6. Resultat, analys och teoretisk tolkning
6.1 Vilka olika positioner tar aktörer i debatten om LOU i konstområdet?
I vår studie har vi iakttagit att aktörer genom sina argument intar en rad olika positioner i frågan. Då vi med utgångspunkt i den tid vi haft till förfogande, har den empiriska bredden i undersökningen, begränsat möjligheten att besvara denna fråga på ett fullödigt vis. Vi
kommer därmed att sammanfatta debatten i två övergripande kategorier. Under varje kategori presenterar vi representativa argument. Vår analys utgår från strukturering och
homogenisering av organisatoriska fält samt de tre grenarna av isomorfism. Nedan följer kursiverat ett avsnitt om organisatoriska fält från teorikapitel 3.1.1 som inleder våra tankegångar.
Konformiteten innebär inte att alla aktörer har samma status inom fältet, utan vissa aktörer blir mer tongivande än andra. Äldre och större organisationer kan genom olika påtryckningsmetoder dominera såväl fältets spelregler som mindre inflytelserika aktörerna. Det förekommer en växelverkan mellan
organisationerna vilket både kan leda till stabilitet och till att
organisationsfälten kan komma att bli ”arenor för maktrelationer”.88Hoffman menar att samtliga medlemmar inom fältet inte alltid har inflytande i debatten, men att de mycket väl kan ha olika uppfattningar. Debatter och
omförhandlingar inom fältet kan ibland liknas vid ”institutionellt krig”.89
88DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields
89Hoffman, A. (1999) Instititional evoultion and change: enviromentalism and the US chemical industry.
Definition av fältet
Ett organisatoriskt fält utgörs av alla relevanta aktörer i ett område. Den avgränsning vi gjort utifrån vår studie – och det vi kallar konstområdet inrymmer upphandlande offentliga konstenheter, konstnärer och konstnärsorganisationer.90Eftersom aktörer påverkas av olika organisatoriska omgivningar och att dessa omgivningar förändras menar vi inte att vi utgår från en statisk bild. Vi anser dock, med utgångspunkt i vårt empiriska material att vår avgränsning har relevans.91Vi försöker således att förstå aktörers olika positioner i
förhållande till det organisatoriska fältet konstområdet. Vi kommer därtill att anknyta empiri från intervjuer för att slutligen få en bild av de innehållsmässiga argument och positioner som speglat debatten.
Positionerna är:
De som vill ha förändring
De som ser problem med förändringen
De som vill ha förändring
Genom den europeiska överstatliga lagen om offentlig upphandling söker lagstiftaren påverka och utveckla det organisatoriska fältet konstområdet. Tillämpningen avser att säkerställa fri rörlighet för varor, tjänster och kapital på EU:s inre marknad, i syfte att inomeuropeiska upphandlare, genom att utnyttja konkurrensen på bästa sätt, ska tillvarata det offentligas medel.92Lag (2007:1091) om offentlig upphandling har vuxit fram genom de styrningsideal, som med ett gemensamt namn går under beteckningen New Public Management (NPM). NPM inriktar sig, bland annat genom LOU, på hur aktörer inom offentlig sektor styr, kontrollerar och redovisar varor och tjänster.93Företagisering av offentliga organisationer är en strategi där LOU blir ett redskap för konkurrensutsättning och styrning. LOUs styrning
90DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields s.148-149
91
Eriksson-Zetterquist, U. (2009) Institutionell teori - idéer, moden, förändring: Malmö; Liber AB s.96
92http://www.konkurrensverket.se/upload/Filer/Trycksaker/Infomaterial/Upphandlingsreglerna.pdf s.6 Hämtat 2014-08-02
93Almqvist, R(2006).New public management – om konkurrensutsättning, kontrakt och kontroll: Liber AB; Malmö s.22-23
riktar sig således mot organisationer snarare än exempelvis de konstnärer som ställs inför upphandlingsrutiner avpassade för inköp av exempelvis byggentreprenader eller städmaterial. Lagstyrning kan utöva ett starkt tryck på organisatoriska omgivningar vilket kan påverka organisationer både strukturellt och kognitivt. Lagtvånget kan även leda till anammande av specifika teknologier, administrativa system eller metoder vilket skapar legitimitet och erkännande inom fältet. I vår studie har vi studerat hur exempelvis nya datoriserade system utvecklats för att lösa praktiska problem som tillämpningen av lagen inneburit.
Konstnärsalliansen och dåvarande ordförande Tony Roos har varit starkt pådrivande för förändring av arbetssättet hur offentlig konst köps in. De skäl som anges vara viktiga för att förändra inköpsförfarandet illustreras i följande citat:
”Jag har hållit på med detta i nästan 25 år och jag har sett så mycket rena mygelgrejer så att det är så tröttsamt att det sitter politiker och godkänner sånt här, sen att det är
skattebetalarnas pengar det gör mig ännu argare. Det hade varit en annan sak om det varit deras egna pengar eller politikernas egna pengar, sen att de anställda inte får vara med heller, utan att det sitter några som tycker sig kunna allting.”94
Det organisatoriska fältets ramar utgörs av gemensamma tankesystem där lämpligt beteende, arbetssätt och värderingar är viktiga beståndsdelar.95Den nyinstitutionella teorin grundar sig i att organisatoriska fält är svåra att förändra.96De aktörer som har mest att tjäna på förändring av fältet återfinns ofta i dess utkanter. Där inflytandet från den homogeniserade
organisatoriska fältmiljön inte är så starkt, är det mer sannolikt att synsätt skilda från fältets utvecklas.97Vi uppfattar utifrån vår empiri att den metod för inköp av offentlig gestaltning som sedan 1930-talet varit institutionaliserad, är den som idag kallas direktupphandling. Att upphandla konst enligt LOU är för fältet en ny tanke. Påverkan och interaktion från
yrkesgrupper utanför det organisatoriska fältet har varit betydelsefull. I flertalet av våra intervjuer har jurister och revisorers roll varit avgörande för utveckling och val av arbetssätt.
94Intervju med Tony Roos, Konstnärsalliansen, Göteborg 2013-05-15
95Greenwood, R; Suddaby, R; Hinings, C R (2002) Theorizing change: the role of professional associations in the transformation of institutionalized fields
96Meyer, J & Rowans, B (1977). Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony Suchman, M (1995). Managing legitimacy: Strategic and institutional approaches s.340
97Hardy, C & Maguire, S (2008) Institutional entrepreneurship. Ur Greenwood, R; Oliver, C; Sahlin, K & Suddaby, R (red.) The SAGE handbook of organizational Institutionalism. London: Sage s.199
Genom våra intervjuer med de regionala konstenheterna får vi inblick i de externa yrkesgruppernas inflytande och positioner:
Efter den prejudicerande domen 2009 var juristerna i Västra Götalandsregionen tydliga med att juridiskt stöd saknades för att använda det så kallade undantaget regelmässigt.98
I Region Skåne tog Konstenheten hjälp av jurister, ekonomer och
upphandlingsstrateger för att förstå hur de skulle förhålla sig till LOU och hur de i framtiden skulle arbeta.99
I Region Halland genomfördes en revision av konsthanteringen vilken konstaterade att LOU skall användas när uppdrag om offentlig gestaltning skall köpas in.100
Det institutionaliserade arbetssätt som har rötter så långt bak som till 1930-talets slut, ifrågasattes redan från start av konstnärsorganisationer och konstnärer. Än idag återfinns denna kritik från konstnärshåll. I synnerhet är det misstanken om att konstnärer ikläder sig rollen som konstkonsulter, och därmed får makt att välja och favorisera konstnärskollegor som varit kritiserat. Dessa konstnärer och dess kritiska position utövar påverkan i debatten, men inte förrän lagen blev ett redskap för kritiken, har de haft något större inflytande.
En konstnär som svarat på vår enkät menar att ”LOU kommer att göra inköp av offentlig konst mer rättvist, jämlikt och lättare för oetablerade att hävda sig. Inte lika mycket nepotism”.
98Intervju med Richard Sangwill, enhetschef för konstenheten Västra Götalandsregionen 2014-06-03 99Intervju med Helena Trenk, konsthandläggare Region Skåne, Lund 2014-06-17
De som ser problem med förändringen
En analytisk ingång är att ju närmare en aktör är centrum av det organisatoriska fältet desto större motstånd till förändring av institutionaliserade arbetssätt. Eftersom det är de dominanta aktörerna satt spelreglerna för fältet är det därmed också de som har mest att förlora på en förändring.101En förändring av en institutionaliserad praktik utmanar således inte bara arbetssättet i sig utan även dominansen inom fältet.
Bland dem som ser en problematik med att använda LOU i konstområdet återfinns majoriteten av aktörerna som sysslar med inköp av offentlig konst. Grunden återfinns i en normerande syn på den lämpligaste och för-givet-tagna arbetsmodell vilken är
institutionaliserad och har reproducerats bland konstenheter och dess tjänstemän sedan lång tid tillbaka.102Här vill vi påpeka att åsikterna inte är svartvita, ofta framhävs såväl fördelar som nackdelar. Det finns en skala av aktörer från de som numera är försiktigt positiva och har vant sig vid situationen, till de som fortfarande inte anammat upphandling som metod för inköp av offentlig gestaltning. Vi funderar runt att tidsaspekten förmodligen ha avgörande betydelse. Ju längre tid upphandling enligt LOU använts, desto mindre motstånd mot metoden.
2010 skrev chefen för Stockholm konst, Mårten Castenfors, ett tjänsteutlåtande i vilken starka farhågor lyftes fram angående betydelsen av Regeringsrättens dom 2009, och den eventuella motstridighet som föreligger i den så kallade Uppsaladomen från 2008. Vi har inte intervjuat Stockholm konst om vilken uppfattning de har idag, och i nedanstående uppställning tjänar därför deras argumentation endast en symbolisk betydelse. Argumenten som framförs är bland annat:
Att de principiellt anser undantagsregeln i LOU (15 kap 5§ 3LoU) alltid vara tillämplig i Stockholms stads offentliga konstgestaltningsarbeten.
Att det är viktigt att upphandlande enhet har ett tydligt program för uppdraget och ser till att ha en större grupp av konstnärer att välja bland, samt att de som gör urvalet är
101DiMaggio, P. J. & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields s.149
sakkunniga, dvs. konstkunniga. En upphandlande enhet måste inför varje inköp noggrant överväga om det inte är möjligt att göra anskaffningen enligt huvudregeln om annonsering.
Att om lagen om LOU skall tillämpas utan undantag, kommer det ske en avsevärd kostnadsökning genom arvodering av jurygrupper, ökad administration, ökade
annonseringsutgifter med mera. En strikt tillämpning av LOU utan undantag, kommer därför att utarma kvaliteten i den offentliga konsten och stadens offentliga rum.103 De regionala konstenheter vi intervjuat ser en problematik i arbetssättet, samtidigt söker de lösningar. I vår intervju med Västra Götalandsregionens konstenhet framförs följande
”Jag tror att det är att man känner sig styrd. Jag har en annan projektledare som är van att arbeta mer fritt och hon känner sån här oro för det här. Oron är nog, att tänk om inte intressanta konstnärer söker. Hur gör man då?”104
Flera respondenter lyfter dock fram att de numera kan använda hela spektrumet av
upphandlingsmetoder. Göteborg konst menar att LOU förändrat och inte förändrat arbetssättet ”Vi kan direktupphandla, men vi kan också gå in och jobba med lagen om upphandling så att det som är det positiva med lagen om upphandling det är transparensen och att det är generöst utåt men det gäller för konstnärerna att hitta i denna djungel och det krävs av oss att vara tydliga som avsändare utåt.”105
I vår enkätundersökning till konstnärer ställdes frågan hur deras generella inställning var till LOU. Av de 841 konstnärer som besvarat frågan var 25 % positiva och 32 % negativa medan 43 %, den absolut största andelen inte hade någon uppfattning.
Konstnärer som allra oftast endast representerar sig själva och inte är organisationer har olika uppfattning i frågan. De har som individuella konstnärer svårt att inta en för fältet relevant
103Castenfors, Mårten (2010). Tjänsteutlåtande 2010-08-10 från kulturförvaltningen till kulturnämnden i Stockholm stad
104Intervju med Richard Sangwill, enhetschef för konstenheten Västra Götalandsregionen 2014-06-03 105
position. Att som Tony Roos och hans konstnärskollegor som startade Konstnärsalliansen gå samman med likasinnade för att med intentionalitet förändra och därmed driva sin position är en inte alldeles vanlig strategi i konstnärssammanhang.
Men Konstnärernas Riksorganisation som även de haft lyckade kampanjer - bland annat kring utställningsersättningar - har inte funnit någon position i frågan om LOU då de ser att det finns en uppdelning av olika uppfattningar i konstnärskåren och bland deras medlemmar. Därmed är det svårt för dem att anta en position i frågan.106
En av konstnärerna som besvarat vår enkät berättar att
”när Dalarnas landsting skulle beställa lös konst till väggar för ett par år sedan. Det var sista gången jag brydde mig om att delta i något
upphandlingsförfarande. De hade ett ställe på nätet där man kunde ställa frågor om den aktuella upphandlingen. Men det var bara rent praktiska frågor som publicerades och besvarades där. Mina frågor la de inte upp. Jag fick ett svar på mailen som gick ut på: vi förstår att du har problem med
upphandlingsproceduren, den är lite komplicerad, men det är så här vårt uppdrag ser ut nu. Risken som jag ser det är att vi med LOU genomför en politiskt felriktad och farlig ”demokratisering” av konstens utseende och uttryck.”
En annan konstnär skriver följande:
”Det finns fördelar och nackdelar med LOU fördel att det blir öppet för fler att söka. Nackdel samma personer är mest meriterade och får många jobb. För att ta in mer oerfarna krävs en duktig och ambitiös projektledning vilket inte alltid finns. Ibland är det onödigt krångligt att söka. Det är administrativt onödigt mycket jobb.”107
Svaret på frågan om vilka olika positioner aktörer tar i debatten om LOU i konstområdet tycks således inte enbart vara sammanhängande med upphandlingsmetoden per se utan även vara
106Samtal med KRO 2014-05-19
starkt förknippad med vilken roll aktören har i det organisatoriska fältet. Vi har i vårt empiriska material sett en korrelation mellan – en av oss förmodad - position i det organisatoriska fältet och uppfattning i upphandlingsfrågan. Vi menar att utifrån vårt
studerade empiriska material kunna se tendenser att desto närmare en aktör är fältets centrum (hög grad av omfamnande av den institutionaliserade logiken) desto mer skeptisk är aktören till förändringarna LOU medför. Och vice versa – ju längre bort från den institutionaliserade kärnan, desto mer positiv till de förändringar som LOU medför.
Korrelationen position i fältet/inställning till LOU illustreras i figur 2 – Förhållandet position/inställning
Figur 2 – Förhållandet position/inställning
Slutsatsen är att lagen således inte bara styr hur upphandlingsförfarandet skall utföras, utan även styr relationer och inbördes ordning i fältet.