Vilka konsekvenser har tillämpningen av LOU för inköpare och konstnärer?

Utifrån ovanstående fråga analyserar vi det skeende som införandet av LOU har medfört. Vår utgångspunkt är att en förändring skett och vi provar att tillämpa vår empiri med hjälp av en modell som vi utformat med inspiration av Greenwood, Suddaby och Hinings.

Låg grad institutionalisering

i fält Positiv till LOU

Hög grad institutionalisering

i fält Negativ till LOU

Som ett led i den reflexiva tolkningen har vi i detta kapitel valt att använda oss av både tolkningar och empirisk forskning.108_{Resultaten baseras i huvudsak på de intervjuer vi} genomfört, och analysen av det insamlade materialet grundas i vår tolkning av den information som framkommit. Eftersom att vi genomfört intervjuer med karaktären av ett samtal så anser vi att risken för missförstånd minimeras. I de fall där intervjuobjektet önskat ta del av intervjun har vi skickat transkriberingen, men i övrigt har vi inte haft anledning att ånyo besvära de som deltagit i studien.109

För att tydliggöra konstområdets bakgrund och dess förmodade institutionalisering samt upphandlingsförfarandets praktik inleder vi med dessa två avsnitt innan vi startar vår analys enligt Greenwood, Suddaby och Hinings förändringskedja. Beskrivningen av de olika upphandlingsförfarandena har vi hämtat från våra intervjuer med konstenheter och tryckta källor.

Konstområdets institutionalisering

Som vi visat tidigare i arbetet - såväl i den historiska bakgrunden som i tidigare forskning – var det organisatoriska fält vi undersöker ett stabilt och institutionaliserat område sedan decennier. Här avgränsar vi oss till att tala om de aktörer som köper in offentlig gestaltning dvs. offentliga konstenheter, konstnärsorganisationer och konstnärer. Vi nämner ibland, den vidare bemärkelsen konstvärlden vilken inkluderar fler aktörer än konstområdet (se

definitioner kapitel 1).

I vår bakgrundsbeskrivning lyfter vi fram Jessica Sjöholm Skrubbes forskning och den initiala sammankoppling som hon presenterar mellan konstområdet och statsapparaten. Denna ledde till att strukturer för inköp av offentlig konst etablerades vilka skulle vara vägledande för offentliga organisationers arbetssätt under nästan 70 år. Att etableringen av Statens Konstråd och Konstnärernas Riksorganisation startade en strukturerings- och homogeniseringsprocess enligt DiMaggios modell kan vi endast spekulera om.110Dock ger Sjöholm Skrubbe en fingervisning om organisationers ökade utbyte, vilket är utmärkande för starten i ett fälts tillblivelse.111De olika uppfattningar och reaktioner som etableringen av Statens Konstråd

108

Alvesson, M. & Sköldberg, K. (2008). Tolkning och reflektion: vetenskapsfilosofi och kvalitativ metod. (2., [uppdaterade] uppl.) Lund: Studentlitteratur s.494

109_{Trost, Jan (2010). Kvalitiativa intervjuer, Lund: Studentlitteratur AB s.112}

110_{Eriksson-Zetterquist, U. (2009) Institutionell teori - idéer, moden, förändring: Malmö; Liber AB s.75-76} 111_{Eriksson-Zetterquist, U. (2009) Institutionell teori - idéer, moden, förändring: Malmö; Liber AB s.75-76}

och KRO utlöst från då existerande konstorganisationer tycks (dock med hänsyn tagen till det historiska avståndet) te sig naturligt i fältstruktureringsperspektiv. 112_{Följer vi den teoretiska} processens logik kan vi sluta oss till - i och för sig fortfarande endast med spekulationer - att det motstånd som kravet på tillämpning av LOU i konstområdet har skapat är

sammanhängande med fältets gemensamt accepterade och reproducerade uppfattningar. Detta kan tolkas som utmärkande i de senare stegen i struktureringsprocessen då centrala

uppfattning om vilka förfarande som äger riktighet dominerar fältet.113Professioner som exempelvis konsthandläggare, konstkonsulter och konstnärer har genom årtionden arbetat på ett och samma vis114_{och genom isomorfismens mekanismer}115_{skapat en samstämmighet runt} arbets- och förhållningssätt och nått det för-givet-tagna tillstånd som ger organisationer kognitiv legitimitet.116En annan betydelsefull komponent för konstvärldens

institutionalisering är konstnärsmyten och dess logik som i mångt och mycket konstitueras i ett motsatsförhållande till marknadslogik och varusamhälle, om vi följer Torsten Weimarcks tankegångar förmedlade via Stenström117

Upphandlingsförfarande

Fram till regeringsrättens dom har den dominerande metoden för inköp av offentlig gestaltning skett genom det förfarande som idag betecknas som direktupphandling. Detta innebär i generaliserade ordalag att konstenheter, via konstkonsulter, kultursekreterare eller andra tjänstemän valt och tilldela konstnärer uppdrag utan föregående annonsering eller offentliggörande. I många fall har uppdraget föregåtts av ett så kallat skissuppdrag där flera konstnärer lämnat förslag till en gestaltning. Och därefter har en referens-, jury- eller byggrelaterad grupp valt den konstnär som tilldelats uppdraget.118 _{Konstenheter kan även} idag använda sig av direktupphandling om värdet av de samlade uppdragen inte överstiger 505 800 kr.

112_{Sjöholm Skrubbe, Jessica (2007). Skulptur i folkhemmet, den offentliga skulpturens institutionalisering,}

referentialitet och rumsliga och rumsliga situationer: Makadam förlag s.78

113_{Eriksson-Zetterquist, U. (2009) Institutionell teori - idéer, moden, förändring: Malmö; Liber AB s.75-76} 114_{Konstnärsnämnden (2013). Ingen regel utan undantag – Enprocentsregeln för konstnärlig gestaltning av}

offentlig miljö: Stockholm; Konstnärsnämnden s.85

115_{DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective} rationality in organizational fields s.150

116_{Suchman, M (1995). Managing legitimacy: Strategic and institutional approaches s.583} 117_{Stenström, E (2008) Konstiga företag. Bokförlaget Natur och Kultur Stockholm. s.43}

118_{Konstnärsnämnden (2013). Ingen regel utan undantag – Enprocentsregeln för konstnärlig gestaltning av}

Som vi förstår de intervjuade konstenheterna är det främst ur några specifika hänseenden som arbetssättet skiljer sig mot hur man gjorde innan domen 2009. För det första rör det

offentliggörande av uppdrag vilket i princip betyder att annonsering av upphandlingsuppdrag sker. En annonsering innebär att alla intressenter kan lämna in en intresseanmälan för

uppdraget och konstnärer som uppfyller upphandlingens villkor, eller skallkrav, kvalificerar sig för vidare urval dvs. de kan komma i fråga för nästa steg i uppdraget som är ett

skissuppdrag. Detta förfarande betecknas som tvåstegsupphandling. Annonseringstvånget har rönt mycket uppmärksamhet då det skapar en stor administrativ börda för de konstenheter som upphandlar. De två stora aktörerna i vår studie Region Skåne och Västra

Götalandsregionen har hittills haft nybyggnadsuppdrag som överstigit tröskelvärdet vilket betyder att direktupphandlingsmetoden inte är tillämplig även om de båda menar att de i samtliga upphandlingar oavsett storleksordning numera kommer att annonsera.

Helena Trenk, Region Skåne, menar att både tvåstegsupphandlingar och direktupphandlingar kräver mycket administration i förhållande till en eventuell rättslig prövning, då en

direktupphandling måste vara nogsamt dokumenterad.119

Om konstenheterna anser att endast en konstnär kan göra ett uppdrag så kan de ge uppdraget till denna konstnär direkt. Förfarande kräver noggrann dokumentation av skälen till att vända sig till endast en konstnär och metoden skall endast användas i undantagsfall. Därför kallas den för undantaget.120

Vi uppfattar att en stor skillnad för konstenheterna sedan LOUs införande är att arbetet gått från att vara uppsökande (konstenheterna sökte upp och bjöd in konstnärer) till att bli mer reaktivt (konstnärerna kommer till konstenheterna).

Konsekvenser och förändringsmodell

Den 15 maj 2013 träffar vi Tony Roos i Göteborg för en intervju. Tony är en av

119_{Intervju med Helena Trenk, konsthandläggare Region Skåne, Lund 2014-06-17}

120_{Johansson, Charlotte (2010). Upphandling av konst – Undantag av konstnärliga skäl, examensarbete Lunds}

upphovsmännen till Konstnärsförbundet Alliansen (Konstnärsalliansen), där han sedermera blev ordförande. Konstnärsalliansen bildades 2002 i syfte att bland annat driva kravet om att inköp av offentlig gestaltning ska ske på ett öppet sätt. Eftersom upphandlingslagen existerat sedan i mitten av 1990-talet så ansåg förbundet att den skulle användas då tekniken för snabb annonsering via hemsidor etc. redan var på plats. Drivkrafterna bakom beslutet att på ett strategiskt vis driva frågan om upphandling menar Roos ligger i att det nu fanns ett redskap för att komma till rätta med beslut bakom stängda dörrar ”där en annan konstnär satt som konsult och rekommenderar några andra till uppdrag”.121_{Den av Sjöholm Skrubbe}

nedtecknade initiala kritiken mot förhållandet mellan Statens Konstråd och KRO har likheter med de invändningar som rests av Konstnärsalliansen och Tony Roos. Den kritik om

svågerpolitik och ensidigt gynnande av de egna nätverken, vilken konstnärsförbunden framförde 1936,122har fortlevt i konstområdet till dags dato.

121_{Tony Roos, Konstnärsalliansen, Göteborg 2013-05-15}

122_{Sjöholm Skrubbe, Jessica (2007). Skulptur i folkhemmet, den offentliga skulpturens institutionalisering,}

Förändringskedjan

Nedan försöker vi redogöra för vår empiri med hjälp av förändringskedjan.

Steg 1: Skakning

Den prejudicerande domen 2009 skapade för konstenheterna i landet ett mycket oklart läge. Detta i synnerhet eftersom även den så kallade Uppsaladomen 2008 var prejudicerande. Mot bakgrund av konstområdets ovan skisserade institutionalisering kan vi med enkelhet förstå att den prejudicerande domen 2009 uppfattades som en omskakning för hela det organisatoriska fältet. Det första steget i Greenwood, Suddaby och Hinings förändringsmodell beskriver just att en institutionaliserad praktik skakas av någon form av oväntad händelse. Skakningen kan bestå i såväl tekniska störningar som till exempel reglerande förändringar.123

Under den oklarhet som rådde efter domen 2009 började såväl det interna som externa trycket öka på konstenheterna att lösa frågan. Domens och lagens mening innebar krav på förändring av det arbetssätt som de flesta konstenheter använt.124_{Omvittnat är att lagreglering och} skakningar på grund av yttre orsaker, som exempelvis EU-medlemskapets påverkan på svensk förvaltning, är en stark förändringskraft.125

123

Greenwood, R; Suddaby, R; Hinings, C R (2002) Theorizing change: the role of professional associations in the transformation of institutionalized fields s.60

124_{Regeringsrätten 2009. Mål nr 8272-08}

125_{Hall, P. (2012). Managementbyråkrati – organisationspolitisk makt i svensk offentlig förvaltning: Malmö;} Liber AB s.83

Steg 2: Avinstitutionalisering

Det andra steget i kedjan är avinstitutionalisering vilket innebär att omskakningen - som i vårt fall medförde en osäkerhet bland konstenheter angående korrekt förfaringssätt, öppnar upp för nya aktörers inträde i den organisatoriska omgivningen. Här finns också utrymme för

agerande från ett så kallat institutionellt entreprenörskap.126Hardy och Maguire menar att institutionella aktörer ofta är de aktörer (personer eller organisationer) som har mest att vinna på en förändring dvs. de som är lokaliserade i fältets utkanter. Att befinna sig i fältets utkant möjliggör nya idéer och egna uppfattningar i förhållande till fältets mer homogeniserande synsätt. 127Med denna definition är det frestande att tolka Konstnärsalliansen och Tony Roos position som ett institutionellt entreprenörskap. Med sina mängder av överklagande har denna konstnärsorganisation, med lagens sanktionssystem som redskap, skapat sig ett inflytande för sina uppfattningar om LOUs användbarhet i konstområdet, vilket haft stora konsekvenser. Helena Trenk berättar att de efter domslutet 2009 tillsammans med Regionservice och Kultur Skåne kom fram till att det inte gick att undvika tillämpningen av LOU ”för att man vill ju inte hamna i den sitsen att man blir överklagad, det försenar projektet så otroligt mycket så risken är att det blir mer jobb att gå tillbaka och göra om allt jobb än att försöka göra det rätt från början”.128Denna typ av reglerande tryck utgör en del i teorin om tvingande

isomorfism. Med andra ord framtvingar exempelvis lagar - och i vårt fall den prejudicerande domen 2009 - ett tvång på organisationer i ett organisatoriskt fält att vidta handlingar och åtgärder vilka gör att de kommer att likna varandra.129

126_{Greenwood, R; Suddaby, R; Hinings, C R (2002) Theorizing change: the role of professional associations in} the transformation of institutionalized fields s.

127

Hardy, C & Maguire, S (2008) Institutional entrepreneurship. Ur Greenwood, R; Oliver, C; Sahlin, K & Suddaby, R (red.) The SAGE handbook of organizational Institutionalism. London: Sage, s.199

128_{Intervju med Helena Trenk, konsthandläggare Region Skåne, Lund 2014-06-17}

129_{Hawley, A (1968) Human ecology. International encyclopedia of the Social sciences. New York: Macmillan.} Red. Sills, D s.328-337

Det instabila läge som vi ser är utmärkande för avinstitutionaliseringsskedet i

förändringskedjan tycks även öppna upp för såväl aktörers förändrade roller, som de intryck de tar från andra aktörer.130Instabiliteten ökar därmed möjligheten för andra aktörers inflytande och påverkan eftersom alla organisationer interagerar i olika organisatoriska omgivningar med olika perspektiv.131Samtliga av de intervjuade konstenheterna har oberoende av varandra berättat hur aktörer i den egna organisationen medverkat till ett förändringstryck.132Gemensamt är att det är jurister, revisorer och upphandlingsstrateger som ökat sitt inflytande. Richard Sangwill berättar om hur han dryftat med Regionfastigheters jurister om huruvida de kan använda det så kallade undantaget men menar att ”våra jurister sa att det kommer ju inte att funka för det är ett undantag. Men ni kommer ju att göra om och om igen och då är det inget undantag. Vi ser det så juridiskt och då kan inte ni stödja er på. Så ni måste arbeta efter den här principen”.133 I Region Halland gjordes en revision av

konsthanteringen i vilken konstaterade ”de har principen att de ska följa LOU”. 134 Med andra ord ser vi att avinstitutionaliseringsskedet kan skapa utrymme för att andra aktörers förändringstryck får mer relevans.

Steg 3: Förinstitutionalisering

Det tredje steget kallas förinstitutionalisering och innebär att aktörerna självständigt söker lösa det initiala problem som orsakade fältets omskakning. De av LOUs principer som har störst giltighet i relation till den kritik som kommit genom domen 2009 är principerna för transparens/öppenhet och likabehandling. För konstenheterna innebar detta ett omedelbart

130_{Greenwood, R; Suddaby, R; Hinings, C R (2002) Theorizing change: the role of professional associations in} the transformation of institutionalized fields s.

131_{Eriksson-Zetterquist, U. (2009) Institutionell teori - idéer, moden, förändring: Malmö; Liber AB s.96}

132_{DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective} rationality in organizational fields s.150

133_{Intervju med Richard Sangwill, enhetschef för konstenheten Västra Götalandsregionen 2014-06-03} 134_{Intervju med Anne Lang & Ingemar Andersson, Region Halland, 2014-06-17}

behov av att lösa hur de, med hänsyn tagen till de styrande principerna skulle tillgängliggöra uppdrag och hur de med det nya förhållningssättet skulle välja ut konstnärerna. En annan problematik rör i mångt och mycket även kommunikationen kring uppdragen där principen om likabehandling innebär att alla aktörer skall kunna ta del av samma information.

Såväl Region Skåne som Västra Götalandsregionen börjar således parallellt att utveckla digitala redskap för att annonsera och ta emot upphandlingsförslag. Digitala redskap utformas och omarbetas utifrån respektive regionala fastighetsförvaltningars (Regionfastigheter) befintliga upphandlingsredskap. Vikten av hur man utformar upphandlingsunderlagen, som en lösning på kommunikations- och urvalsproblematiken, betonas. Även dessa underlag utformas i nära samverkan mellan de olika regionala förvaltningarna.

Anammandet av teknologier och system utvecklade inom områden med andra logiker kan uppfattas som organisatoriskt problematiskt (affärslogik vs konstlogik) men eftersom organisationer interagerar i olika organisatoriska omgivningar föreslår vi att instabiliteten i konstområdet bereder väg för att organisationer lättare accepterar dessa andra logiker i stället för att, som under en mer stabil period, komma i konflikt med densamma.135

Legitimitetssökande såväl inom som utom den egna organisationen kan även detta skapa tryck. Ett sätt att, enligt Suchman nå moralisk legitimitet är att anamma korrekta

administrativa metoder och procedurer.136Legitimitetssökande är relevant i

förändringskedjans senare del och förebådar framförallt Greenwood, Suddaby och Hinings betoning på legitimitetens betydelse i det fjärde steget.

Digitala redskap

För att lösa dilemmat att kommunicera samma sak till alla ansökande konstnärer blir konsekvensen att mycket kommunikation sker via digitala upphandlingsredskap. Richard Sangwill, ser redskapen som en stor förbättring eftersom likabehandling förut inte kunde garanteras. När konstnärer ringde tjänstemännen för att kolla olika saker, t ex att konstenheten mottagit ansökan, fanns inga garantier för att exakt samma information förmedlades. Nu får

135_{Eriksson-Zetterquist, U. (2009) Institutionell teori - idéer, moden, förändring: Malmö; Liber AB s.99} 136_{Suchman, M (1995). Managing legitimacy: Strategic and institutional approaches s.580}

alla ansökande automatiska svar från de digitala systemen, exempelvis bekräftelser på att deras ansökan är inkommen.137

I Region Skåne användes det först ett system där konstnären krävdes på en avgift för att få ansöka. Detta system förkastades som helt otänkbart att konstnärer skulle anamma. En oro finns hos alla respondenter att inte rätt konstnärer söker om uppdrag och en avgift sågs som ett definitivt hinder.138Ett annat hinder är att de befintliga redskapen inte ”säger till” om någon del av ansökan inte är bifogad, vilket innebär att en inkomplett ansökan kan skickas in med konsekvens att en kvalificerad konstnär kan falla bort, för att t.ex. ha glömt att addera sitt CV.139Att de digitala systemen kan vara komplexa och kräver slipade datoranvändare är något som framkommer i samtalet med Cecilia Borgström-Fälth på Göteborg konst – och att det kan vara hindrande för mer ”analoga” konstnärer.140

En konstnär som deltagit i vår enkätundersökning påpekar att ett av de”allvarligaste problemen med att konstnärer ska bli utsatta för denna typ av upphandling som är

konstruerad för byggbranschen... Själva upphandlingsförfarandet ger fördel till konstnärer som är duktiga att formulera sig i text”. En annan menar att den ”inte kan se att någon vinner på det stelbenta systemet med upphandling när det gäller kultur. Jo - firmorna som skapar hemsidorna där du laddar upp din ansökan.”

Den uttryckta oron har självklart professionella förklaringar – konsthandläggarna är som nämnts tidigare en starkt professionaliserad yrkesgrupp med spetskompetenser och gedigna kunskaper. De oroar sig för huruvida konsten som de levererar ska vara kvalitativ och att konstnärer ska lyckas genomföra uppdrag med gott resultat. Men oron kan även analyseras som ett utslag av två krockande logiker. Affärslogiken och dess diskurs, redskap och strategier vilken möter konstkontexten, vilket skapar ett möte där båda parters logik och diskurs

framstår för varandra som i det närmaste obegripliga. Om mötet mellan dessa logiker säger Helena Trenk att det är som ”att prega in en rund boll i ett fyrkantigt hål”. Därför tolkar vi

137_{Intervju med Richard Sangwill, enhetschef för konstenheten Västra Götalandsregionen 2014-06-03} 138_{Intervju med Helena Trenk, konsthandläggare Region Skåne, Lund 2014-06-17}

139_ibid

konsthandläggares oro som ett uttryck för mötet mellan de två logikerna.141Att därefter anamma och inkorporera den affärslogiken i konstlogiken kan också innebära förstärkt oro ur ett legitimitetsperspektiv. Om organisationen skiljer sig alltför mycket från sitt organisatoriska fält kan aktörer uppfatta denna som illegitim, och därmed kommer den att få svårare att få tillgång till resurser, kompetent personal eller ifrågasättas på andra vis.142

Upphandlingsunderlag och skallkrav

Helena Trenk lyfter upp vikten av att utforma upphandlingsunderlaget noggrant för att verkligen få konstnärer som kan genomföra uppdragen och har estetiskt rätt uttryck. När vi studerat upphandlingsunderlag utmärker sig just Region Skåne med att ha mycket utförliga krav. Vilket kan illustreras med ett exempel ur Region Skånes upphandling av offentlig gestaltning för Rättspsykiatriskt centrum i Trelleborg.

Anbudsgivaren och eventuella underleverantörer ska ha en god och stabil ekonomisk ställning som svarar mot uppdragets omfattning och innehåll. Kraven på ekonomisk ställning uppfylls genom att Anbudsgivaren har en kreditvärdighet på minst 40 enligt en kreditupplysning hos Creditsafe eller motsvarande rating hos likvärdigt kredit-upplysnings-institut. Region Skåne kommer att ta särskild hänsyn till nyckeltalen soliditet och kassalikviditet. I de fall då Anbudsgivarens kreditvärdighet understiger 40 (hos Creditsafe), soliditet understiger 15 procent och/eller kassalikviditet understiger 1,0 kommer en bedömning av företagets samlade kreditvärdighet att göras.143

Mer vanligt är kravet på att konstnären ska ha ett företag dvs. inneha F-skattsedel. Trenk menar det är mycket viktigt att välja konstnärer som klarar av uppdraget annars måste hela processen tas om därmed måste man försäkra sig om att konstnären verkligen klarar att genomföra uppdraget. Det går t ex inte att backa ett steg till skisstadiet om konstnären med option inte levererar, då måste hela processen göras om. Samtidigt betonar Trenk vikten av att

141_{Eriksson-Zetterquist, U. (2009) Institutionell teori - idéer, moden, förändring: Malmö; Liber AB s.102} 142_{Eriksson-Zetterquist, U. (2009) Institutionell teori - idéer, moden, förändring: Malmö; Liber AB}

143_{Anbudsansökningsinbjudan Region Skåne – 2013-04-29 - Konstnärlig gestaltning Rättspsykiatriskt centrum -} 99190000-115217/D17140

inte använda samma kriterier vid alla upphandlingar eftersom det skulle medföra att samma konstnärer fick alla uppdrag, vilket hon menar skulle begränsa mångfalden mer än

direktupphandling.144Detta bekräftas av Cecilia Borgström-Fälth som menar att de vid varje annonsering omformulerar skallkraven för att få spridning.145Såväl Region Skåne som Västra