Kontrakt mellan närbyråkrater och samhällsmedlemmar

Det förekommer också att relationerna mellan närbyråkrat och den enskilde sam- hällsmedlemmen regleras genom kontrakt – en teknologi som åtminstone på ut- sagoplan transformerar medborgaren till ”kund”. Som kunder gäller deras rättig- heter endast konsumtionen av service (jfr Gregory 2002:249).

Paradoxen är som vi skall se, att dessa instrumentella och formella kontrakt ofta används i situationer där relationerna är asymmetriska, vilket gör att de blir en form av maktutövning p.g.a. att det endast är en part som kan påverka inne- hållet i dessa ”överenskommelser”. Vi kan inleda med ett svenskt exempel från början av 1990-talet, då handlingsplaner utvecklades till kontrakt mellan hand- läggare och den enskilde samhällsmedlem som var i behov av socialbidrag:

Ett … budskap tydliggjordes då Norrköping upprättade hand- lingsplaner för alla socialbidragstagare. Handlingsplanerna skulle innehålla uppgifter om den enskildes bakgrund, utbildning och ar- betslivserfarenhet. Varje handlingsplan skulle även innehålla före- skrifter om vilka arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller utbild- ningsinsatser som den enskilde var skyldig att delta i. Det övergri-

pande syftet med handlingsplanerna var att förbättra den enskildes möjlighet att komma ut på arbetsmarknaden samt att vid ett per- sonligt möte med socialbidragstagaren klargöra vilka rättigheter och skyldigheter som han eller hon hade. Inrättandet av dessa handlingsplaner innebar därmed att Norrköping införde ett nytt schematiskt prövande moment i biståndshandläggningen.

Men handlingsplanerna utgjorde även ett tydligt kontrollerande element. De var nämligen utformade i enlighet med en kon- traktslogik som innebar att, för att vara berättigad till socialbidrag, var den enskilde tvungen att delta i vissa åtgärder. Hand- lingsplanen var ett kontrakt mellan två ojämlika parter, eftersom endast en av dem kunde definiera villkoren för kontrakten. Något utrymme för förhandling gavs inte. Vid ett senare tillfälle var det enkelt för handläggaren att gå tillbaka till handlingsplanen och fastslå om den enskilde hade uppfyllt sina skyldigheter (Johansson 2001:196).

I exemplet ovan ser vi inte bara hur kontraktet etableras i en situation där relatio- nerna är asymmetriska, kontraktförfarande skapar i sig en vertikal relationsut- formning genom att endast den ena parten kan definiera några villkor. De beting- elser under vilka avtalet sluts beaktas inte. De latenta kostnaderna är mycket oli- ka, det är inte ett avtal mellan jämbördiga parter. Liknande exempel kan vi låna från Considines undersökning som gällde relationen mellan handläggare och den enskilde arbetslöse samhällmedlemmen:

[T]he UK system recasting the payment of income support from one of entitlement to a contract in which the job seeker agreed to specified conditions in return for continued payment of benefits. The regular re-testing of the job-seeker’s side of this bargain showed this contract to be highly conditional and often coercive. In New Zealand the same process was established through the signing of a contract which included specified plans for return to work.

Australia developed much the same strategy, only in this case the signing by the job seeker also triggered the first payment to the agency so the one signature actually involved a double obligation. Mendicant agencies soon learned which of the two was more likely to ensure survival (Considine 2001:177).

De formella kontrakten tenderade alltid leda till ojämlikhet i mötena mellan när- byråkraten och den enskilde arbetslöse, menar Considine. Eftersom det var in- komststödet som stod på spel, kunde ju närbyråkraten förvänta sig att den enskil- de skrev under på nästan vad som helst.

Det skrivna kontraktet och närbyråkratens villighet att vidta sanktioner vid avvikelser från detta kontrakt torde reducera den arbetssökandes tillit till närby- råkraten. Osäkerhet uppstår från den enskildes sida om huruvida närbyråkraten är beredd att ge det stöd som han/hon behöver, inklusive inkomststödet. Samhälls-

medlemmen lär sig att misstro närbyråkraten, medan närbyråkraten blir tveksam till den arbetssökandes motiv. Kontraktstrategier reducerar även här tilliten i re- lationerna.

Vi kan med Considine fråga: ”If the power relations between these parties were so asymmetrical, why would this two-way engagement be needed in the first place?” Ett svar kan vara att ett ‘self-enterprising’ beteende skall utvecklas hos den enskilde och då erfordras en annan och ny relation mellan närbyråkraten och den arbetslöse samhällsmedlemmen, menar Considine (2001:177). Vi kan identifiera ’the self-enterprising client’ som en av tolkningarna vi mött av “em- powerment” (se kap. 1) nämligen: “Empowering customers rather than serving them”74. Kontrakten med de arbetslösa samhällsmedlemmarna kan förstås som ett sätt att få de arbetslösa att själva ta över arbetet med att söka arbete i form av ”one-person small business”, vilket kritikerna menar, är ett sätt att exkludera dem från välfärdsystemet (Considine 2001:177f).

Considine menar, att då den arbetslöse sällan fick gehör för sina önskemål in- nebar kontrakten ett öppet erkännande av osäkerhet och selektivitet, och det speglade samma situation som de korttidsanställda handläggarna hade (Considi- ne 2001:178, 180). Samma osäkerhet och selektivitet har, som vi sett, utföraren- heter/resultatenheter framförallt då prestationsfinansieringen och konkurrensut- sättningen är hög.

Användandet av kontrakt mellan beställare–utförare, mellan överordnade– underordnade och mellan närbyråkrater och samhällsmedlemmar speglar ett in- tressant sammanfallande värde – en ’enterprising norm’ som speglar en mer om- fattande process mot en ’enterprising state’ (Considine 2001:181).

Vad vi ser genom denna kontraktstrategi på olika nivåer är att relationerna förändras mellan politiker och tjänstemän/närbyråkrater och mellan medborgare och tjänstemän/närbyråkrater. Relationerna omvandlas till tvåpartsrelationer.

Kan vi se någon motsvarande tendens till kontraktutformning vad gäller rela- tionerna mellan politiker och medborgare? Hur skall vi tolka den alltmer vanliga diskussionen om ”garantier”? Det gäller allt från kvalitetsgarantier, garantier för att få vård inom 90 dagar, (Riksdag & Departement 2004-02-09) värdighetsga- rantier och ”att politikerna ska utforma ett trygghetskontrakt med medborgarna” (se t.ex. Riksdag & Departement 2003-02-24) till tjänstegarantier (Smålandspos- ten 2003-12-24) inkluderande duschgarantier på servicehus för äldre (Smålands- posten 2003-06-16), garantier för att alla som bor i särskilt boende erbjuds en ak- tivitet per vecka etc. (Dagens Samhälle 2004-09-09). Under rubriken ”Duschga- ranti införs på servicehus” kan man läsa följande:

–––––––––

74 _{Nära termen ”empowerment” finns den ”värdeskapande kunden”. Inom denna ”service manage-}

ment-diskurs” är kundbegreppet centralt men här är kunden ingen konsument, dvs. ”värdeförstöra- re” utan ”värdeskapare”. Att vara kund innebär att vara medskapare av värden. En kund t.ex. inom sjukvården kan då vara den som själv mäter sitt blodtryck, blodsocker etc. och rapporterar in sina värden till en kontrollcentral som är öppen dygnet runt. Det innebär färre besök på sjukhus. Rutin- arbetet inom sjukvården omfördelas till kunden som får större egenkontroll. Det är det positiva budskapet som framförs. Vad som inte nämns är om detta är ett frivilligt åtagande från ”kundens” sida eller vad som händer med de sjuka som inte kan eller orkar övervaka sig själva (Nordgren 2003:127ff).

Åldringar på Tingsryds servicehus garanteras … >få@ duscha minst var sjunde dag. Det framgår av ett utkast till en tjänstegaranti inom omvårdnaden. Med syfte att begränsa Tingsryds socialnämnds kostnader håller förvaltningen på att utarbeta så kallade tjänstega- rantier. Det betyder att man anger gränser för hur långt kommunal omsorg, service och vård kan sträcka sig inom befintlig kostnads- ram. Ett utkast för omvårdnadens tjänstegaranti har lagts fram för nämndens politiker. Här garanteras exempelvis att åldringar på servicehusen får stiga upp på morgonen efter eget önskemål, dock senast klockan 11. Att gå till sängs får de gamla också göra när de vill, sägs det. I alla fall ska ingen behöva lägga sig tidigare än klockan 19 …

… när frukost serveras eller middag, … eftermiddagskaffe eller kvällsmat med mera. På en punkt har politikerna i socialnämnden reagerat. Nämligen när det gäller duschning. Enligt utkastet till tjänstegarantin skulle varje åldring få duscha minst var 14:e dag. Politikerna vill dock att gränsen sätts till var 7:e dag. Det betonas också att alla får duscha när som helst ”vid omvårdnadsbehov …” (Smålandsposten 2003-06-16).

Och under rubriken ”Alvesta kommun inför garanti på sina tjänster kan vi läsa följande:

Alvesta kommun ska införa en så kallad tjänstegaranti inom de kommunala förvaltningarna. Tjänstegarantin innebär att kommu- nen ska fastställa vilka nivåer den kommunala servicen ska hålla … Tjänstegarantin kan röra exempelvis hur snabbt olika ansök- ningar ska behandlas och vilket bemötande allmänheten kan för- vänta sig av kommunanställda … När politikerna i fullmäktige väl sjösatt tjänstegarantin är det meningen att den efterhand ska ut- vecklas. Det svåra är att sätta en bra nivå på garantin …

Det framgår också att:

Tjänstegarantin är inte bara till för medborgarnas rättigheter. Den är också ett instrument som kan hjälpa politikerna att spara pengar. Själva ordet tjänstegaranti är positivt och kan tolkas som att kom- munen på ett bra sätt garanterar en viss nivå på servicen. Begrep- pet utgår från brukarnas perspektiv, det vill säga elever och föräld- rar, de gamla på ålderdomshemmet, etcetera …

Men i grannkommunen Tingsryd har kommunledningen också framställt tjänstegarantin som ett rent besparingsinstrument. Bland annat framhölls det i budgetarbetet i början av året att det inte be- hövdes ett helt koppel besparingsförslag inom socialen, det räckte med ett: tjänstegarantin …

… Visst, det går att säga att tjänstegarantin kan användas i bespa- ringssyfte. Men jag beskriver det hellre som att man med denna skapar rätt förväntningar på kommunens service och tjänster … tjänstegarantin inte minst inom socialtjänsten handlar om att sätta ribban på rätt nivå och förklara för människor vad de kan få för service (Smålandsposten 2003-12-24).

Kan vi se dessa former av formellt utformade garantier som en typ av kontrakt mellan politiker och medborgare?75 I så fall har samtliga relationer i förvalt- ningstriaden genomgått en radikalt ny utformning, nu i form av tvåpartsrela- tioner.

Fig 11. Splittras förvaltningstriaden upp i tvåpartsrelationer?

Om det är så att förvaltningstriaden splittras upp i tvåpartsrelationer måste vi ställa frågorna: Vilka konsekvenser får dessa uppdelade tvåpartsrelationer för möjligheten av en demokratisk trepartsdialog?, Hur påverkas tjänsteman- nens/närbyråkratens roll som katalysator i denna dialog? Kan tjänsteman- nen/närbyråkraten fortfarande vara en tolk av samhällsmedlemmarnas behov i syfte att förmedla den informationen till politikerna, som då får underlag för sina beslut? Det torde inte vara särskilt kontroversiellt att anta att det föreligger en potentiell risk att den demokratiska trepartsdialogen vittrar bort.

Om vi nu återknyter till termen ”garanti” kan vi konstatera att den ger oss konnotationer till marknadens normer, till konsumentköplagen och till kunder,

–––––––––

75_{Christensen exemplifierar t.ex. ”citizens´ or ”service charters” i Storbritannien och kundkvalitetssy-}

stemen i Sverige som en form av institutionella kontrakt (Christensen 2001:469).

Medborgare

Politiker

Tjänstemän/