4 Kriminalvården och normgivningsmakten
4.6 Närmare om verkställighetsföreskrifter
4.6.1 Verkställighetsföreskrifter – en oklar definition
Verkställighetsföreskrifter har ingen legaldefinition, men har kommit att definieras till stor del utifrån ett uttalande av departementschefen i förarbetena till 1974 års RF. Enligt departementschefen skulle med begreppet verkställighetsföreskrifter avses ”tillämp-ningsföreskrifter av rent administrativ karaktär. I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att tillåta, att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta verkställighetsföreskrifter i materiellt hänseende ”fyller ut en lag”, även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obligatoriska lagområdet. En förutsättning för att regeringen skall få göra detta måste emellertid vara, att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom den av regeringen beslutade föreskriften. I verkställighetsföreskriftens form får således inte beslutas om något som kan upplevas som ett nytt åliggande för enskilda eller om något som kan betraktas som ett tidigare ej föreliggande ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.”.115 Enligt departementschefen kan verkställighetsföreskrifter alltså endast bestå av tillämpningsföreskrifter av administrativ karaktär eller föreskrifter
113 A a, s 538.
114 Se även Ds 1998:43 s 159.
115 Prop. 1973:90 s 211.
som i viss mån fyller ut bestämmelser. Med tillämpningsföreskrifter av administrativ karaktär avses föreskrifter som saknar självständigt innehåll och de kan exempelvis utgöras av formulär, tabeller eller föreskrifter som gäller myndigheternas hand-läggningsrutiner.116 De utfyllande verkställighetsföreskrifterna får istället ha ett materiellt innehåll, men däremot inte tillföra något som kan anses ”väsentligt nytt”.117 Att verkställighetsföreskrifter måste ha en koppling till en viss lagbestämmelse har förtyd-ligats genom exempelvis NJA 1993 s 360. I det fallet behandlades frågan om var Polisen ska placera personer som kvarhålls i väntan på förhör. Enligt Högsta domstolen fanns det inte någon lagregel som angav var personer som kvarhålls för förhör ska placeras och således kunde inte Rikspolisstyrelsens verkställighetsföreskrifter appliceras i det aktuella fallet.
4.6.2 Verkställighetsföreskrifter i praxis
Högsta förvaltningsdomstolen har i ett flertal fall behandlat frågan om vad som får regle-ras genom verkställighetsföreskrifter och nedan följer några avgöranden från de senaste åren. I RÅ 2010 ref 88 prövades Kriminalvårdens verkställighetsföreskrifter. I det fallet hade en intagen på anstalten Tidaholm fått tillstånd att ringa till sin syster. Tillståndet beviljades med förbehåll om att beslutet endast gällde under förutsättning att tele-fonabonnemanget var ett analogt telefonabonnemang. Telefontillståndet kom sedan att återkallas genom beslut av anstalten och som motivering anförde anstalten att det vid kontroll av det aktuella numret framkommit att det rörde sig om ett IP-telefonabonnemang, vilket inte var tillåtet enligt Kriminalvårdens föreskrifter. Vid tiden för avgörandet gällde lag (1974:203) om kriminalvård i anstalt (KvaL) som aktuell lag och i 2 kap 30 § KvaL stadgades att telefonsamtal mellan intagna och personer utanför anstalten fick äga rum i den utsträckning det lämpligen kunde ske. En intagen kunde för-vägras telefonsamtal som var ägnade att äventyra säkerheten i anstalten eller som ansågs motverka den intagnes anpassning i samhället eller annars vara till skada för den intagne eller någon annan. Enligt Kriminalvårdens egna föreskrifter fick däremot inte intagna som placerats på en anstalt i säkerhetsklass A–C av säkerhetsskäl medges tillstånd att inom INTIK-systemet ringa till IP-telefoni. Om den intagne hade särskilda skäl för att ringa ett samtal till en IP-telefon medgav emellertid föreskrifterna att samtalet fick
116 Strömberg, s 131.
117 Se t ex RÅ 2010 ref 9 och prop. 1973:90 s 211.
genomföras, men istället genom användande av Kriminalvårdens tjänstetelefoner och eventuellt under avlyssning av Kriminalvårdens personal. Enligt Högsta förvaltnings-domstolens bedömning kunde Kriminalvårdens föreskrifter i detta fall anses utgöra en verkställighetsföreskrift. Domstolen inledde med att konstatera att införandet av INTIK-systemet hade förbättrat de intagnas möjlighet att kommunicera över telefon jämfört med tidigare och att man inte hade några synpunkter på de skäl som Kriminalvården gett som motivering till förbudet. INTIK står för intagnas telefoni i Kriminalvården och infördes för att intagna på ett säkert sätt skulle kunna använda telefon på egen hand, utan admini-strering av personal. Därutöver motiverade domstolen sitt beslut med att förbudet endast gällde anstalter i de högsta säkerhetsklasserna och att förbudet endast omfattade IP-telefoner. Därmed förhindrades inte samtal till det stora flertalet telefonabonnemang och inte heller från alla anstalter. Förbudet för intagna på anstalter i de högsta säkerhets-klasserna att ringa till ett IP-telefonabonnemang var heller inte absolut. Om starka skäl förelåg medgav föreskriften att även intagna på sådana anstalter borde medges tillstånd till samtal till IP-telefoniabonnemang men då genom användande av tjänstetelefon.
I HFD 2014 ref 72 ansåg domstolen att Riksförsäkringsverkets föreskrifter om sjukpenninggrundande inkomst gick utöver vad som får regleras genom verkställighets-föreskrifter. Föreskriften ansågs tillföra regleringen i lag något väsentligt nytt genom att föreskriften förlängde en i lag angiven tidsperiod. I HFD 2014 ref 81 hade en kommun avslagit en persons ansökan om bostadsanpassningsbidrag med hänvisning till att per-sonen ifråga inte uppfyllde Boverkets föreskrifter. Klaganden uppfyllde förutsättningarna för att få bostadsbidrag enligt lag, men Boverkets föreskrifter krävde att hon också in-tygade att fastighetsägaren friskrivit henne från skyldigheten att återställa bostaden i ur-sprungligt skick. Domstolen ansåg att rätten till bidrag i lag inskränktes genom kravet på intyg i Boverkets föreskrifter. Föreskriften ansågs tillföra regleringen något så väsentligt nytt att den gick utöver vad som kan anses utgöra en verkställighetsföreskrift.
I HFD 2017 ref 18 behandlas beviljande av statsbidrag. Länsstyrelsen i Stockholms län har, med stöd av förordning (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter, möjlighet att bevilja minoritetsorganisationer statsbidrag till sina verksamheter. Med minoritetsorganisation avses en riksorganisation eller en organisation av riksintresse som företräder den nationella minoriteten och bedriver verksamhet som syftar t ex till att stärka dess inflytande eller sprida kunskap om den egna gruppen. Någon närmare defi-nition av organisation av riksintresse finns inte i förordningen, men däremot i länsstyrel-sens egna föreskrifter. Frågan i målet var om länsstyrellänsstyrel-sens föreskrifter gick utöver vad
som får regleras genom verkställighetsföreskrifter. Högsta förvaltningsdomstolen kon-staterade att länsstyrelsen i sina föreskrifter hade ställt upp ytterligare krav för att en or-ganisation ska anses utgöra en oror-ganisation av riksintresse. Oror-ganisationen skulle an-tingen ha en speciell kompetens inom sådan verksamhet som förordningen anger att bi-dragsberättigade organisationer ska syssla med eller så skulle organisationen representera en av de nationella grupper som av historiska skäl finns på ett fåtal orter. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen tillförde länsstyrelsens föreskrifter ytterligare moment till bedöm-ningen av om en organisation är bidragsberättigad. Frågan var om dessa moment tillförde regleringen något sådant väsentligt nytt att föreskrifterna gick utöver vad som kan anses vara verkställighetsföreskrifter. Enligt domstolen var innebörden av kravet på speciell kompetens oklart, liksom hur föreningen ska visa att den besitter en speciell kompetens.
Domstolen ansåg att ett så vagt krav i en författning riskerar att medföra att kravet i prak-tiken kommer att tillföra regleringen något väsentligt nytt. Högsta förvaltningsdomstolen påpekade att Kammarrätten kommit till slutsatsen att föreningen uppfyllde förordningens krav på vad som är en organisation av riksintresse, men att den saknade den speciella kompetens som länsstyrelsens föreskrifter förordar och att Kammarrätten därför avslog överklagandet. Högsta förvaltningsdomstolens slutsats blev därför att kravet på speciell kompetens och kravet på att gruppen av historiska skäl finns på ett fåtal orter tillförde förordningen något väsentligt nytt. Länsstyrelsens föreskrifter ansågs därför gå utöver vad som kan anses utgöra en verkställighetsföreskrift.
4.6.3 Verkställighetsföreskrifter i doktrin
Flera författare inom den juridiska doktrinen nämner verkställighetsföreskrifter i gene-rella termer i sina arbeten, men få verkar ha försökt att närmare definiera vad som faktiskt kan rymmas inom en verkställighetsföreskrift. Eka, Hirschfeldt, Jermsten och Svahn Starrsjö hänvisar till departementschefens uttalade i förarbetena, utan att utveckla det i någon vidare mån.118 Bull och Sterzel framför att vad som är att anse som något väsentligt nytt i förhållande till en lagbestämmelse är svårt att avgöra och kan sägas i hög grad bero på hur preciserad lagen är. Om lagen är mycket detaljerad är det oftast lätt att avgöra om något nytt tillkommit genom verkställighetsföreskriften. Medan en mycket allmänt hållen lagbestämmelse medför att nästan vad som helst kan rymma däri, kan man hävda att
118 Eka m fl, s 384–386.
nästan varje föreskrift i anknytning till en sådan lag kan sägas tillföra något nytt i sak.119 Enligt Vahlne Westerhäll kan tillämpningsföreskrifter inte bestämma innehållet eller omfattningen av en rättighet eller förpliktelse, t ex vilka förutsättningar som måste vara uppfyllda för att rätt till en förmån ska föreligga.120 Jag har dock svårt att förstå om hon med ordet tillämpningsföreskrifter syftar på tillämpningsföreskrifter av administrativ ka-raktär, de utfyllande verkställighetsföreskrifterna eller både och. Enligt Strömberg är de-partementschefens uttalande gällande hur långt rätten att meddela utfyllande föreskrifter något diffus. Strömberg fokuserar på att departementschefen ansåg att det ska krävas att den lagbestämmelse som kompletteras är så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt genom verkställighetsföreskriften. Enligt honom är det oklart vilken grad av precision hos lagbestämmelsen som bör krävas och vilken grad av handlingsfrihet som får lämnas hos det organ som har rätt att anta föreskriften. Det enda som framgår klart och tydligt, enligt Strömberg, är att verkställighetsföreskrifterna inte får innebära något nytt åliggande eller ingrepp.121
Enligt Lebeck är det inte möjligt att utfärda verkställighetsföreskrifter som med bindande verkan föreskriver hur lagstiftning ska tolkas.122 Lebeck har även gått igenom praxis gällande verkställighetsföreskrifter som utfärdats mellan åren 1970–2005. Sam-manfattningsvis anför han att det som är gemensamt för dessa fall är att domstolarna ver-kar kräva en relativt tydlig koppling mellan verkställighetsföreskriften och den be-stämmelse som föreskriften verkställer. Det innebär att verkställighetsföreskrifter inte kan ge uttryck för nya villkor för tillämpning, de kan inte ändra principerna för tolkning av stadganden, de kan inte begränsa tillämpningen i tiden, rummet eller vad avser den personkrets som omfattas av en rättsregel. Enligt Lebeck verkar det också som att dom-stolarna blivit mer restriktiva vad gäller verkställighetsföreskrifternas innehåll i för-hållande till den lagstiftning de utgår från.123
Enligt Lavin brukar orden ”väsentligt nytt” kopplas ihop med att föreskrifterna inte får uppfattas som ett nytt åliggande för enskilda eller ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Detta är en tolkning av departementschefens uttalande i
förar-119 Bull & Sterzel, s 199.
120 Vahlne Westerhäll, Några myndigheter i coronatider – ett rättsligt perspektiv, s 73 och Vahlne Westerhäll, Myndighetstillsyn och myndighetsnormering vid suicidprevention, s 283.
121 Strömberg, s 131–132.
122 Lebeck, Verkställighetsföreskrifter – något om den verkställande maktens självständiga normgivningsmakt enligt RF, s 360-361.
123 A a, s 368.
betena, som då skulle innebära att föreskrifternas eventuella negativa effekt för den en-skilde också ska beaktas.124 Lavin tar upp RÅ 2010 ref 88 som ett exempel i praxis där Högsta förvaltningsdomstolen tagit hänsyn till föreskrifternas betungande effekt.125 Han tar också upp exempel, såsom ovan nämnda HFD 2014 ref 72, där föreskrifterna enbart varit gynnande för den enskilde, men ändock har ansetts tillföra något väsentligt nytt.
Enligt Lavin har inte rättspraxis gett något entydigt svar på om föreskrifternas negativa konsekvenser för den enskilde ska beaktas eller om det räcker att föreskrifterna i och för sig bedöms som väsentligen nya. Genom HFD 2017 ref 18 anser Lavin att domstolen lägger fram en ny aspekt i förhållande till vad som kan anses ”väsentligt nytt”. Lavin är emellertid inte nöjd med domstolens resonemang då han anser att det inte behöver bli så att regleringen tillförs något väsentligt nytt. Slutsatsen av domstolen resonemang är ju att föreskriften inte har tillförts något väsentligen nytt som sådan utan att det väsentligen nya eventuellt kan uppstå vid en myndighets tillämpning. Enligt Lavin är det naturligast att titta på om föreskriften tillför något väsentligt nytt i förhållande till regleringen i övrigt, och inte risken för att något väsentligen nytt kommer tillföras.
4.6.4 Sammanfattande diskussion
Jag har tidigare konstaterat att Kriminalvårdens förbud borde omfattas av egendoms-skyddet i EKMR och att en inskränkning av egendomsegendoms-skyddet måste uppfylla konvent-ionens lagkrav. EKMR:s lagkrav bygger på att det ska finnas stöd i nationell rätt och att de organ som utfärdar regleringar har tilldelats normgivningskompetens. Därtill krävs det även att regleringen i sig uppfyller vissa kvalitetsmått, t ex skydd mot godtycklig makt-utövning. Såsom Kriminalvårdens normgivningskompetens har utformats enligt svensk rätt finns det endast utrymme för myndigheten att anta verkställighetsföreskrifter. Om Kriminalvården utfärdar regleringar som går utöver vad som får regleras genom en verk-ställighetsföreskrift innebär detta att myndigheten överträder EKMR:s lagkrav och norm-givningsmakten i 8 kap RF. Om Kriminalvårdens förbud mot att sätta in pengar till inta-gan i anstalt och häkte går utöver vad som får regleras genom en verkställighetsföreskrift är detta alltså en icke godtagbar inskränkning av egendomsskyddet i EKMR och det
124 Lavin, HFD 2017 ref 18. Länsstyrelsens föreskrifter har i viss del ansetts gå utöver vad som kan anses utgöra en verkställighetsföreskrift, s 828.
125 Se Lavin, Högsta förvaltningsdomstolen och normkontrollen, s 560. Se även Lavin, HFD 2017 ref 18.
Länsstyrelsens föreskrifter har i viss del ansetts gå utöver vad som kan anses utgöra en verkställighetsföreskrift, s 828–829.
skulle även strida mot normgivningsmakten i 8 kap RF. Det är därför av väsentlig vikt för framställningen i denna uppsats att utreda vad som får regleras genom en verkställighetsföreskrift. Dessvärre kan det konstateras efter genomgången ovan att grän-sen för vad som får regleras genom en verkställighetsföreskrift inte är helt tydlig. Vissa allmänna utgångspunkter jag mig emellertid kunna redogöra för.
Verkställighetsföreskrifter måste först och främst kunna kopplas till en be-stämmelse i lag eller förordning. Föreskrifternas syfte kan sägas vara att förtydliga och underlätta tillämpningen av en viss bestämmelse, men utan att tillföra något väsentligt nytt. Vad som är att tillföra något väsentligt nytt är dock långt ifrån klart. Av departe-mentschefens uttalande framgår det att den bestämmelse som ska kompletteras måste vara så detaljerad att regleringen inte tillförs något väsentligt nytt. Detta skulle kunna tolkas som att bedömningen av vad som är att anse som en verkställighetsföreskrift enbart beror på hur preciserad lagbestämmelsen är. Som jag tolkar Strömberg verkar han utgå från den uppfattningen. Domstolarnas bedömning i praxis och andra författares uttalanden talar emellertid emot den uppfattningen. Enligt min mening verkar man snarare titta på om föreskriften i sin helhet bidrar till att tillföra något väsentligt nytt i förhållande till den bestämmelse som verkställighetsföreskriften är avsedd att förtydliga. Däremot uppfattar jag det inte som att man studerar huruvida bestämmelsen i sig medger utrymme för att anta verkställighetsföreskrifter. I enlighet med Bull och Sterzel anser jag att bestämmel-sens detaljnivå verkar styra vad som är väsentligt nytt i förhållande till bestämmelsen.
Däremot kanske man kan se departementschefens uttalande som en uppmaning till rege-ringen att inte delegera en befogenhet för förvaltningsmyndigheter att anta verkställig-hetsföreskrifter när lagrummet är vitt formulerat. Enligt Eka, Hirschfeldt, Jermsten och Svahn Starrsjö gäller det att när verkställighetsföreskrifter meddelas avseende ämnen som faller inom det obligatoriska lagområdet så måste den bestämmelse som ska kompletteras av verkställighetsföreskrifter vara relativt detaljerad. I annat fall skulle föreskrifterna kunna bli för ingripande och inkräkta på det obligatoriska lagområdet.126
Även om Lavin ställer sig kritisk till HFD 2017 ref 18 tycker jag ändå att avgöran-det verkar tala för att verkställighetsföreskrifter inte får lämna för stort utrymme för tolk-ning. Därtill tycker jag mig också kunna dra slutsatsen en föreskrift inte får tillföra ytter-ligare krav än de som redan följer av den bestämmelse som föreskriften ska komplettera.
126 Eka m fl, s 385.
I HFD 2014 ref 72 förlängde verkställighetsföreskriften en i lag angiven tidsperiod och i HFD 2014 ref 81 inskränkte föreskrifterna rätten till bidrag enligt lag genom att ställa upp ytterligare krav på den enskilde. I båda dessa fall ansåg domstolen att något väsentligen nytt hade tillförts. Lebeck verkar också komma till en liknande slutsats efter sin genom-gång av praxis. Huruvida man ska ta i beaktande om föreskriften har betungande effekt för enskilda är precis som Lavin anför inte helt klarlagt i praxis. Lavin lägger i och för sig mycket vikt vid RÅ 2010 ref 88, men med tanke på att Högsta förvaltningsdomstolen inte är konsekvent i sin praxis lutar jag snarare åt att föreskriftens betungande effekt för enskilda inte borde vara avgörande för bedömningen av om något väsentligt nytt har till-förts.