en av Sveriges största naturskyddsförening med 190 000 medlemmar. Även om utgångspunkten i konventionen är att parterna har möjlighet att i nationell rätt reglera utrym-met för NGO:s talerätt, måste regleringen vara förenlig med konventionens målsättning, se ovan not 637. Förvaltningsrätten i Luleå jämförde här, vad gäller regleringen i nationell rätt,

Mer intressant är frågan om vilka beslut som ska få överklagas av dessa or-ganisationer. Enligt artikel 6.1b Århuskonventionen ska bland annat beslut som kan ha en betydande påverkan på miljön omfattas av talerätten.⁶⁶⁵

Som framgått ovan får bedömningen av om risken för betydande miljöpå-verkan föreligger bedömas från fall till fall. Av artikel 6.1b följer att varje part i enlighet med sin nationella rätt ska tillämpa artikelns bestämmelser på beslut om att tillåta verksamheter som kan ha en betydande miljöpåverkan. I likhet med Darpö anser jag att skrivningen om den nationella rätten inte kan anses innebära att parterna efter fritt skön får reglera frågan i syfte att be-gränsa talerätten.⁶⁶⁶ En sådan ordning skulle förta artikelns betydelse och obstruera mot konventionens syfte om att ge allmänheten möjlighet att ge-nom rättslig prövning bidra till att skydda rätten till en långsiktigt god lev-nadsmiljö.⁶⁶⁷ Mot denna bakgrund bör alla de beslut om verksamheter som kan medföra en betydande miljöpåverkan omfattas av talerätten.⁶⁶⁸

Vid bedömningen av en verksamhets potentiella påverkan på miljön, kan stöd hämtas i den EU-rättsliga regleringen som syftar till att implementera Århuskonventionen. Vid exempelvis bedömningen enligt MKB-direktivet om huruvida en verksamhet kan antas få en sådan betydande miljöpåverkan att en MKB ska upprättas, utgör kriterierna listade i bilaga III bedömnings-underlag.⁶⁶⁹ Av bilagan framgår bland annat att hänsyn ska tas till verksam-hetens storlek, art och lokalisering. Även ett projekt av mindre storlek kan, enligt EUD, medföra betydande miljöpåverkan om det är lokaliserat till ett område som med hänsyn till miljöfaktorer såsom hydrologi, flora och fauna är känsligt för minsta förändring.⁶⁷⁰ Även projektets art kan, oaktat dess stor-lek, medföra betydande miljöpåverkan om det ”riskerar att väsentligt eller irreversibelt förändra miljöfaktorer.”⁶⁷¹

Mot bakgrund av det ovan anförda menar jag att en avverkning som i ett

Mot bakgrund av det ovan anförda menar jag att en avverkning som i ett