Kontrakt mellan beställare och utförareenheter

Bakom idén att särkoppla beställare och utförare till olika enheter ligger inten- tionen att skilja politik från förvaltning. Implementeringen ses mer som en tek-

nisk värdeneutral aktivitet och konkurrens mellan olika fristående enheter (of- fentliga och privata) skall höja effektiviteten och göra verksamheterna mer kundorienterad. Det finns dock inte något moment av valfrihet för medborgaren i den renodlade Beställare-Utförare-Modellen, (BUM). Vid privata alternativ blir ”kunden” bunden vid ett tillfälligt privat monopol för offentlig service (Blom- qvist & Rothstein 2000:32). De självständiga enheterna skall styras genom kon- trakt som specificerar vad och hur mycket enheten skall genomföra och till vil- ken kvalitet och till vilket pris. För att en sådan styrning skall vara möjlig erford- ras att de olika enheternas organisatoriska gränser är fastställda och tydliga (jfr Considine 2001:175f).

Considine71 som studerat kontrakt mellan beställare och utförare menar att det skapades nya organisationsidentiteter hos dessa utförareenheter – ”identities that were not easily reconciled with the public interest” (Considine 2001:176). Orga- nisationsidentiteten har givetvis betydelse för hur den enskilde tjänsteman- nen/närbyråkraten uppfattar sin roll. Svaret på frågan ”Vilka är vi”, ”Vem är jag?” kan därmed hamna utanför den politiska arenan oavsett om enheten drivs i offentlig regi eller är utlämnad till en privat entreprenör. När identiteten knyts till en särskild organisation förblindar lojaliteten till organisationen tjänstemannens plikt att arbeta för allmänintresset (Cooper 1990:40). Det betyder att den enskil- de tjänstemannen förlorar sin politiska arena identitet och förstår inte sin roll som en medborgare som arbetar för andra medborgare, dvs. hon/han förlorar sin offentliga rollidentitet.

Vad gällde de offentliga utförarenheterna fanns, menar Considine, en risk för en total identitetskris där de endast uppfattade sig som instrument, de förlorade sin förmåga att arbeta för allmänintresset (Considine 2001:182). Om tjänsteman- nen/närbyråkraten uppfattar sig själv endast som ”ett instrument i den överord- nades händer” kan hon/han också uppfatta sitt ansvar som ett tekniskt ansvar. Ett sådant begränsat tekniskt ansvar kan också få genomslag genom influenser av marknadens quid pro quo-regel när det gäller synen på utförarnas roll:

Utförarna ska inte göra saker och ting så bra som möjligt, utan göra det man fått beställning på. Annars finns en risk att man job- bar mer än vad man fått betalt för. Det är inte utförarna som ska bestämma kvaliteten, det är beställarna (Politiker i omsorgsnämn- den, citatet hämtat från Blom 1998:114). (Kursiv i original).

Kontrakten tenderar att leda till en hög detaljeringsgrad, i form en av uppgifts- styrning. Ett vårdföretag skall t.ex. inte ge mer vård än vad kommunen beställt:

Vi får en väldigt detaljerad beställning vad en person skall ha för hjälp. Då kan vi inte göra en massa andra saker. Det som är beställt är det som vi skall utföra…(Göteborgs-posten 2004-09-02).

–––––––––

71_{Studien genomfördes i Nya Zeeland, Australien, Storbritannien och Nederländerna och gällde ar-}

Kontrakten innebär en potentiell risk för att det utvecklas ett checklistansvar, dvs. ansvaret kopplas endast till det som står i kontrakten. Dessutom kan det vara svårt att beställa tjänster av en utförarenhet, och på förhand precisera vad som behöver åtgärdas i en specifik kontext. Som Lipsky (1980) har lärt oss känne- tecknas närbyråkraternas arbete av att deras arbetsdag inte är förutsägbar. Många har uppmärksammat att det föreligger en risk för att etiska frågor om- vandlas till praktiska och att det finns en tendens till att det utvecklas en lägre moral (se t.ex. Eliasson-Lappalainen & Szebehely 1998:152f, Jenssen 2002:298, Lægreid 2002:157, Lawton 1998:20, Gregory 2002:252, Considine 2001:140, Andersson 2002, Johansson 2003). Considine (2001:139) fann t.ex. att närbyrå- kraternas normer förändrades och blev mer tvetydiga när det gällde att vara för- svarare av klientens rättigheter. Det kan betyda att ansvaret, för dem, vars livssi- tuation närbyråkraten har makt/inflytande över, inte längre uppfattas som deras ansvar.

Vi skall studera ett svenskt exempel på hur osäkerhet och strävan efter resur- ser kan leda till överväganden som påverkar det etiska ansvaret för den enskilde. Det gäller här en tandvårdsklinik inom ett tandvårdsbolag, där landstinget var beställare:

För vuxna patienter gällde att kliniken fick betalt för vad man gjorde. För barn var dock ersättningen från landstinget inte baserad på tandstatus och behandlingsbehov utan på en schablonkostnad. Risk kunde finnas att man underdiagnostiserade barn för att slippa behandlingsinsatser som inte täcktes av landstingets ersättning. Man diskuterade t.ex. att sluta laga mjölktänder på barn eftersom de ändå skulle bytas naturligt i tidig ålder (Johansson 2003:131). Tandvårdskliniken låg i ett område med många invandrare. Dessa patienter hade ofta dålig tandstatus och behövde kvalificerad och kostsam tandvård. Tandvårdskliniken, liksom de andra ekonomi- ska föreningarna, fick emellertid inte någon speciell ersättning för att behandla invandrarna och de hade inte alltid själva möjligheter att bekosta vården. Klinikerna åtgärdade dock det nödvändigaste. Vid några tillfällen kontaktade man socialförvaltningen och påpekade att en viss patient behövde mer tandvård och därför borde få pengar. Från socialtjänstens sida var man dock mycket re- striktiv och betalade enbart akut tandvård (Johansson 2003:131).

Vi ser att i det första citatet ovan, är ansvaret på väg att definieras bort, p.g.a. att små barn ändå snart skall tappa sina mjölktänder. I det andra citatet ser vi exem- pel på att man försökt att agera som den enskilde samhällsmedlemmens ”advo- kat”.

I viken grad enheterna är utsatta för konkurrens har tillsammans med graden av prestationsersättning betydelse för vilka anpassningsstrategier som utvecklas. En hög grad av prestationsfinansiering kombinerat med en hög grad av konkur- rensutsättning ger en genuin osäkerhet i organisationen (Johansson 2003:172f). Tillsammans kan konkurrens/inte konkurrens och typ av prestationsersättning ge

olika grader och/eller typer av osäkerhet, dvs. olika osäkerhetstyper påverkar be- teendena på olika sätt och styr verksamhetens fokus mot kostnadssidan och/eller mot intäktssidan. Vid en fokus på kostnadssidan kan t.ex. en strategi utvecklas som innebär att inget som inte är angivet i avtalet utförs (Johansson 2003:181, jfr Blomberg 2004). Det kan också innebära att behoven formuleras om så att beho- ven anpassas till resurserna. Det betyder att kostnadsmedvetenheten inte alltid leder till att uppgifter görs på ett annorlunda och kanske mer effektivt sätt, det kan också innebära att det som gjordes tidigare överhuvudtaget inte längre görs (Johansson 2003:225).

Om styrningen innebär att verksamheterna också blir beroende av att själva påverka sina intäkter ökar osäkerheten ytterligare. ”Resursmobiliseringen ham- nar ännu mer i fokus om ansvaret och befogenheterna utökas till att också gälla organisationens fortlevnad” (Johansson 2003:50). Både organisationens överlev- nad och medarbetarnas anställningstrygghet kräver då att behoven anpassas till resurserna. Det är kanske så vi skall förstå uppkomsten av den målförskjutning som observerats som en pervers effekt av NPM. Verksamheten blir medel istället för mål, precis som i privata företag, där målet är vinst och verksamheten är me- del för att uppnå detta mål, dvs. det uppstår konflikter mellan företagsvärden och demokrativärden (jfr Johansson 2003:220, Lundquist 1998, Lundin 1999, Grego- ry 2003;).

Om vi återknyter till Christensen & Lægreid (2002b:115) menar de att även om det inte är systematiskt testat i vilken utsträckning NPM kan komma att bryta ned etiken inom offentlig service finns det ”some indications of increasing ethi- cally problematic behaviour”72. En sådan potentiell risk för en lägre moral torde förstoras avsevärt om inte någon tjänsteman/närbyråkrat kan eller vågar leva upp till sitt aktivt etiska ansvar som demokratins väktare. Det finns tecken på att konkurrens och kontraktstyrning leder till såväl en vertikal som horisontell tyst- nad inom verksamheterna.

Kontraktstyrning hindrar informationsflödet mellan olika konkurrerande enhe- ter, dvs. det utvecklas en horisontell tystnad och på så vis motverkas såväl sam- arbete som lärandeprocesser:

Mellan utförarna där det råder konkurrens är det svårt med sam- arbete ... Det bygger ju på konkurrens och då ger man inte så gär- na ifrån sig, man håller lite grand på sitt och värnar om det (Soci- alarbetare – kommunal utförare ur Blom 1998:164). (Kursiv i original).

Samma tystnadsfenomen tycks uppstå vad gäller det vertikala informationsflödet – en vertikal tystnad. Att rapportera negativ information i en konkurrensutsatt

–––––––––

72_{Olika tecken på en sådan utveckling har uppmärksammats bl.a. genom att vårdskandaler inom äld-}

reomsorgen relaterats i media. I Radions Studio Ett den 2 januari 2004 rapporteras t.ex. att flera kommuner i Sverige sparar pengar på de äldres mat. Korrekt relaterat eller inte är det ändå ett ob- servandum.

verksamhet ger problem. Johansson ger exempel på hur det inom en konkurrens- utsatt skola (resultatenhet, där kommundelsnämnden var beställare, samtidigt som ett kundvalssystem ”skolpengen” innebar konkurrens om föräldrar/barn) blev väsentligt att alla talade ”väl” om skolans verksamhet (Johansson 2003:115f). Enligt avtal med kommundelsnämnden skulle Skolan mot en årlig ersättning bedriva skol-, fritidsgårds- och biblioteksverksamhet och beställaren förväntade sig att skolan profilerade sig mot något av dessa områden. För bestäl- laren innebar profileringen möjligheten att kunna välja från vem man skulle be- ställa. För Skolan innebar profileringen att den skulle kunna locka elever från andra delar av kommunen för att därigenom öka sina intäkter. Idrott blev för sko- lan en konkurrenskraftig profil (Johansson 2003:81):

Därför var det också angeläget att inga negativa uppfattningar om Skolan spreds. Kritiska och reflekterande diskussioner om vissa mindre tillfredställande inslag i Skolans verksamhet, t.ex. det allt större antalet elever i klasserna, den minskande variationen och flexibiliteten i undervisning eller de ökade svårigheterna att till- godose vissa elevers speciella behov. Att elever och föräldrar skulle vara nöjda, helst mycket nöjda, i sina enkätsvar var också ett viktigt kriterium i kvalitetssäkringsarbetet (Johansson 2003:201).

Både det vertikala och det horisontella informationsflödet kan “torka upp” av osäkerhet om hur resursmobiliseringen skall lyckas och censurprocedurer som döljer problem och beteenden kan uppstå varsomhelst inom organisationen (Va- ughan 1983:75).

Paradoxen är att styrningsmodeller som bygger på individers/organisationers egenintresse egentligen endast kan fungera om dessa individer/organisationer inte beter sig så som teorin förutsätter, dvs. det erfordras, för att styrningsmodel- len skall fungera, att individerna ger korrekt information både horisontellt och vertikalt även om det inte skulle gagna deras egenintresse.

Vid en konkurrensdriven beställare-utförare-modell ställer beställaren utförar- na mot varandra för att få bästa pris och kvalitet. Det skapar i sin tur en miss- tänksamhet mellan beställare och utförare. Utföraren lämnar inte gärna informa- tion om kostnader eller produktion, procedurer etc. som kan vändas mot den. Om produktivitet och därmed inkomster ökar kommer utföraren att vilja behålla des- sa hellre än att bli pressad till att använda dem i verksamheten (Fukuyama 1995:261).

Det har alltmer uppmärksammats att hybridisering mellan privat och offentlig sektor utgör en fara för ökad korruption och att de politiska upphandlingskon- trakten är särskilt gynnsamma för korruption. Flera av de korruptionsskandaler som inträffat i svenska kommuner har haft sin grund i kontraktsupphandlingar (Blomqvist & Rothstein 2000:32f). Andersson menar att den forskning som gjorts om fenomenet korruption indikerar att ”new public management’ increases the risk of corruption and impacts on ethical behaviour” (Andersson 2002:36). Upphandlingen av t.ex. äldreomsorg inom kommunerna rör sig om stora summor och de tävlande entreprenaderna har givetvis ett stort intresse av att vinna ett nytt kontrakt eller att få sitt tidigare kontrakt förnyat. Det gäller att som producent

kunna överleva eller inte. Incitamenten för ”att engagera sig i korruption eller andra liknande oegentligheter [blir] utomordentligt kraftiga” (Blomqvist & Rothstein 2000:33). Den offentliga sektorns upphandlingar beräknas omfatta ca 200 miljarder kronor om året (Ds 2001:35).

Det finns också tecken på att kontrakts- och prestationsstyrningen kan leda till att ”plocka russin ur kakan-fenomenet” direkt stimuleras, dvs. ett brott mot den politiska jämlikheten. Vi lånar ett exempel. Det gäller fyra förskolor som i form av resultatenheter fick befogenheter och ansvar för att påverka såväl sina kostna- der som sina intäkter. Deras intäkter beräknades till en summa för varje barn som togs emot. De kunde därmed öka sina intäkter genom att ta emot fler barn. Före- ståndarnas språk förändrades, man talade inte nu om ’överinskrivningar’ utan om ’plusbarn’:

Enligt det avtal som undertecknades utgick det extra ersättning för barn med behov av särskilt stöd om barnets behov var diagnostis- erat före placeringen. Upptäcktes behovet senare, så fick nöd- vändiga åtgärder täckas inom varje daghems egen ekonomiska ram. Föreståndarna insåg snart att den extra ersättningen var alltför låg … Det kunde leda till att ett daghem, som hade flera barn med behov av särskilt stöd, hamnade i en besvärlig ekonomisk situation om kvalitetskraven skulle uppfyllas. Följden blev, menade föreståndarna, att de tvingades att noggrannare kontrollera barnen före placeringen. Avtalet gav också Daghemmen formell rätt att vägra ta emot barn som man bedömde inte passade in i gruppen. Daghemmens föreståndare föreslog att problemet skulle lösas ge- nom att den extra ersättningen för barn med behov av särskilt stöd höjdes. En femtonfaldig höjning av det tidigare beloppet bedömdes som acceptabel och kom också att utgå (Johansson 2003:189).

I exemplet ovan ser vi såväl kostnadsminsknings- som intäktsstrategier. Kost- nadsminskningsstrategin leder till en ovilja att ta emot vissa barn. Om barn med behov av särskilt stöd skall tas emot ställer enheterna krav på en hög extraersätt- ning – en intäktsstrategi (Johansson 2003:223). Resursmobiliseringen till den egna resultatenhetens fromma stimulerar till implementeringsprocesser som av- viker från en politisk jämlikhet på det politiskt demokratiska systemets output- sida.

Considine fann liknade strategier, när det gällde att ”hantera” mängden fall för enheternas service till de samhällsmedlemmar som blivit arbetslösa:

Individualised service could not be provided because case loads were too high, contractors therefore resorted to ‘parking’ and ‘creaming’ strategies to manage their workloads and meet outcome requirements, and clients were often ‘herded’ in manner quite con- trary to the stated intentions of the reforms…In interviews they admitted that the only way they could manage this was to divide the long-term unemployed into two informal groups, one to re- ceive active support and one to be ‘parked’ in a low-maintenance

regime which consisted of an occasional phone call or nothing at all (Considine 2001:130).

De procedurer för likabehandling som är så väsentliga för en demokratisk och etisk rättsstat utmanas genom en fokus på kvantitativa resultat. Och ytterst hand- lar det om att medborgarnas förtroende minskar (jfr Johansson 2003:228).

Korttidskontrakt används inte endast i relationen till olika självständiga im- plementerande enheter, det används också i relationen till enskilda chefer, tjäns- temän och närbyråkrater, oftast i kombination med prestationsersätt- ning/individuella löner.