Lagen om brandfarliga och explosiva varors

Förslag: Bestämmelsen i 30 § andra stycket LBE förtydligas så att det klart framgår att även grova och synnerligen grova brott mot tillståndsplikten för explosiva varor konsumeras av smugglings- brott där hanteringen av den explosiva varan ingår som ett led. Bedömning: Förtydligandet i 30 § andra stycket LBE medför att Tullverkets befogenheter enligt smugglingslagen att utreda och beivra illegal införsel av explosiva varor kommer att omfatta även de allvarligaste brotten.

Tidigare överväganden och gällande rättsläge

Som framgått i det föregående har subsidiaritetsreglerna i LBE och smugglingslagen ansetts innebära att brott av normalgraden mot tillståndsplikten i LBE konsumeras av smugglingsbrott medan grova brott mot tillståndsplikten konsumerar grova smugglingsbrott. Det får till följd att Tullverket inte har befogenhet att utreda och beivra de allvarligaste formerna av olovlig införsel av explosiva varor. Med

utgångspunkt i de uttalanden som gjorts i tidigare förarbeten fram- står det emellertid inte som självklart att subsidiaritetsregeln i 30 § andra stycket LBE ska ges den innebörden.

Det grova brottet mot tillståndsplikten för explosiva varor in- fördes i den då gällande lagen (1988:868) om brandfarliga och explo- siva varor år 2002. I förarbetena konstaterades att det enligt då gäll- ande bestämmelser inte dömdes till ansvar för brott mot LBE, om ansvar för gärningen kunde ådömas enligt brottsbalken eller enligt smugglingslagen. I det betänkande som utgjorde beredningsunder- lag för propositionen föreslogs att denna subsidiaritetsregel inte skulle gälla vid grova brott mot LBE, eftersom det skulle kunna leda till oönskade konsekvenser. Det anfördes att det många gånger är helt olika omständigheter som ska läggas till grund för bedömningen av allvaret av en viss gärning, beroende på vilken lagstiftning som ska tillämpas. Som exempel anfördes att förvaring av en spränggranat som stulits ur ett militärförråd torde, med hänsyn till dess be- gränsade ekonomiska värde, vara att bedöma som normalgraden av häleri. Om samma granat tas med in på en restaurang torde det inte leda till att häleriet anses allvarligare, men däremot kan gärningen vara att bedöma som grovt brott mot LBE. Att i ett sådant läge ge bestämmelsen om häleri i brottsbalken företräde vore, enligt utred- ningen, stötande. Utredningen uttalade att man i stället i en sådan situation borde döma i brottskonkurrens, dvs. det borde dömas till ansvar både för häleri och för grovt brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor. (Se SOU 2000:88 s. 67.)

Regeringen instämde i att subsidiaritetsregeln inte borde gälla om gärningen är att bedöma som grovt brott enligt LBE och uttalade att sådana konkurrenssituationer i stället borde hanteras på motsvar- ande sätt som vid grova olagliga vapeninnehav. I sammanhanget kon- staterades också att Lagrådet i sitt yttrande hänvisat till NJA 2001 s. 464 och där angiven litteratur. (Se prop. 2001/02:59 s. 54.) Reger- ingens uttalande är svårtolkat och tyder närmast på att avsikten varit att, så som vid grova vapenbrott, låta smugglingslagen ha företräde i konkurrenssituationer.

Den nuvarande lagen om brandfarliga och explosiva varor trädde i kraft den 1 september 2010. Beträffande subsidiaritetsregeln hän- visade regeringen i propositionen till de uttalanden som gjorts i ovan nämnda förarbeten samt konstaterade att utredningen som utgjorde beredningsunderlag till propositionen (SOU 2006:16) inte hade

berört bestämmelsen i sitt betänkande. Tullverket hade däremot i sitt remissyttrande begärt att ansvaret för grovt brott mot tillstånds- kravet för explosiva varor endast skulle gälla subsidiärt i förhållande till smugglingslagen. Regeringen ansåg att det saknades såväl skäl som beredningsunderlag för en sådan ändring och uttalade att kon- sekvenserna av Tullverkets förslag i stället, vid behov, fick belysas i ett annat sammanhang. (Se prop. 2009/10:203 s. 61.)

I november 2015 fick en utredare i uppdrag att biträda Justitie- departementet med att utreda vissa frågor om brandfarliga och explosiva varor (Ju2015/08872/P). Den första delen av uppdraget bestod bl.a. i att göra en översyn av straffbestämmelserna i LBE. I uppdragets andra del ingick att se över bestämmelserna om Tull- verkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen avseende kontroll av införsel av brandfarliga och explosiva varor. Uppdraget redovisades i promemorian Explo-

siva varor – om införsel, smuggling och Tullverkets befogenheter

(Fi2016/03428/S3). I promemorian föreslogs att subsidiaritets- regeln i 30 § LBE skulle förtydligas så att det av den skulle framgå att även ett grovt brott mot LBE konsumeras av ett smugglingsbrott där hanteringen av den explosiva varan ingår som ett led. Enligt utredarens uppfattning skulle konkurrenssituationer redan enligt gällande rätt hanteras på det sättet, även om bestämmelsen i 30 § andra stycket LBE enligt sin ordalydelse ger smugglingslagen före- träde endast i relation till brott som inte är grova. I 1 § första stycket smugglingslagen anges att om det i lag eller annan författning har föreskrivits straff för den som bryter mot ett förbud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara, gäller i stället bestämmelserna i den författningen om inget annat är föreskrivet. Enligt utredaren fick de hänvisningar till allmänna konkurrensrättsliga principer som gjorts av lagstiftaren i ovan nämnda förarbeten anses innebära att ”något annat är föreskrivet” även beträffande de grova brotten mot till- ståndsplikten enligt LBE. På grund av den osäkerhet som rådde i frågan fanns emellertid, enligt utredaren, anledning att förtydliga bestämmelsen i 30 § andra stycket LBE. (Se promemorian s. 87 f.)

Vid behandlingen av de övriga förslag som lämnades i prome- morian konstaterade regeringen att det inom Regeringskansliet pågick ett arbete med att se över straffskalorna i LBE och att frågan om ändring i 30 § LBE skulle behandlas inom ramen för det ärendet (se prop. 2016/17:169 s. 17).

Den senaste skärpningen av straffskalorna i LBE och vapenlagen trädde i kraft den 1 januari 2018. I den promemoria som utgjorde beredningsunderlag för propositionen, Skjutvapen och explosiva

varor – Skärpta straff för de grova brotten (Ds 2017:24) berördes

frågan om subsidiaritetsregeln i 30 § LBE. Det konstaterades att grovt brott mot tillståndsplikten enligt LBE föreslogs få ett betyd- ligt högre straffminimum än vad som var föreskrivet för grov smuggling och att det därför inte var lämpligt att ändra 30 § LBE så att brotten i smugglingslagen skulle komma att konsumera även grovt brott mot tillståndsplikten i LBE. En lämpligare ordning an- sågs vara att låta grovt brott mot tillståndsplikten i LBE konsumera smugglingsbrotten, vilket inte bedömdes kräva någon lagändring. (Se Ds 2017:24 s. 33 f.)

Regeringen delade denna uppfattning. I propositionen konstate- rades emellertid att den nuvarande ordningen medförde att Tull- verket inte hade befogenhet att utreda och beivra de allvarligaste formerna av illegal införsel av explosiva varor, vilket kunde ifråga- sättas. Regeringen uttalade att man avsåg att i ett annat sammanhang återkomma till frågan om Tullverkets befogenhet och därmed också till hur smugglingslagen ska förhålla sig till bestämmelserna i LBE. (Se prop. 2017/18:26 s. 19 f.)

Smugglingsbrott bör konsumera även grova och synnerligen grova brott mot tillståndsplikten för explosiva varor

Som utvecklats närmare i avsnitt 4.3.2 har förekomsten av explosiva varor, främst handgranater och s.k. bangers, ökat i samhället under de senaste åren. Det framstår därför som mycket angeläget att lagstiftningen inte hindrar att gränsöverskridande brottslighet av- seende sådana varor kan bekämpas på ett effektivt sätt. Utgångs- punkten måste därför vara att Tullverkets befogenhet att utreda och beivra illegal införsel av explosiva varor ska omfatta även de allvar- ligaste brotten. Den nuvarande regleringen är otydlig och har i vart fall i det senaste lagstiftningsärendet tolkats på ett sätt som innebär att Tullverket saknar denna befogenhet. Redan av den anledningen bör således den nuvarande regleringen ändras.

Därutöver framstår det som inkonsekvent att smuggling av explosiva varor, i konkurrenshänseende, behandlas på ett annat sätt

vapenbrott och brott mot tillståndsplikten för explosiva varor har, beträffande de grova och synnerligen grova brotten, samma straff- skala och även i övrigt i stort sett samma utformning. Vid innehav av vapen respektive explosiva varor som ingår som ett led i ett smugglingsbrott bör därför rimligen också konkurrensfrågan av- göras på samma sätt.

En höjning av straffskalorna för smuggling av explosiva varor innebär att övervägande skäl talar för att ändra subsidiaritetsregeln i 30 § andra stycket LBE, så att bestämmelsen uttryckligen också omfattar grova och synnerligen grova brott mot tillståndsplikten för explosiva varor. Bestämmelsen bör således ändras på det sättet. Därmed undanröjs också den oklarhet som kan föreligga med nuvarande ordning när smugglingen avser såväl vapen som explosiv vara.