4 Kriminalvården och normgivningsmakten
4.5 Kriminalvårdens rätt att anta bindande föreskrifter
4.5.1 Vilka föreskrifter får Kriminalvården anta?
Det framgår av 15 kap 5 § FäL och 8 kap 3 § HäL att riksdagen endast har bemyndigat regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela verkställighets-föreskrifter. Egentligen hade inte detta bemyndigande behövts då regeringen har en själv-ständig normgivningsmakt när det kommer till verkställighetsföreskrifter. Regeringen kan ju självständigt bemyndiga Kriminalvården att på egen hand att meddela verkställig-hetsföreskrifter genom s k direkt delegation. Regeringen har i sin tur delegerat rätten att anta verkställighetsföreskrifter åt Kriminalvården via förordning, se 40–41 §§ fängelse-förordningen och 29–30 §§ häktesfängelse-förordningen. Dessutom följer det av 14 § förordning med instruktion för Kriminalvården att Kriminalvården får meddela de föreskrifter i or-ganisatoriskt hänseende som behövs för att uppnå samordning, effektivitet, enhetlighet och följdriktighet inom kriminalvårdsverksamheten.
103 I sammanställningen på Kriminalvårdens hemsida benämns de konsoliderade versionerna av FARK Fängelse och FARK Häkte som Fängelse (KVFS 2019:5, FARK Fängelse) respektive Häkte (KVFS 2019:6, FARK Häkte). Se
https://www.kriminalvarden.se/om-kriminalvarden/styrning-och-regelverk/lagar-forordningar-och-foreskrifter/. Grundföreskriften är emellertid Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:1) om fängelse respektive (KVFS 2011:2) om häkte, se t ex det bifogade beslutet i bilagan till den här uppsatsen.
4.5.2 Vem får anta föreskrifter och hur ska de kungöras?
Enligt 2 § myndighetsförordningen kan en myndighets ledning organiseras antingen som en enrådsmyndighet, styrelsemyndighet eller en nämndmyndighet. Kriminalvården är en enrådsmyndighet, då myndigheten leds av en myndighetschef, se 7 § förordning med in-struktion för Kriminalvården. Enligt Kriminalvårdens arbetsordning 3.2 är generaldirek-tören myndighetschef.104 Beslutet från den 24 februari 2020 togs av generaldirektören och huruvida detta beslut kan kvalificeras som ett beslut om föreskrifter kommer behand-las nedan. Det rättsliga stödet för att generaldirektören får anta föreskrifter å Kriminal-vårdens vägnar kan hittas dels i myndighetsförordningen och dels i KriminalKriminal-vårdens ar-betsordning. Enligt 4 § p. 5 myndighetsförordningen ska en myndighets ledning avgöra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte ska avgöras av personalansvarsnämnden. I Kriminalvårdens arbetsordning finns det ytterligare bestämmelser om generaldirektörens befogenheter. Arbetsordningen är generaldirektörens reglering av organisationen och fungerar som Kriminalvårdens högsta interna styrande dokument. Av arbetsordningen framgår det bl a vem som har befogenhet att fatta beslut och vidta åtgärder på myndighetens vägnar.105 Generaldirek-törens uppgifter stadgas i avsnitt 4.1 och där anges bl a att denne beslutar om föreskrifter och allmänna råd.106 15 kap 4 § FARK Fängelse och 8 kap 3 § FARK Häkte medger dessutom att generaldirektören får besluta om undantag från föreskrifterna. Det räcker emellertid inte med ett beslut från generaldirektören om att en viss föreskrift ska antas eller ändras. I lag (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar (kungörelselagen) samt författningssamlingssamlingsförordningen stadgas ytterligare be-stämmelser som Kriminalvården måste ta hänsyn till när myndigheten antar föreskrifter.
Jag kommer nu att presentera en översikt av de krav som ställs upp i nämnda lag och förordning.
Med kungörande avses att den beslutade författningen publiceras eller på annat sätt görs känd och allmänt tillgänglig. Från och med den 1 april 2018 kungörs författningar som ska ingå i SFS genom webbpublicering, vilket möjliggör ett snabbare kungörande.
Detta gäller lagar och förordningar, men vad beträffar myndighetsföreskrifter måste de i
104 Kriminalvårdens arbetsordning, avsnitt 3.2, s 17.
105 Kriminalvårdens arbetsordning, avsnitt 2.3.2, s 13.
106 Kriminalvårdens arbetsordning, avsnitt 4.1, s 24.
de flesta fall fortfarande kungöras i tryckt författningssamling.107 En författning kan sägas bli en del av gällande regelverk först när kungörandet har skett. För att det ska vara möjligt att inrätta sig efter ändringar i rättsreglerna ska en författning träda i kraft först efter att en viss tid har förflutit från kungörandet.108
Det finns ingen stadgad regel om konsekvenserna av att reglerna om kungörelse inte iakttas. Enligt förarbetena till kungörelselagen kan dock allvarlig underlåtenhet leda till att författningen inte blir gällande. Det ansågs till och med tveksamt om författningen i ett sådant fall ska anses gällande mot en enskild som visats ha fått kännedom om författningen på annat sätt. Mindre allvarlig underlåtenhet eller brister i kungörandet ansåg regeringen istället borde leda till att författningen inte kan föranleda straff, förverkande eller annan ingripande påföljd för den som helt saknat vetskap om författningen.109 Enligt förarbetena ansågs det heller inte lämpligt att reglera effekten av ett bristfälligt kungörande i detaljerad författning. Föredraganden yttrade dessutom att övervägande praktiska skäl talade för att rättstillämparen borde lösa dessa frågor med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Däremot påpekade föredraganden att det inte var avsett, genom införandet av kungörelselagen, att eventuella brister i kungörandet skulle leda till att författningar i ökad utsträckning skulle betraktas som en nullitet.110
1 § kungörelselagen ställer krav på att föreskrifter som antagits av en myndighet kungörs i enlighet med det förfarande som beskrivs i lagen, såvida inte föreskriften om-fattar något av de specifika undantagen. Skyldigheten att kungöra gäller t ex inte vid sek-retesskyddade föreskrifter eller föreskrifter som reglerar en statlig myndighets interna förhållanden. Som exempel på myndighetsinterna föreskrifter kan nämnas en myndighets arbetsordning.111 Föreskrifter som beslutas av centrala myndigheter under regeringen ska kungöras i en författningssamling som myndigheten enligt regeringens beslut låter ge ut, 6 § kungörelselagen. Att författningssamlingen ska vara tryckt framgår indirekt av 11, 12, 19 och 20 §§ författningssamlingsförordningen.112 Kriminalvården omfattas inte av undantaget i 7 § kungörelselagen och måste således kungöra sina föreskrifter genom sin tryckta författningssamling. Enligt Dibb måste en författningssamling framställas i en
107 Dibb, s 534.
108 Prop. 2015/16:157, s 8.
109 Prop. 1975/76:112 s 31-32.
110 A prop., s 61-62.
111 A prop., s 21.
112 Dibb, s 538.
tryckpress för att anses vara tryckt. Han motiverar detta med att 1 kap 2 § TF ställer krav på att en skrift ska ha framställts i en tryckpress för att anses som tryckt, och således utesluter han att en föreskrift kan anses kungjord genom att myndigheten eller någon annan skriver ut pappersexemplar av föreskriften.113 Kriminalvårdens författnings-samling har redan behandlats i denna uppsats och omfattar bland annat FARK Fängelse och FARK Häkte.
I förhållande till lagar och förordningar kräver 8 kap 19 § RF att dessa kungörs så snart som möjligt. Förordningar kan dock kungöras vid annan tidpunkt om så anges i lag.
Detta gäller emellertid inte för myndigheters föreskrifter. Kungörandet måste i allmänhet göras så snart författningen har beslutats, eftersom en föreskrift som kungörs i en tryckt författningssamling om möjligt ska ges ut så att den är författningssamlingens abonnenter tillhanda i god tid innan den träder i kraft (se 22 § författningssamlingsförordningen).114