Medborgardeltagande – vad och varför?

Demokratin, som vi känner den, kan uttryckas på flera olika sätt. Den norska statsvetaren Johan P. Olsen presenterade 1978 begreppet ”den parlamentariska styrningskedjan” som illustrerar

fördelningen av makt och ansvar i en parlamentarisk demokrati. Samspelet mellan medborgarna, parlamentet, regeringen och administrationen är en del av styrningskedjan, och parlamentet beskrivs som den högsta myndigheten eftersom all makt kommer från folket. Enligt den parlamentariska styrningskedjan härrör således den politiska makten från det suveräna folket, och makten är rotad i medborgarnas önskemål (Olsen, 1978). Detta perspektiv skiljer sig självklart från hur det i vissa fall kan se ut i verkligheten, vilket har framkommit i oräkneliga studier och annan erfarenhet genom årens lopp. Utöver den representativa demokratin och den parlamentariska styrningskedjan har det därför tillkommit andra typer av demokratiska processer såsom folkomröstningar och processer för medborgarkonsultationer som baseras på direktdeltagande i planering och politik, och som ibland används som komplement till den representativa demokratin. Under 1990-talet och det tidiga 2000- talet influerades demokratidiskussionen och stora delar av planeringslitteraturen av ett så kallat deliberativt ideal. Detta innebar att fokus i den vetenskapliga diskussionen om medborgardeltagande förflyttades från de komplementära processerna för medborgarinflytande i sig, till att rikta mer intresse för kvaliteterna och egenskaperna i processer och dialoger som sker i dessa forum (Hajer & Versteeg 2005).

Sammantaget noteras att balansen mellan olika demokratiska element och instanser varierar mellan olika länder och städer och vart och ett av dessa element har styrkor och svagheter (Hysing, 2015). I det som här följer ska vi fokusera på den typ av demokratiska element och arenor som rör

medborgardeltagande. Ett skäl till detta är att litteratur som rör omställning till hållbar utveckling och minskad klimatpåverkan ofta återkommer till medborgardeltagande som en potentiellt mycket viktig katalysator för förändring (Dobson, 2011; Lassen et al., 2011). Detta gäller till exempel litteraturen om transformativ kapacitet (Broto et al., 2019; Wolfram, 2016), men även planeringsforskning (Hysing, 2015; Innes & Booher, 2003). Medborgardeltagande betonas också inom ramen för Agenda 2030, där ett specifikt delmål inom ramen för målet om Fredliga och inkluderande samhällen fokuserar på vikten av att ”säkerställa ett lyhört, inkluderande, deltagandebaserat och representativt beslutsfattande på alla nivåer” (United Nations, 2015b, Hildebrandt, red., 2016). Liknande ambitioner finns i den så kallade Århuskonventionen om miljöfrågor från 1998 (Lassen et al., 2011), och i EU-kommissionens ramverk för miljöbedömning av planer och program (European Commission, 2012), för att nämna några exempel.

Medborgardeltagande kan generellt sägas handla om att initiera informationsutbyte mellan olika berörda parter gällande olika möjliga problemdefinitioner, handlingsalternativ, genomförande och uppföljning (Sprain, 2016, s. 65). Medborgardeltagande inkluderar ofta så kallat socialt lärande, som i sig förutsätter social interaktion och erfarenhetsutbyte. Tanken är att processer för medborgar-

deltagande kan leda till ett gemensamt kunskapsbyggande som skapar förutsättningar för gemensamma beslut (Broto et al., 2019; Sprain, 2016; Wolfram, 2016). En grundidé inom det så kallade deliberativa perspektivet på medborgardeltagande är att processer ska präglas av öppenhet, ömsesidighet, integritet, möjlighet att utkräva ansvar och en strävan efter gemensamt lärande (Hajer & Versteeg, 2005, se även Healey et al., 2003; Innes, 1995; Innes & Booher, 2003; Mulvad et al., 2017). Det deliberativa perspektivet förknippas även med ett ideal om konsensus, och en tilltro till att det går att skapa dialoger och möten som har så hög grad av öppenhet och opartiskhet att det ”bästa

argumentet” vinner (Friberg-Fernros & Schaffer, 2014).

Att medborgardeltagande framhålls som en viktig katalysator för hållbarhetsomställning handlar bland annat om att det är ett sätt att få med fler röster, perspektiv och kunskaper in i politik och planering – vilket i sig ger ett rikare beslutsunderlag och synliggör en större mångfald av erfarenheter och perspektiv (Hysing, 2015; Lassen et al., 2011; Nielsen, 2019; Sprain, 2016; Wolfram, 2016). För att skapa en hållbar utveckling med minskad negativ klimatpåverkan finns det ett stort behov av att ta vara på all kreativitet, kunskap och alla goda idéer, men det handlar också om att medborgar- deltagande är centralt för att bygga legitimitet för de handlingsinriktningar och åtgärder som väljs (ibid.). Detta är viktigt inte minst i frågor om hållbar mobilitet, som är ett område som på ett väldigt påtagligt sätt påverkar människors resande och vardagsliv, vilket gör det politiskt laddat och

kontroversiellt. Därtill kan man framhålla att medborgardeltagande är viktigt helt enkelt för att det är en demokratisk rättighet (Hysing, 2015; Sprain, 2016).

Medborgardeltagande framhålls inom forskningen som särskilt viktigt vid hantering av så kallade ”wicked” problems (”elaka” problem), som handlar om problem och samhällsutmaningar som är särskilt komplicerade och utmanande att hantera eftersom de involverar osäkerhet, kräver många perspektiv för att förstås och analyseras, saknar självklara och enkla lösningar, och även grundas i värderingskonflikter – vilket gör att det inte finns några självklara faktabaserade lösningar (Carcasson & Sprain, 2016, här från Sprain, 2016, s. 63. Se även Ritter & Webber, 1973). Att hantera klimat- utmaningen och omställningen till hållbar mobilitet är exempel på ett sådant ”wicked problem”. I litteraturen framhålls att medborgardeltagande är ett lämpligt demokratiskt verktyg i just sådana situationer, eftersom det ger möjlighet att arbeta med värdekonflikter genom att lyfta fram olika kunskaper och erfarenheter (Hysing, 2015; Sprain, 2016; Watson, 2003).

Inspirerat av ovan nämnda teoretiska idéer om medborgardeltagande har nya initiativ tagits i många länder och städer, med särskilt fokus på klimatfrågan. Det finns således initiativ som medborgarting och andra dialogforum, som utgör forum för att diskutera hur klimatmål kan realiseras. Detta är fallet exempelvis i Frankrike, Storbritannien, Skottland, Danmark, den spanska huvudstaden Madrid och flera kanadensiska städer (Climate Assembly UK 2020; Dagbladet Information, 2020a, 2020c; Mulvad et al., 2017; Nielsen, 2019, Scotland’s Climate Assembly, 2021).

Medborgarting består ofta av en stratifierad del av befolkningen och är således representativa när det gäller ålder, kön, sysselsättning, utbildning, etnicitet etc. På detta sätt skiljer de sig från befintliga parlament, där exempelvis akademiker tenderar att vara överrepresenterade (Mulvad et al., 2017). Det finns även kritik mot den deliberativa demokrati- och planeringsteorin. Som nämndes ovan har den influerats av idén om den så kallade ”ideala samtalssituationen” som kännetecknas av dominansfri kommunikation (Bickerstaff & Walker, 2005). Tanken är att detta, och idén om att det bästa

argumentet vinner, ger goda förutsättningar för socialt lärande. Inom statsvetenskap och planerings- forskning finns det dock många forskare som betonar att konflikter och makt ingår naturligt i all mellanmänsklig interaktion och dialog (se t.ex. Bickerstaff & Walker, 2005; Flyvbjerg & Richardson 2002; Tewdwr-Jones & Allmendinger, 1998). Detta kan få till följd att vissa argument och perspektiv undertrycks och inte ges utrymme i dialogen. Enligt tidigare erfarenheter behöver alla former av processer, samtal och möten organiseras utifrån andra ideal än konsensus, och förhålla sig till makt och konflikt som en central del av all demokrati (Flyvbjerg & Richardson 2002; Tewdwr-Jones & Allmendinger, 1998).3

Baserat på analyser av fall som involverar medborgardeltagande i lokal transportplanering i Storbritannien betonar Bickerstaff & Walker (2005) att ”more participation is clearly not the same thing as more democracy, and it can in fact reproduce or even exacerbate existing patterns of social exclusion and disadvantage” (ibid, s. 2139). Sprain (2016) pekar också på en rad paradoxer i medborgardeltagande inom klimatområdet relaterat till vilka medborgare som deltar, samt hur deltagandet går till. Mot denna bakgrund finner hon att medborgarnas deltagande i klimathantering i sig är ett ”wicked problem”. Å ena sidan är det nödvändigt med medborgardeltagande, men å andra sidan kan det utgöra en fara eftersom processen tenderar att reproducera förhärskande maktrelationer

3 _{I demokrati- och planeringsteori finns det en omfattande diskussion om det deliberativa demokratiidealets}

styrkor och tillkortakommanden. Det har utvecklats olika idéer och förslag på hur man kan ta fasta på det deliberativa perspektivets processkvaliteter utan att för den skull låsa fast sig vid ett konsensusideal. Det kan exempelvis handla om att beslut som fattas genom deliberativa processer inte ska ses som uttryck för konsensus, utan snarare som en tillfällig nedstängning (closure) av en process av dialog och meningsutbyte som sedan får fortsätta (se t.ex. Friberg-Fernros & Schaffer 2014)

Det franska klimatmedborgartinget

Det franska klimatmedborgartinget med 150 tillfälligt utvalda medborgare kom i slutet av juni 2020 med sina rekommendationer i form av 149 konkreta förslag. Bland annat rekommenderas att mervärdesskatten på tågbiljetter ska sänkas och att

hastighetsgränsen på motorvägar ska sänkas (Convention citoyenne pour le climat, 2020; Democracy International, 2020). President Macron har angett att alla 149 förslag, med tre undantag, nu går vidare till regeringen och parlamentet och att det under 2021 kommer att hållas en eller flera folkomröstningar om ett urval av förslagen. Bland de tre som inte går vidare till regeringen och parlamentet är förslaget att sänka hastighets- gränsen på motorvägarna (Dagbladet Information, 2020b).

Medborgardeltagande via digitala medier

Samhällets digitalisering möjliggör nya former av medborgardeltagande via digitala medier och kommunikationskanaler. I regi av C40, som är en sammanslutning av städer runt om i världen som åtagit sig klimatåtgärder, används begreppet ”polis-digitocracy” som ett paraplybegrepp för medborgardeltagande som underlättas genom digitalisering (Lawrence et al., 2019). Många av de konkreta aktiviteter som C40 föreslår verkar emellertid, vid en första anblick, inte vara av deliberativ karaktär (C40 och Arup, 2015).

och gårdagens paradigm. Sprains (2016) slutsats är att de utmaningar som finns med medborgardeltagande måste tas på allvar och inte bör sopas under mattan.