Verksamhetstyper

I samband med utformningen av 12 kap. 6 § MB, den så kallade samrådsre-geln, diskuterades var regeln borde placeras i balken liksom vilka kategorier av verksamheter som typiskt sett skulle komma att omfattas av bestämmel-sen. Utifrån ovan använda terminologi om miljöskydds- respektive natur-vårdsregler är regeln en sorts kvasibestämmelse. Med viss modifiering har den hämtats från naturvårdslagen samtidigt som den utgör ett komplement till den skyddslagstiftning som finns i balken.⁸²⁷ Enligt bestämmelsen ska alla som avser att vidta en åtgärd eller bedriva en verksamhet som kan kom-ma att väsentligt ändra naturmiljön anmäla detta till tillsynsmyndigheten, om inte verksamheten eller åtgärden omfattas av andra regler i balken om till-stånds- eller anmälningsplikt.⁸²⁸ Under samrådsplikten faller således både verksamheter som med stöd av miljöskyddsregler kan begränsas utan ersätt-ning och sådan markanvändersätt-ning som grundar intrångsersättersätt-ning. Samråds-myndigheten har möjlighet att med stöd av regeln begränsa eller om nöd-vändigt förbjuda en verksamhet eller en åtgärd som kan skada naturmiljön.

Om en sådan begränsning avsevärt försvårar pågående markanvändning har den enskilde rätt till ersättning.⁸²⁹

824 Prop. 1997/98:45 del 2 s. 15.

825 Kraven gäller dock endast i den utsträckning de inte är orimligt att uppfylla dem, se 2 kap.

7 § MB. Se även 2 kap. 9–10 §§ MB..

826 Jfr ovan under avsnitt 4.3.

827 För den tidigare regleringen, se 20 § naturvårdslagen.

828 Även åtgärder och verksamheter som är tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt annan lagstiftning än miljöbalken omfattas av samrådsplikten, se ovan avsnitt 4.3. Sålunda omfattas t.ex. avverkning och anläggning av skogsbilvägar. Av 6 § förordningen (1998:904) om anmä-lan för samråd framgår dock att den som underrättat Skogsstyrelsen om en avverkning i en-lighet med skogsvårdslagens bestämmelser ska anses ha gjort anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § MB.

829 Se 31 kap. 4 § MB.

När det gällde placeringen av regeln föreslog lagrådet att den skulle tas in i slutet av 7 kapitlet miljöbalken.⁸³⁰ Med motiveringen att detta kapitel främst innehåller bestämmelser om områdesskydd och samrådsregeln mer riktar sig mot olika ”verksamheter i naturen”, ansåg regeringen emellertid att den lämpligaste placeringen för paragrafen var i 12 kapitlet miljöbalken.⁸³¹ I detta kapitel fanns nämligen andra verksamheter i naturen reglerade, mer bestämt täkt och jordbruksverksamhet. Täkt och jordbruk skiljer sig dock åt i ersätt-ningshänseende. Vid ingrepp med stöd av naturvårdsregler är det typiskt sett de areella näringarna jord- och skogsbruk som kan bli föremål för ersätt-ningsrätt.⁸³² Vid begränsningar av möjligheten att bedriva täkt däremot, sak-nar den drabbade rätt till ersättning. Sådan ersättningsrätt togs bort i början på 70-talet med motiveringen att det stämmer mindre väl med rättsuppfatt-ningen ”att markägaren skall kunna göra anspråk på ersättning av samhället för att han inte får använda sin egendom på ett sätt som skulle vara till skada för andra människor och samhället i dess helhet”.⁸³³ Täktverksamhet regleras idag under 9 kapitlet miljöbalken om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.

Det har tidigare ifrågasatts om det idag stämmer med den allmänna rätts-uppfattningen att en markägare ska kunna göra anspråk på ersättning från samhället för att han eller hon inte får använda sin egendom på ett sätt som kan allvarligt påverka möjligheten att nå målen om hållbar utveckling.⁸³⁴ Här är det inte bara värdet av biologisk mångfald i sig som är aktuell utan också de skador på ekosystem och ekosystemtjänster som ett icke hållbart skogs-bruk på sikt kan ge, något som även kan kopplas till människors hälsa.

Av den ovan refererade Nora-domen framgår att även skogsbruket i vissa avseenden är att betrakta som en miljöfarlig verksamhet, där krav kan ställas på markägaren om att vidta försiktighetsmått utan att rätt till ersättning före-ligger.⁸³⁵ Denna möjlighet fanns även innan miljöbalken. I och med miljö-balken har utrymmet för att ställa krav på skogsbrukaren utan ersättningsrätt ökat. Hänsynsreglerna i 2 kapitlet miljöbalken, som innebär en skärpning i förhållande till äldre rätt, menar jag har förskjutit synen på vad som utgör en laglig pågående markanvändning.⁸³⁶ Så länge markanvändningen inte är för-enlig med 2 kapitlet miljöbalken är det med andra ord inte fråga om en

830 Vilket motiverades med regelns generella natur, se prop. 1997/98:45 del 2 s. 478.

831 Se prop. 1997/98:45 del 1 s. 382.

832 Med areella näringar avses näringar som använder mark och vatten för produktion. Andra exempel på sådana näringar är fiske och renskötsel. Ersättningsrätten för skogsbruk kan i förhållande till jordbruk sägas vara mer förmånlig med hänvisning till ackumuleringsregeln i 31 kap. 9 § MB.

833 Se prop. 1973:101 s. 26. Ersättningsrätten var knuten till de fall där tillstånd till täkt väg-rats, d.v.s. ersättning för förväntningar om framtida täktverksamhet. Ersättning för förlust av sådana värden togs bort ur naturvårdslagen 1972 i samband med att kravet infördes på att markanvändningen måste vara pågående för rätt till ersättning, se SFS 1972:779.

834 Se ovan avsnitt 4.5.4.1.1.

835 Se RÅ 2003 ref. 63 och ovan avsnitt 4.5.6.1.

836 Se ovan avsnitt 4.5.4.1.1.

gående markanvändning. Krav på skogsbruket med stöd av 12 kap. 6 § och 2 kapitlet MB bör därför kunna ställas på markägaren utan att denne har rätt till ersättning för intrånget.⁸³⁷ Oavsett verksamhetstyp kan krav följaktligen ställas på att hänsynsreglerna ska efterlevas utan att ersättning utgår härför.

4.5.7 Sammanfattande reflektioner

Möjligheten att ställa krav på markägaren om att ta naturvårdshänsyn när denne nyttjar sin skog är idag tätt förknippad med rätten till ersättning vid ingripanden från det allmänna. Avregleringen av skogsbruket 1993 låg i linje med den då pågående äganderättskommitténs arbete med att stärka egen-domsskyddet.⁸³⁸ I samband med lagreformen ansågs emellertid att skogsbru-ket i princip skulle vara självfinansierat, inte minst mot bakgrund av att skogsvårdsavgiften avskaffades. Denna avgift hade tidigare bland annat fi-nansierat statligt stöd för skogsbruket. När avgiften togs bort ansågs det bara i undantagsfall, som till exempel vid ”omfattande intrång av naturvårdsskäl”, vara aktuellt med statligt bidrag eller ersättning.⁸³⁹ Ansvaret för kostnader för naturvårdshänsynen inom ”vardagslandskapet” skulle bäras av skogsbruka-ren.⁸⁴⁰

Under senare år har emellertid ansvaret för naturvården i allt större ut-sträckning skjutits över på samhället att bekosta istället för att ligga på den enskilde brukaren som tillgodogör sig skogens resurser. Ersättningsbestäm-melserna har ändrats genom att toleransavdraget har avskaffats och ersätt-ning för ”affektionsvärden” införts. Denna fördyrersätt-ning av naturvården går stick i stäv med de i övrigt ökande miljöambitionerna på området.

Rekvisiten för rätt till ersättning utformades i stor utsträckning under 1970-talet. Begrepp såsom ”pågående markanvändning” har av Skogsstyrel-sen tolkats generöst till förmån för skogsbrukets möjligheter att inte bara tillägna sig nya brukningsmetoder, utan även att avverka i bestånd som i princip aldrig tidigare har varit föremål för skogsbruksåtgärder. I begreppet omfattas nämligen ”en normal och naturlig rationalisering” av markanvänd-ningen. Såsom framgår av förarbetsuttalandena ska vid tolkning av begrep-pet hänsyn tas till samhällets syn på vad som vid varje tidpunkt framstår som en naturlig fortsättning på markanvändningen. Fram till idag har tillämp-ningen av begreppet möjliggjort en utveckling inom skogsbruket där en allt mer intensifierad markanvändning bedöms som ersättningsgill vid rådighets-inskränkningar. I analysen ovan argumenteras för att utrymme och incita-ment finns för att tolka begreppet i motsatt riktning, det vill säga att ökade

837 Se ovan avsnitt 4.5.4.1.1. Jfr MÖD 2002:55.

838 Se prop. 1992/1993:226 s. 39.

839 Se prop. 1992/1993:226 s. 38 ff.

840 Se prop. 1992/93:226 s. 41.

krav bör kunna ställas på skogsbruket i fråga om naturvårdshänsyn utan att rätt till ersättning föreligger.

I begreppet pågående markanvändning ligger att markanvändningen mås-te vara laglig. När miljöbalken infördes menar jag att miniminivån höjdes för vad som kan anses konstituera en lagligt pågående markanvänding. Med stöd av 2 kapitlet miljöbalken kan krav ställas på skogsbruket att vidta för-siktighetsåtgärder i syfte att skydda naturmiljön. Eftersom hänsynsreglerna-anger vad som utgör en laglig verksamhet är rätt till ersättning inte kopplat till bestämmelserna. Med andra ord är de intrång som sker i markanvänd-ningen inte ersättningsgilla eftersom begränsningar av olaglig verksamhet inte grundar rätt till ersättning. Vad som ryms inom begreppet laglig pågå-ende markanvändning menar jag sålunda begränsar utrymmet för vad som kan anses utgöra en ”normal och naturlig rationalisering” av markanvänd-ningen.

I avsnittet påvisas även viss inkonsekvens vid tillämpningen av rätten både vad avser terminologiska frågor men även i fråga om det faktiska utfal-let. Samma typ av skogsbruksåtgärd kan träffas av såväl miljöbalkens som skogsvårdslagens bestämmelser, där utfallet av tillämpningen ger skilda resultat. Med stöd av skogsvårdslagen kan exempelvis krav på att vid av-verkning lämna skyddszoner mot vattendrag endast meddelas i den utsträck-ning som pågående markanvändutsträck-ning inte avsevärt försvåras, det vill säga inom ramen för intrångsbegränsningen. Därutöver är det lagligt att avverka i vattenbryn trots risk för skador på höga naturvärden och en ökad kvävebe-lastning i omgivande vattensystem. Med stöd av 2 kapitlet miljöbalken kan samma åtgärd förhindras helt, utan att rätt till ersättning är föreskriven enligt balken.

De olika utfallen torde bottna i olika utgångspunkter i fråga om fördel-ningen av kostnadsansvaret för ekologiska värden. Enligt principen om att förorenaren betalar är det förorenaren som står kostnadsansvaret för de för-siktighetsmått som behövs för att förebygga skador på naturmiljön. Eftersom det inte finns någon rätt att förorena, kan det betraktas som en rimlig ordning att de är den aktör som kan tillgodogöra sig vinsten från den förorenande verksamheten som också har att bekosta nödvändiga skyddsåtgärder. Kärnan i user pays principle är densamma, det vill säga att kostnadsansvaret för tagen hänsyn läggs på brukaren av en resurs.⁸⁴¹ Sådana tankegångar menar jag kan skönjas genom 2 kapitlet miljöbalken, något som också ligger i linje med resonemang om behovet av att internalisera kostnader för ekosystem-tjänster.⁸⁴²

För att återanknyta till det inledande syftet med föreliggande delanalys, om huruvida positionerna för naturvården kan skjutas fram inom ramen för gällande reglering, menar jag sammanfattningsvis att så bör vara fallet.

841 Se om user pays principle ovan avsnitt 4.2.6.4.

842 Om den svenska modellen, se ovan avsnitt 1.1.3.

dan begreppet om pågående markanvändning infördes har bland annat mil-jömålet om att biologisk mångfald ska bevaras likställts med produktionsmå-let i skogsvårdslagen, principen om hållbar utveckling vunnit fäste, miljö-balken och miljökvalitetsmål i syfte att nå hållbar utveckling antagits av riksdagen och konventionen om biologisk mångfald tillträtts. Nya positioner för naturvården inom såväl miljö- och skogspolitiken som i lagstiftningen menar jag måste avspeglas i tolkningen av vad som kan anses utgöra en er-sättningsgill begränsning av pågående markanvändning. Detta gäller särskilt mot bakgrund av bestämmelserna i 2 kapitlet miljöbalken.

Dagens tolkning av ersättningsrätten ligger inte i linje med samhällsut-vecklingen. Snarare har en tillbakagång skett genom regleringar om förstärkt ersättningsrätt. Med beaktande av målen med miljöbalken om att bevara biologisk mångfald och nå en hållbar utveckling, måste denna ordning ses som en kontraproduktiv vändning som även kan ifrågasättas mot bakgrund av den internationella miljöagendan.