Mot en trepartsdialog i demokratins tjänst

En gemenskap handlar inte kollektivt som i en militärallians. ”Alla” betyder här inte alla i flock, utan var och en. Att handla gemensamt är att i samförstånd diskutera vad vi eftersträvar för att sedan handla enskilt men samstämmigt. […] [D]enna gemensam- ma handling som ska leda till ett i samförstånd uppsatt mål kräver en dialog, ett kommunikativt handlande som, enligt Aristoteles, också är stadsgemenskapens drivkraft (Citat av José Ramírez häm- tat ur Silfverberg 1999:87).

Jag skall i detta avsnitt argumentera för att tjänstemannen inom offentlig verk- samhet har en specifik roll i den demokratiska kommunikationsprocessen genom att de ingår (både som medborgare och tjänstemän) i förvaltningens triad av ak- törer. Både politiker och samhällsmedlemmar erfordrar information och kunska- per som många gånger endast kan tillhandahållas av tjänstemannen. Samtidigt måste tjänstemannen lära av både politiker och samhällsmedlemmar, vi kan tala om en lärandeprocess i demokratins tjänst.

Demokrati handlar om dialog och om kvaliteten på denna dialog. Att få kun- skap om vad som pågår inom den offentliga förvaltningen är en förutsättning för att kunna delta i någon dialog och för möjligheterna att kunna ta sitt ansvar som medborgare. Samtidigt är dialogen ett medium för att vidareutveckla både kun- skapen och den demokratiska processen:

[D]emocracy is more than a system for making and implementing collective decisions. It is also, and perhaps preeminently, a collec- tion of interlocking interpretive communities. It is organized around talk, around establishing temporary understandings ade- quate to human communication, acceptance, and action. Some of the chief institutions of democracy are institutions for discourse, and the quality of democratic governance is measured by the qual- ity of the discourse that it stimulates (March & Olsen 1995:174f). Kvaliteten på en dialog är beroende av jämlika, upplysta medborgare och av in- stitutioner som underlättar och stimulerar jämlikhet, kunskap och ett offentligt samtal. Dialogen är inbyggd i den demokratiska processen och är på så sätt ett mål i sig självt precis som dess institutionella förutsättningar: yttrandefrihet och informationsfrihet. Men den är också ett medel för utbildning, socialisation och utveckling av demokratin.

I klassisk demokratiteori, där input-sidan av det politiskt demokratiska syste- met är i fokus, identifieras de valda politikerna och medborgarna som huvudak- törer i den demokratiska dialogen tillsammans med media. Dialogen på output- sidan negligeras ofta och om huruvida tjänstemännen inom offentlig verksamhet har någon roll i denna dialog diskuteras sällan. De är ju också medborgare som

dessutom har en unik kunskap och erfarenhet från olika delar av offentlig verk- samhet (Lundquist 1998). Cooper (1990:52) menar t.ex. att “[t]heir contributions seem to be necessary for the full development of public judgement”.

Vi har tidigare konstaterat att principen om lika hänsyn alltid skall beaktas. Det betyder ”att vars och ens intressen inom rimliga gränser måste tolkas rätt och göras kända. Utan detta steg skulle ju varje ”subjekts” intressen inte alls kunna beaktas, än mindre beaktas lika” (Dahl 1999:99). Men det innebär inte, menar Dahl, att ”subjektet ” också är ”tolken” och det betyder inte heller nödvändigtvis att ”tolken” är den som fattar besluten. Det kan vara, och förmodligen är det ofta tjänstemän inom förvaltningen som både tolkar samhällsmedlemmarnas intres- sen/behov och gör dem kända för de politiska beslutsfattarna. Många tjänstemän har en särskild position genom att de är närbyråkrater i Lipskys (1980) mening. De möter samhällsmedlemmarna ”ansikte mot ansikte”, ofta varje dag. De får genom dessa nära kontakter en unik kunskap om vilka behov och intressen sam- hällsmedlemmarna har och vad de önskar prioritera. Genom denna kunskap kan de också vara den viktiga ”tolken” av dessa samhällsmedlemmars be- hov/intressen. Vi ser att tjänstemännens uppgift gentemot medborgarna här blir indirekt genom att vidarebefordra informationen till politikerna, vilka i sin tur får underlag för överväganden och beslutsfattande. Tjänstemännen får rollen av ka- talysator i en kommunikationsprocess från medborgare till politiker.

Många gånger har, som vi sett, tjänstemännen själva ett genom lagstiftning godkänt handlingsutrymme för beslut som ytterst bestämmer substansen i politi- ken och där även ansvarsutkrävandet är reglerat i särskild lag (t.ex. myndighets- utövningsärenden). Här blir tjänstemännens uppgift gentemot medborgarna di- rekt genom att de både måste tolka och svara upp till medborgarnas behov och fatta beslut i enlighet med den för sakområdet aktuella lagen.

Andra gånger har de inte denna befogenhet. Beslutsbefogenheterna ligger på en högre tjänstemannanivå eller på politikernivå. Måste det då inte vara en skyl- dighet för dem att informera överordnade tjänstemän om den tolkning de gör av samhällsmedlemmarnas behov och intressen? Har inte dessa överordnade tjäns- temän i sin tur samma skyldighet att vidarebefordra denna information till politi- kerna. Hur skall dessa annars vid sitt beslutsfattande kunna tillämpa principen om lika hänsyn? Är inte tjänstemannen här den ”katalysator” som är nödvändig för att den demokratiska kommunikationsprocessen skall fungera och för att er- hålla det kunskapsunderlag som är nödvändigt för att principen om lika hänsyn skall kunna beaktas?

Dialogen mellan närbyråkrater och varje enskild samhällsmedlem har också i sig ett särskilt värde inom offentliga verksamheter, ett internt värde:

Democracy evolves from a public administration in which individ- ual citizens self-consciously serve other citizens in a shared human process of change and development (Dennard 1996:323).

Det Dennard beskriver ovan är egentligen innebörden av det goda offentliga mö- tet inom den politiska arenan i en demokratisk-etisk förvaltning. För att ett så- dant möte skall kunna etableras erfordras att tjänstemännen också uppfattar att de

befinner sig inom en politisk arena, dvs. att de har en politisk arena identitet och att de förstår att det är medborgare de möter.

När det gäller relationen mellan politiker och tjänstemän kan vi tala om vikten av de traditionella värdena av ömsesidig tillit och förtroende samt om respekt och lojalitet. Att vara lojal innebär då inte endast lojalitet till de för tillfället sty- rande politikerna utan också till folkets vilja såsom den uttrycks i lagarna och som beslutats riksdagen. Ansvaret inför lagen är med Coopers (1990:63) ord ”a constant reminder that public organizations and their administrators exist on be- half of the public”. Däremot måste alltid etiska överväganden göras – att endast följa lag eller att endast genomföra en order är inte detsamma som ett etiskt bete- ende. Om t.ex. en lag, då den implementeras, skulle få konsekvenser som strider mot grundläggande värden såsom politisk jämlikhet, alla människors lika värde eller mot principen om lika hänsyn etc. är tjänstemannen skyldig att reagera ge- nom att informera överordnade tjänstemän/politiker om vad hon/han har upp- märksammat. Att underlåta att göra detta innebär egentligen en illojalitet både gentemot de överordnade och gentemot medborgarna/samhällsmedlemmarna. Det innebär att inte ta sitt etiska ansvar. Om t.ex. någon föreskrift eller rutin får konsekvenser som strider mot värdena inom vårt offentliga etos är tjänstemannen skyldig att reagera genom att informera överordnad tjänsteman/politiker om vad hon/han uppmärksammat. Det kan ses som en del av en annan aspekt i relationen mellan politiker och tjänstemän, nämligen att tjänstemannen inte endast bereder ärenden och implementerar beslut och policys, utan också ofta ger råd till politi- kerna i olika frågor. En sådan relation måste bygga på ömsesidigt förtroende, och respekt.

Det finns ytterligare ett argument för den demokratiska trepartsdialogen – ett mycket starkt argument – nämligen att det finns ett ömsesidigt beroende mellan demokrati och offentlig etik (Thompson 1987:3). Thompson understryker att demokrati inkluderar kollektiva överväganden och diskussioner kring grundläg- gande värden. Denna diskussion skall ske offentligt, inte minst för att medborga- re/samhällsmedlemmar skall veta vilka principer som styr politiker och tjänste- män. En sådan offentlig diskussion befrämjar också ansvarstagande.

Det finns flera olika typer av ansvar: det politiskt demokratiska, det juridiska, det professionella, det etiska etc. Vårt fokus blir det etiska ansvaret för aktörer inom offentlig verksamhet och då främst tjänstemannens etiska ansvar.