Sammanfattande konsekvensanalys

I samband med ändringar av skogsvårdslagen år 2009 tog regeringen fasta på den kritik som förts fram från markägarnas sida om att arbetsformerna för att bevara naturvärden i inte tillräcklig hög utsträckning tog tillvara deras intres-sen.⁹³² En högre grad av frivillighet efterfrågades. Kritiken är förvånande mot bakgrund av att det redan omfattande frivilliga sektorsansvaret inte axlas.

Under avverkningssäsongen 2007/08–2009/10 bedömdes inte mer än 63 procent av avverkningarna möta skogsvårdslagens minimikrav.⁹³³ Detta ska ses i ljuset av de skogliga sektorsmålen om att förstärkt naturvårdshänsyn i förhållande till lagstiftningens krav måste tas på minst 50 procent av den avverkade arealen för att miljömålet ska nås.⁹³⁴ Trots att lagstiftaren i sam-band med avregleringen år 1993 gett implicita direktiv om återreglering av området om det frivilliga ansvaret inte tas,⁹³⁵ har regeringen valt att påbörja en arbetslinje mot ökad frivillighet i naturvårdsarbetet.

För att öka utrymmet för markägarens fria vilja har metoden inom det fin-ländska METSO-programmet förts fram som ett alternativ och testas nu på försök i Sverige genom Kometprogrammet. I propositionen En skogspolitik i takt med tiden beskrevs METSO som den ”andra vågen” av naturvård i Fin-land efter det att merparten av den finska naturskogen redan skyddats.⁹³⁶ I Sverige saknar en stor del av naturskogen sådant skydd och fortsätter därför att avverkas. Att förstärka den svenska bevarandestrategin med komplette-rande metoder är dock ett välkommet inslag ur naturvårdssynpunkt. Komet-programmet kan emellertid kritiseras på en rad punkter då det öppnar upp för ett mer kostsamt och samtidigt mindre varaktigt skydd där naturvårdsnyttan med bevarandeinsatserna kan ifrågasättas.

Kometprogrammet bygger uteslutande på markägarens initiativ till natur-skydd där utgångspunkten är att alla intresseanmälningar om natur-skydd ska till-mötesgås så länge de uppfyller grundkraven om höga naturvärden. Att det är markägaren som styr vilka områden som kan bli föremål för skydd är dock förenat med vissa angelägna betänkligheter. Utvärderingar av METSO har påvisat problem med att de områden som blir föremål för skydd ofta är för små till ytan liksom ligger så utspridda i landskapet att deras betydelse för att långsiktigt bevara hotade arter riskerar att bli begränsad.⁹³⁷ Häri ligger två av varandra beroende problem. Dels att naturvårdsanslag riktas till områden av

932 Se prop. 2007/08:108 s. 68.

933 Se Skogsstyrelsens PM Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning s. 3.

934 Se a.a. s. 2. Tilläggas kan att sektorsmålen har arbetats fram under dialog med skogssek-torn.

935 Se ovan under avsnitt 1.1.3.

936 Se a.prop. s. 68.

937 Se Rapport 5838 s. 23. Utvärderingarna hänför sig till försöksperioden 2002–2007. Som nämnts ovan under avsnitt 2.4.2.1 visar art-areasambandet att om ett område är för litet till ytan och det saknas funktionella spridningskorridorer är risken stor att arterna i området inte överlever på lång sikt. Inom kometområdena är storleken på skyddade områden generellt sett mindre än i skyddade områden utanför, se Kometprogrammet – Avrapportering s. 8.

lägre prioritet ur bevarandesynpunkt, dels att metoden försvårar möjligheten att skapa funktionella ekologiska nätverk i landskapet.

Vad gäller den första frågan, vilka områden som bör prioriteras i skydds-arbetet, så finns omfattande naturvårdsbiologisk forskning på ämnet.⁹³⁸ Re-sultatet av denna forskning riskerar att förbises om myndigheternas val av potentiella områden att skydda begränsar sig till det urval som markägarna föreslår. Förvisso behöver i princip alla värdekärnor skyddas idag, eftersom det redan finns för få naturvärden kvar i skogen för att biologisk mångfald ska kunna bevaras, men det kan likväl innebära att pengar investeras i områ-den som inte har potential att bevara sina värområ-den på lång sikt.⁹³⁹ Detta rimmar illa med den värdebaserade ansatsen som svensk bevarandestrategi vilar på, nämligen att statliga resurser i första hand ska riktas till områden med högst värde ur bevarandesynpunkt.

Vad gäller den andra frågan – möjligheten att skapa ekologiskt funktio-nella nätverk – är utgångspunkten idag att konnektiviteten mellan värdefulla naturområden är otillfredsställande.⁹⁴⁰ I ett fragmenterat skogslandskap som det svenska är ekologiska nätverk en förutsättning för att bevara biologisk mångfald på lång sikt.⁹⁴¹ Samverkan över ägargränser för att skapa sådana nätverk är därför centralt. Möjligheten att rikta bevarandeinsatser till områ-den där skyddet gör mest nytta underlättar skapandet av mer sammanhäng-ande nätverk. Sådana möjligheter erbjuds genom de traditionella arbetsme-toderna, såsom naturvårdsavtal och områdesskydd enligt 7 kapitlet MB.

Inom Kometprogrammet är denna möjlighet begränsad eftersom allt skydds-arbete sker på markägarens initiativ. Dessa initiativ kompletteras inte av någon uppsökande verksamhet från myndigheternas sida, även om natur-vårdsbiologiska faktorer skulle tala för det. Enligt riktlinjerna för program-met bör myndigheterna istället ”vara mycket återhållsamma med att initiera nya skyddsärenden."⁹⁴² Nämnas ska dock att detta isolerade arbetssätt sker under Komets försöksperiod i syfte att renodla effekterna av programmet.⁹⁴³ Hur instrumentet, om det görs permanent i svensk bevarandestrategi, kom-mer att komplettera de traditionella skyddsforkom-merna återstår att se.

Det är inte bara naturvårdsnyttan med avtal inom Kometprogrammet som kan ifrågasättas utan även det skydd som frivilliga avsättningar bidrar med.

938 Se exempelvis ovan under avsnitt 2.4.2.1 om art-areasambandet och där angivna källor.

939 Om ett område inte möter krav på areal eller konnektivitet med andra värdefulla områden i landskapet, finns risk för att området inte förmår bevara naturvärdena på lång sikt, jfr ovan under avsnitt 2.4.2.1 om reliktpopulationer. Nyskapande av naturvärden kan i vissa fall för-hindra att sådana reliktpopulationer dör ut, jfr Angelstam m.fl., Landskapsansats för bevaran-de av skoglig biologisk mångfald s. 28. Att skapa naturvärbevaran-den anges även vara en förutsätt-ning för att nå mål om att bevara biologisk mångfald i skogen liksom att omgående bevara de skogsmiljöer med höga naturvärden som fortfarande finns kvar, se Angelstam m.fl., a.a. s. 59.

940 Jfr Angelstam m.fl., a.a. s. 52.

941 Se Angelstam m.fl., a.a. s. 51.

942 Se Kometprogrammet – Anvisningar för genomförandet s. 8

943 Se Kometprogrammet - Avrapportering s. 17.

Kunskapen om kvaliteten på, liksom lokaliseringen av, de frivilliga avsätt-ningarna är bristfällig, något som gör det är svårt att utvärdera avsättningar-na och samordavsättningar-na dessa med det formella skyddet i landskapet.⁹⁴⁴

Den kanske främsta svagheten med såväl frivilliga avsättningar som skydd inom Kometprogrammet är dock varaktigheten. De arealer som skyd-das via dessa instrument räknas in under delmål 1 till miljökvalitetsmålet Levande skogar, det vill säga som långsiktigt skydd av produktiv skogs-mark.⁹⁴⁵ Enligt Nationell strategi för formellt skydd av skog är en risk med den svenska bevarandestrategin att frivilliga avsättningar inte långsiktigt bevarar naturvärdena.⁹⁴⁶ Denna risk inom strategin har nu utökats med Ko-metprogrammet där naturvårdsavtal tillåts löpa på kortare tid än 10 år. När dessa år är till ända är markägaren fri att avverka skogen.⁹⁴⁷ Detta innebär att markägaren i ett första led ges ersättning mot att under en viss avtalad period avstå från att förstöra vissa naturvärden, men att denne i ett andra led även kan ta del av den inkomst som en avverkning, och därmed en reducering av naturvärdena, medför. Myndigheterna har förvisso möjlighet att förhandla fram ett nytt avtal om skydd, men om de ekonomiska förutsättningarna sak-nas, eller viljan hos markägaren brister, riskerar den satsade natur-vårdspengen att vara ”pengar i sjön”.

Kometprogrammet har också visat sig vara kostsamt. Handläggningskost-naderna är dubbelt så höga inom kometområdena i förhållande till övriga landet.⁹⁴⁸ Samtidigt har arbetsmetoden varit välkommen från markägarnas sida. Enligt avrapporteringen till kometprogrammet tenderar dock intresset att svalna, något som förklaras med att det vid programmets start fanns ett uppdämt intresse från markägarnas sida om att formellt skydda sin skog, men att dessa inte tidigare ”haft en naturlig ingång till myndigheten”.⁹⁴⁹ En annan förklaring kan vara att markägaren nu ges en ny ingång till ersättning som enligt tidigare ordning inte var aktuell. Såsom framkommit i remissva-ren över förslaget till kometprogrammet finns risken att det generella

944 Se Nationell strategi för formellt skydd av skog s. 97.

945 Se t.ex. prop. 2009/10:155 s. 184 f och Kometprogrammet – Avrapportering s. 26. Jfr här Angelstam m.fl., Landskapsansats för bevarande av skoglig biologisk mångfald s. 18, om behovet av att även utvärdera avsättningarnas kvalitativa egenskaper när man bedömer mäng-den funktionella livsmiljöer.

946 Se Nationell strategi för formellt skydd av skog s. 97.

947 Dessförinnan har markägaren haft möjlighet att ensidigt säga upp avtalet, men då med återbetalningsskyldighet.

948 Se Kometprogrammet – Avrapportering s. 39. Att markägarengagemang av utformat slag är kostsamt är dock något som har kalkylerats med, se Rapport 5838 s. 10. Eftersom pro-grammet endast har pågått under ett drygt år är det dock svårt att med säkerhet utvärdera kostnadseffektiviteten i denna del. Generellt är emellertid den administrativa kostnaden för korta avtal relativt sett högre än för längre, se prop. 2008/09:214 s. 74 och Naturvårdsavtal – Riktlinjer för tillämpning s. 19 f.

949 Se Kometprogrammet – Avrapportering s. 22.

torsansvaret urholkas genom att ersättning utbetalas för sådan naturvårds-hänsyn som bör rymmas inom sektorsansvaret.⁹⁵⁰

Om alltför stor tillförsikt ställs till markägarnas intresse och kompetens att erbjuda lämpliga objekt för naturskydd, finns risken att de områden som ges skydd inte motsvarar sådana viktiga bevarandevärden som motiverar kostnaden för skyddet. Dessa risker ska dock enligt Naturvårdsverket och Skogsstyrelsen vägas mot värdet av ett ökat samarbete med markägarna:

”Osäkerheten som en ökad grad av frivillighet bedöms innebära för kvaliteten i de områden som skyddas formellt och kostnaderna för detta, samt risken för att skyddsvärda värdekärnor avverkas, behöver ställas i relation till värdet av ett gott samarbete.”⁹⁵¹

Här är jag av annan åsikt. Ett gott samarbete inom ramen för ett ekologiskt hållbar skogsbruk är mycket värdefullt, men ett gott samarbete som stjälper förutsättningarna för ett hållbart skogsbruk är snarare att betrakta som ett kontraproduktivt element i arbetet med att nå mål om att hejda förlusten av biologisk mångfald.

Det frivilliga skyddet som presenterats ovan är tänkt att fungera som ett komplement till lagstiftningen på området. I de följande kapitlen, kapitel 5–

7, analyseras det rättsliga skyddet av respektive ekologisk utgångspunkt presenterad under kapitel 2, nämligen död ved och naturvärdesträd, värde-kärnor och strukturell heterogenitet.

950 Se prop. 2008/09:214 s. 71.

951 Rapport 5838 s. 56.

5 Död ved och naturvärdesträd

5.1 Inledning

När skog avverkas förkortas trädens potentiella livslängd. Strukturer såsom död ved och grova träd hinner ofta inte utvecklas innan skogen huggs ned.⁹⁵² Som har framgått ovan under kapitel 2 utgör dessa strukturer ovärderliga inslag i landskapet för att den skogliga mångfalden ska kunna bevaras.⁹⁵³ Bristen på dem är dock alarmerande hög.⁹⁵⁴ Att öka naturvårdshänsynen i samband med avverkning för att spara träd för fri utveckling liksom att spara och skapa död ved är därför av central vikt för möjligheten att bevara biolo-gisk mångfald.⁹⁵⁵ I föreliggande kapitel kommer de rättsliga kraven på att värna dessa strukturer att behandlas.

Det rättsliga skyddet för mer avgränsade strukturer i skogen, såsom död ved, naturvärdesträd och stubbar, är primärt av generell natur (normgivning) i motsats till skydd i det enskilda fallet (förvaltningsbeslut). Skyddet framgår således främst av generella föreskrifter och gäller i alla typer av skogar och är något som skogsbrukaren måste förhålla sig till när denne brukar sin skog.

Denna typ av reglering kommer att analyseras under delavsnitt 5.4 om skydd av död ved och naturvärdesträd i produktionsskogen. När det gäller skydd genom beslut i enskilda fall gynnas givetvis specifika strukturer även, och kanske främst, inom områdesskydd av större omfång som till exempel inom naturreservat. Under avsnitt 5.3 om skyddad skog behandlas dock endast den reglering som specifikt syftar till att bevara för biologiska mångfald viktiga

952 Se om problematiken i Eriksson, Cross-scale perspectives on heterogeneity in Swedish boreal forests s. 4.

953 Se ovan avsnitt 2.4.1.

954 Se Naturvårdsverkets rapport 6389, Konventionen om biologisk mångfald och svensk naturvård s. 26, där det till sekretariatet för konventionen om biologisk mångfald rapporteras om de alarmerande bristerna av gamla grova lövträd i Sverige. Se även Naturvårdsverkets rapport 5413, Död ved i levande skogar s. 56. Bristen på död ved gäller alla trädslag, se Rap-port 5413 s. 55.

955 Se Rapport 5413 s. 55 f.

och väl avgränsade strukturer såsom död ved och naturvärdesträd. Re-gleringen avseende större arealer med formellt skyddad skog behandlas un-der avsnitt 6.4.