Miljöbalken och skogsbruket

Regler för hur skogen ska skötas finns i skogsvårdslagen. Förutom skogs-vårdslagens bestämmelser har skogsbrukaren även att följa miljöbalken, eftersom dessa lagar gäller parallellt.⁵⁵² Skogsmarkens ägare måste exempel-vis rätta sig efter de begränsningar i markanvändningen som följer av regler-na om områdesskydd i 7 kapitlet miljöbalken, till exempel förbud mot av-verkning inom biotopskyddsområden.⁵⁵³ Reglerna om områdesskydd karak-täriseras av att vara främst naturvårdsregler, av vilket följer att ersättning utgår för det fall att ingrepp med stöd av reglerna leder till att pågående markanvändning avsevärt försvåras.⁵⁵⁴

546 Med begreppet förorening i sammanhanget, se de Sadeleer, Environmental principles s. 38 och 42.

547 Se de Sadeleer, a.a. s. 42 och där angivna källor. Se även Westerlund som föreslår att en sådan princip om påverkarens kostnadsansvar införs i lagstiftningen, GML s. 35 f.

548 Se http://glossary.eea.europa.eu/terminology/concept_html?term=user-pays%20principle (2012-08-20).

549 Se Suvantola, A legal perspective on cost sharing in biodiversity conservation s. 74. Jfr även de Sadeleer, a.a. s. 21 f. och 42. Om internalisering av kostnader för ekologiska värden se ovan avsnitt 1.1.5.

550 Se Suvantola, a.a. s. 74. Jfr även de Sadeleer, a.a s. 36 f.

551 Se Westerlund, Boken om GML s. 162.

552 Se 1 kap. 3 § MB, prop. 1997/98:45 del 1 s. 191 och prop. 1997/98:90 s. 243.

553 Av 4 § skogsvårdslagen följer att skogsvårdslagen med tillhörande föreskrifter inte får tillämpas i strid med 7 kap. 11 § MB om biotopskydd eller i strid med föreskrifter meddelade med stöd av 7 eller 8 kap. MB.

554 Jfr 31 kap. 4 § MB. Alla områdesskydd inrättas dock inte i naturvårdssyfte. Syftet med områdesskyddet påverkar förutsättningarna för ersättning, se vidare under avsnitt 4.5.4 och prop. 1997/98:45 del 1 s. 309.

Även hänsynsreglerna i 2 kapitlet miljöbalken måste iakttas i skogsbru-ket.⁵⁵⁵ Bestämmelserna är tillämpliga på alla åtgärder (inklusive skötselåt-gärder i skogen) som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet.⁵⁵⁶ Skötselåtgärder i skogen kan ofta medföra stor påverkan på naturmiljön och i förekommande fall vara av irreparabel natur. Reglerna är inte begränsade i förhållande till äganderätten, det vill säga krav med stöd av 2 kapitlet får vara så långtgående att markanvändning avsevärt försvåras utan att rätt till ersättning föreligger.⁵⁵⁷ Med stöd av 26 kapitlet 9 § MB kan tillsynsmyndig-heten meddela de förelägganden som behövs för att balkens regler ska efter-levas, till exempel genom att ställa krav på de försiktighetåtgärder som be-hövs för att motverka, hindra eller förebygga att skada på naturmiljön upp-står.⁵⁵⁸

Förhållandet mellan de allmänna hänsynsreglerna i miljöbalken och de fö-reskrifter om naturvårdshänsyn som meddelats med stöd av 30 § skogs-vårdslagen är emellertid komplicerat. Hänsynsreglerna i miljöbalken är ge-nerellt mer långtgående men samtidigt mer allmänt hållna än föreskrifterna till skogsvårdslagen. Att hänsynsreglerna inte grundar rätt till ersättning ut-gör en fundamental skillnad mot de krav på naturvårdshänsyn som meddelas med stöd av 30 § skogsvårdslagen.⁵⁵⁹ De sistnämnda föreskrifterna får inte vara så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvåras.⁵⁶⁰ Om mer långtgående hänsyn krävs måste reglerna i 7 kapitlet miljöbalken tilläm-pas och markägaren ersättas. Skillnaden mot 2 kapitlet miljöbalken kan här uttryckas som att krav på hänsyn enligt detta kapitel är gratis ur det allmän-nas perspektiv.⁵⁶¹ I många fall är reglerna parallellt tillämpliga på samma situation i skogsbruket och olika ingångar till lagstiftningen kan således leda till olika resultat. Om det exempelvis finns ett naturvårdsbiologiskt behov av

555 En särskild erinran om detta återfinns i föreskrifterna till 30 § skogsvårdslagen, se 7 kap. 3

§ SKSFS 2011:7. Andra bestämmelser i balken som kan bli aktuella för skogsbrukaren att följa är reglerna om kemikaliehantering i 14 kap. MB. Regleringen om kemikaliehanteringen inom skogsbruket omfattas inte av denna studie.

556 Se 2 kap. 1 § MB. Skogsbruksåtgärder kan ofta medföra stor påverkan på naturmiljön och i förekommande fall vara av irreparabel natur.

557 Markanvändning i strid med 2 kap. MB betraktas inte som laglig och berättigar därför inte till ersättning om den begränsas, se nedan under avsnitt 4.5.4 om rekvisiten för ersättningsrätt.

I sammanhanget, se även Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar s. 31:19. Reglerna i 2 kap. MB begränsas dock av rimlighetsavvägningen i 2 kap. 7 § MB – krav med stöd av hän-synsreglerna får endast meddelas i den utsträckning det inte kan anses orimligt att uppfylla dem.

558 Se 2 kap. 3 § MB. I samband härmed ska försiktighetsprincipen tillämpas enligt 2 st i nämnda paragraf.

559 De materiella kravreglerna om naturvårdshänsyn i skogsbruket återfinns framförallt i dessa föreskrifter och således inte på lagnivå.

560 Se 30 § 3 st skogsvårdslagen. Därtill ska sådana begränsningar i markanvändningen till följd av 30 § skogsvårdslagen, som inträtt i särskilda fall, ligga till grund för intrångsersätt-ning enligt 31 kap. MB, se 31 kap. 9 § MB.

561 Här kan invändas att krav på naturvårdshänsyn med stöd av 2 kap. MB bör ersättas mot bakgrund av äganderättens reglering i 2 kap. 15 § RF, trots att detta inte har föreskrivits sär-skilt i MB, se vidare om ersättningsrätten nedan under avsnitt 4.5.4.

att lämna träd och buskar vid vattendrag,⁵⁶² kan med stöd av skogsvårdslagen sådana hänsynskrav endast ställas i den utsträckning det inte avsevärt försvå-rar markanvändningen. Därutöver är det enligt skogsvårdslagen lagligt att avverka i närheten av vatten. Med stöd av 2 kapitlet 3 § MB skulle däremot försiktighetsmått, utan koppling till ersättningsrätt, kunna ställas med inne-börden att all avverkning i anslutning till vatten inte får ske. Den enda be-gränsningen är som tidigare nämnts rimlighetsavvägningen i 2 kapitlet 7 § MB. Vid en sådan lagkonflikt måste lagvalsprövning ske.

Vilken lag som är tillämplig i en specifik situation måste avgöras med be-aktande av allmänna rättsgrundsatser.⁵⁶³ Frågan om tillämpningen av 2 kapit-let miljöbalken i förhållande till föreskrifterna enligt 30 § skogsvårdslagen uppmärksammades i samband med följdlagstiftningen till miljöbalken. En-ligt förarbetena bör föreskrifterna enEn-ligt skogsvårdslagen, med stöd av lex specialis, äga företräde framför miljöbalkens allmänna hänsynsregler.⁵⁶⁴ Det är endast, enligt förarbetena, när en fråga inte regleras av skogsvårdsförfatt-ningarna som krav med stöd av miljöbalkens allmänna hänsynsregler kan bli aktuella att ställa.⁵⁶⁵ Som exempel anges i förarbetena att krav i samband med avverkning på att träd och buskar ska lämnas kvar vid vattendrag inte får meddelas med stöd av miljöbalken, eftersom bestämmelser om sådana skyddszoner återfinns i Skogsstyrelsens föreskrifter.⁵⁶⁶

Förarbetsuttalandena tycks utesluta mer långtgående krav enligt miljöbal-ken när en fråga väl har reglerats med stöd av skogsvårdslagen. Här synes Michanek och Zetterberg gå längre vad gäller möjligheten att tillämpa mil-jöbalkens reglering. Författarna menar att ”Skogsstyrelsens föreskrifter bör ses som speciallagstiftning endast i fall där det enda syftet med ett krav är att skydda naturen och det samtidigt inte är nödvändigt att ställa mer långtgå-ende krav enligt balken än som redan framgår av Skogsstyrelsens föreskrif-ter.”⁵⁶⁷ Jag ansluter mig till denna tolkning då en sådan bedömning av

562 Med naturvårdsbiologiskt behov avses här vad som krävs för att bibehålla skogens mång-fald.

563 Här ska erinras om att lagstiftaren i många fall söker förekomma lagkonflikt genom att särskilt reglera vilka bestämmelser som har företräde i en specifik situation.

564 Se prop. 1997/98:90 s. 244 f. Här kan uppmärksammas att lagvalet står mellan miljöbal-ken, med status av lag, mot föreskrifter meddelade av Skogsstyrelsen. Att det är av riksdagen antagna regler mot Skogsstyrelsens föreskrifter som står i konflikt med varandra har således inte i sig bedömts innebära att miljöbalkens bestämmelser, i enlighet med normhierarkin, bör ha företräde. Detta motiveras med att föreskrifterna är meddelade med stöd av lag. Lagrådet såg det dock som en påtaglig brist att det nämnda lagvalet inte framgår direkt av lagtexten, se prop. 1997/98:90 s. 508.

565 Se prop. 1997/98:90 s. 245. För Lagrådets yttrande, se a.prop. s. 508. Se även Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar s. 1:10 där dock lagvalsfrågan inte utvecklas närmare. Se om denna fråga i Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar avsnitt 3.1 och 3.6.

566 Se a.prop. s. 245.

567 Se Michanek och Zetterberg, Den svenska miljörätten s. 445 (min kursivering). Enligt författarna kan Skogsstyrelsens föreskrifter, i enlighet med allmänna lagvalsprinciper, endast i undantagsfall gälla istället för miljöbalkens allmänna hänsynsregler, se a.a. s. 473. Bengtsson är av samma uppfattning och uttrycker det som att ”[n]är det gäller kravet på miljön skall man

valsfrågan ligger mer i linje med föresatsen att miljöbalken utgör en minimi-reglering ifråga om krav på miljöhänsyn.⁵⁶⁸ En annan ordning skulle kunna få orimliga konsekvenser. Markanvändning som är förenlig med skogsvårdsla-gen skulle samtidigt kunna betraktas som olaglig enligt miljöbalkens mini-minivå, och därmed även komma i konflikt med målsättningen om att främja en hållbar utveckling. Detta har heller inte varit grundavsikten. Enligt förar-betena ska miljöbalkens målparagraf och allmänna hänsynsregler ligga till grund för föreskrifter meddelade med stöd av skogsvårdslagen och med andra ord vara förenliga med 2 kapitlet miljöbalken. Om så inte skulle visa sig vara fallet och om en fråga ”får anses vara olämpligt reglerad” i skogs-vårdsförfattningarna, ska dessa regler enligt förarbetena naturligtvis änd-ras.⁵⁶⁹ Problemet lär dock sällan vara att föreskrifterna inte ligger i linje med hänsynsreglerna utan att de inte ligger på samma nivå.

Vad gäller de allmänna hänsynsreglerna som miniminivå för miljöskyd-det, är utgångspunkten att alla verksamheter som orsakar likartad negativ påverkan på omgivningen ska iaktta samma baskrav på miljöskydd oavsett om verksamheten regleras genom miljöbalken eller i speciallagstiftning.⁵⁷⁰ Den idag enskilt största störningskällan och hotet mot skogen som livsmiljö är skogsbruket.⁵⁷¹ Enligt förarbetena kan dock avsteg göras från denna hu-vudregel om det behövs på grund av ”miljöhänsynens betydelse i förhållande till andra skyddsvärda intressen som berörs, eller att Sverige genom interna-tionella åtaganden är förpliktat att ställa vissa krav.”⁵⁷² Å ena sidan kan pro-duktionsintresset ses som ett sådant annat skyddsvärt intresse, men å andra sidan är Sverige på grund av internationella åtaganden skyldigt att bevara biologisk mångfald och verka för att en hållbar utveckling nås.

Vid sidan av 2 kapitlet miljöbalken faller skogsbruket också in under de-finitionen miljöfarlig verksamhet i 9 kapitlet 1 § MB.⁵⁷³ Vid avverkning och skyddsdikning kan det nämligen finnas risk för vattenförorening eller förfu-lande av landskapsbilden.⁵⁷⁴ Någon specifik tillstånds- eller anmälningsplikt för avverkning eller skyddsdikning i skogsbruket finns dock inte enligt

i princip inte nöja sig med mindre än MB föreskriver, även om andra lagar ställer upp samma krav”, se Bengtsson, Speciell fastighetsrätt – Miljöbalken s. 20. Se även Bengtsson, Miljöbal-kens återverkningar s. 96.

568 Se t.ex. prop. 1997/98:90 s. 149 där det anges att huvudregeln vid lagvalskonflikter är att miljöbalkens materiella krav utgör en miniminivå. Jfr Michanek och Zetterberg, a.a. s. 444 f.

som hänvisar till denna föresats för bedömning av lagvalsfrågan.

569 Se prop. 1997/98:90 s. 244.

570 Se a.prop. s. 149.

571 Jfr ovan avsnitt 2.3.

572 A.prop. s. 149.

573 Mer om skogsbruket och miljöskyddsregler under avsnitt 4.5.4.

574 Se om rekvisitet ”annat liknande” i 9 kap. 1 § p. 3 MB, Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar s. 9:9 f. Koncessionsnämnden har bl.a. ansett att skugga på en grannfastighet till följd av skogsplantering är att betrakta som en störning enligt rekvisitet ”annat sådant” enligt 1 § 1 st. 3 p. dåvarande miljöskyddslagen, se KN B 240/92.

kens bestämmelser.⁵⁷⁵ Däremot finns en samrådsplikt reglerad i 12 kapitlet 6

§ MB. Regeln fungerar som ett skyddsnät och syftar till att fånga upp de verksamheter och åtgärder som inte fastnar i tillstånds- eller anmälningsplikt enligt andra bestämmelser i balken. Enligt bestämmelsen ska den som avser att vidta en åtgärd som riskerar att väsentligen ändra naturmiljön anmäla detta för samråd till tillsynsmyndigheten.⁵⁷⁶ Skogsstyrelsen har föreskrivit att vissa åtgärder alltid är samrådspliktiga, bland annat byggande av skogsbil-väg, skogsbruksåtgärder i nyckelbiotoper och stubbskörd.⁵⁷⁷

Om det behövs för skyddet av naturmiljön får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet styra upp åtgärden, antingen genom föreläggande om försik-tighetsmått eller om nödvändigt genom att förbjuda åtgärden.⁵⁷⁸ Med stöd av bestämmelsen kan således skogsbruksåtgärder som ur naturvårdssynpunkt ses som mindre önskvärda hindras i de fall skogsvårdslagens system kom-mer till korta. Om föreläggandet eller förbudet innebär att pågående markan-vändning avsevärt försvåras har markägaren rätt till ersättning.⁵⁷⁹ Här ska dock återigen erinras om att krav enligt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kapitlet miljöbalken inte grundar rätt till ersättning, eftersom ning i strid med dessa bestämmelser inte utgör laglig pågående markanvänd-ning.⁵⁸⁰

575 En sådan tillståndsplikt för skyddsdikning avrådde Skogsstyrelsen från i ett remissyttrande över Ds 1985:2, Förprövning av markavvattningsföretag enligt naturvårdslagen. Enligt Skogs-styrelsen var det tillräckligt med den samrådsplikt som redan fanns, då denna ordning hade fungerat väl och att naturvårdshänsyn i regel beaktades vid dikningen, se prop. 1985/86:159 s.

48 f.

576 Ifråga om skogsbruksåtgärder är Skogsstyrelsen tillsynsmyndighet enligt 26 kap. 3 § MB och 10 § miljötillsynsförordningen (2011:13). Samrådsskyldigheten är direktsanktionerad enligt 29 kap. 4 § p. 1g,

577 Se 12 kap. 6 § st. 2 och 7 § förordningen (1998:904) om täkter och anmälan för samråd.

Observera att bemyndigandet om att föreskriva om samrådsplikt i 12 kap. 6 § st 2 gäller verk-samheter och åtgärder som ”kan medföra skada” och är alltså mer omfattande än åtgärder som kan ”väsentligt” ändra naturmiljön. När det gäller vissa skogsbruksåtgärder, som t.ex. avverk-ning, anses dock samrådsplikten vara fullgjord om Skogsstyrelsen underrättats i enlighet med reglerna i skogsvårdslagen. Se 6 § förordning (1998:904) om täkter och anmälan för samråd.

Se motsvarande bestämmelse i Skogsstyrelsens föreskrifter om att anmälan om avverkning enligt 14 § skogsvårdslagen inte behöver ske om en sådan anmälan har gjorts enligt 12 kap. 6

§ MB.

578 Se 12 kap. 6 § 4 st. Sådana föreskrifter och förbud får förenas med vite, se 26 kap. 14 § MB. Om markägaren vidtar en åtgärd i strid med förbudet kan denne enligt 29 kap. 8 § 1 st. 7 p. dömas till böter eller fängelse i högst två år.

579 Se 31 kap. 4 § 1 st. 7 p.

580 Se Bengtsson m.fl., Miljöbalken – En kommentar s. 31:31 och vidare under avsnitt 4.5. Se även Bengtsson, Miljöbalkens återverkningar s. 96.