En normativ idealtyp: Möjlighetsvillkor för en demokratisk etisk förvaltning

Politisk arena identitet

1. Tjänstemannen uppfattar att hon/han finns inom en politisk sfär samt att såväl beredning av ärenden som implementeringsprocessen är en del av politiken och omfattas både av värden och fakta.

Offentlig roll identitet

2. Tjänstemannen uppfattar sig själv som en medborgare, som en (a) demokratins herre och som en (b) demokratins tjänare, dvs. en medborgare bland andra som åtagit sig uppgiften att arbeta å andra medborgares vägnar. Dubbelrollen av a och b gör att tjänstemannen förstår sin förtroendemannaroll som en demokratins väk- tare som skall bevaka att värdena i vårt offentliga etos alltid beaktas.

3. Tjänstemannen ser den hon möter i sitt arbete – den äldre, den sjuke, den funktionshindrade etc. – som medborgare, dvs. som demokratins herrar.

4. Tjänstemannen är medveten om och förstår vikten av att arbeta för det gemen- samma bästa – allmänintresset – genom att alltid ställa sig frågan om alla rele- vanta hänsyn tagits innan hon fattar beslut och/eller handlar, dvs. hon/han söker allmänintresset genom ”the question mark”.

5. Tjänstemannen uppfattar sin roll som en ’katalysator’ i den demokratiska tre- partsdialogen.

Det offentliga ansvarets etik

6. Tjänstemannen förstår innebörden av den moraliskt imperativa preciseringen av det ansvar hon/han har.

Enligt den analys, som utförts, har ovanstående element i tjänstemannarollen identifierats som nödvändiga villkor för en demokratisk-etisk förvaltning, dvs. för att upprätthålla värdena: politisk demokrati, rättssäkerhet och offentlig

etik/förvaltningsetik. Tillsammans skall de bilda en normativ idealtyp och vi måste pröva den interna logiken i idealtypskonstruktionen: Griper de olika ele- menten in i varandra? Kan något element lyftas bort utan att de andra påverkas? Är elementen hierarkiskt ordnade? Genom att besvara dessa frågor prövas nu ideltypskonstruktionen.

Griper de olika elementen in i varandra – Kan något element lyftas bort utan att de andra påverkas?

Vi kan inleda denna granskning genom att ställa frågan: Vad händer om tjänste- mannen inte uppfattar att hon/han i sitt arbete befinner sig inom en politisk are- na?

Om tjänstemannen uppfattar sina uppgifter som värdefria och endast som tek- niska är det den funktionella rationaliteten som blir det högsta värdet. Som vi ti- digare sett räcker inte en hänvisning till detta värde om handlandet skall bedö- mas som ansvarsfullt – det krävs också en motivering utifrån etiska värden som t.ex. människors lika värde, respekt för den enskilde, det gemensamma bästa – allmänintresset etc.

Om tjänstemannen saknar denna politiska arena identitet, varför skulle hon/han se sig själv som en medborgare som möter andra medborgare? En med- borgares skyldigheter och rättigheter är ju kopplade till den politiska sfären och till gemensamma angelägenheter. Utanför denna sfär får medborgarrollen ingen betydelse och tjänstemannen kan bokstavligen lämna sin medborgarroll hemma, då hon/han går till sitt arbete. Då så sker, är basen för att förstå förtroendemanna- rollen förlorad. Hon kan därmed knappast förstå att hon har en förtroendemanna- roll som demokratins väktare och att det är hennes uppgift att bevaka att värdena i vårt offentliga etos alltid beaktas. Hon mister därmed sin offentliga identitet.

När tjänstemannen mister sin offentliga identitet förstår hon inte de roller och relationer som konstruerar hennes roll. Hon förstår inte meningen med att vara en katalysator i en demokratisk trepartsdialog. Hon uppmärksammar inte de etis- ka grundrelationerna från vilka, den moraliskt imperativa specificeringen av hennes ansvar härleds.

Omvänt betyder det att om den moraliskt imperativa specificeringen av ansvar bortfaller tappar hon den offentliga identiteten eftersom ansvaret härleds från rol- lens position. Den positionen finns endast inom en politisk arena.

Vi ser att vi hamnar i en cirkel – de olika elementen griper in i varandra på ett sådant sätt att om något bortfaller påverkas de övriga. De är, kan man säga klist- rade till varandra i en intern logik. Men vi skall också ställa den andra frågan: Är elementen hierarkiskt ordnade?

Är elementen hierarkiskt ordnade?

Den mest essentiella faktorn tycks vara den politiska arena identiteten, dels p.g.a. att den bestämmer den politiskt demokratiska kontexten dels, p.g.a. att den tydliggör att tjänstemannen har att hantera både värden och ’fakta’. Om inte tjänstemannen har en sådan politisk arena identitet torde det vara svårt för henne att uppfatta att det är medborgare hon möter i sitt arbete och att det är medbor- garna som är demokratins herrar. Det är ju inom en politiska arena – en politisk

sfär – medborgarna möts för diskussion kring gemensamma angelägenheter och förvaltningens uppgifter är en del i dessa gemensamma angelägenheter.

Om inte denna kontext är förstådd, är det osannolikt att tjänstemannen ser sig själv som en medborgare som åtagit sig att arbeta å andra medborgares vägnar. Saknas denna insikt är det inte möjligt att förstå innebörden av den dubbelroll som ger den enskilde tjänstemannen positionen som demokratins väktare, dvs. den offentliga rollidentiteten går förlorad. Utan en politisk arena identitet och en offentlig rollidentitet framträder inte de etiska grundrelationerna och det mora- liskt imperativt preciserade ansvaret kan då inte heller förstås. Därmed borde frågan: Är elementen hierarkiskt ordnade? kunna besvaras på följande sätt: – Den politiska arena identiteten fastställer den politiskt demokratiska kontexten och stödjer därmed

– utvecklingen av tjänstemannens offentliga rollidentitet som i sin tur – underlättar förståelsen av det offentliga ansvarets etik.

Den normativa idealtyp som nu konstruerats skall i kommande analyser tjäna som måttstock för demokrativärdekriterier. För att förstå vilka innebörder NPM- influerade förändringar kan ha erfordras en övergripande analysram utifrån ett institutionsteoretiskt perspektiv. Denna utvecklas i nästkommande kapitel.

Kapitel 3. Institutioner och

avinstitutionaliseringsprocesser

I kapitel 1 behandlades New Public Management och dess olika ingredienser och vi såg en konstruerad modell för hur en renodlat NPM-organiserad kommun kan se ut. De förändringar som sker genom NPM kan förstås utifrån ett institutions- teoretiskt perspektiv. Detta kapitel inleds därför med en diskussion kring institu- tionsbegreppets innebörd och om grader av institutionalisering. Utifrån denna diskussion konstrueras analyskategorier, som kan ge förståelse för a) avinstitu- tionaliserings- och b) reinstitutionaliseringsprocesser, dvs. en begreppslig be- skrivning över vad som sker.

Därefter diskuteras (om än mer tentativt) orsaker till att dessa processer initie- ras och vidmakthålls. Frågan är då vilka mekanismer som underhåller processer- na och vad som kan aktivera dessa mekanismer?

Organiseringsprocessens olika variabler får en kort presentation. För att ana- lysera hur institutionella förändringsprocesser och NPM-influerade organise- ringsprocesser interagerar kommer organiseringsvariablerna att behandlas senare i bokens framställning. Frågan är huruvida en NPM-influerad organisering akti- verar de mekanismer som är verksamma i avinstitutionaliserings- och reinstitu- tionaliseringsprocesser och i så fall, vilka effekter (potentiella och reella) de in- stitutionella förändringarna får/kan få på demokrativärdena.

Avslutningsvis ställs i detta kapitel frågan: Hur kunde denna stora förändring som NPM innebär ske? Det är ju den största förändringen av den offentliga sek- torns organisering som skett på åtminstone 30 år (Forsell & Jansson 2000:13).

3.2 Institutioner – Grader av institutionalisering