Medborgardeltagande på transportområdet

Frågan om medborgardeltagande har sedan lång tid fått stor uppmärksamhet både inom demokrati- och planeringslitteratur och i forskning om miljö- och klimatomställning. Kontrasten är påtaglig om man jämför med hur frågor om medborgardeltagande diskuteras i policy och planering på transport- området. Självklart aktualiseras ett stort antal frågor som rör medborgare även här, men ofta förs diskussionerna inom detta fält utifrån begrepp som ”trafikant”, ”användare” eller ”kund”. Och när olika typer av klimat- och miljöinriktade transportpolicyåtgärder (t.ex. bilrestriktiva åtgärder) utvecklas, diskuteras ofta medborgares perspektiv utifrån begrepp som ”acceptans”, vilket skapar en idé om medborgaren som passiv och reaktiv och låst till sitt eget snäva nyttoperspektiv. Användar- och kundundersökningar som görs då nya initiativ och politiska åtgärder tas fram involverar sällan

medborgarna som just samhällsmedlemmar med rättigheter och skyldigheter, och inte heller som individer med kapacitet och intresse att delta mer aktivt i dialog och utvecklingsarbete om exempelvis offentliga värderingar och politiska åtgärder (Sørensen & Paulsson, 2020.

Bilden är dock inte entydig. I Sverige och många andra länder finns det lagstadgade krav om medborgarsamråd i fysisk planering. Detta regleras genom Plan- och bygglagen, som också kan inkludera planering av transportinfrastruktur (SOU 2010:900). Även i större infrastrukturprojekt som regleras av Väglagen finns det sedan länge krav på olika typer av samrådsförfaranden med enskilda berörda (SFS 1971:948). Det ska dock noteras att den typen av lagstadgade samråd sällan möjliggör några omfattande förändringar av planärenden som redan har kommit en bit på väg (Wänström, 2009). För att arbeta mer expansivt med medborgarsamverkan, och få med sig medborgares perspektiv tidigare i processen, rekommenderar Boverket och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) att offentliga planeringsorganisationer ska tillämpa metoder för medborgardialog i tidiga skeden (Boverket, 2021; SKR, 2021). Detta är inte lagstadgat, utan helt frivilligt. I instruktioner till den svenska rutinen med åtgärdsvalstudier (ÅVS) i transportplaneringen betonas också vikten av att involvera medborgare. Men enligt instruktionen kan dessa företrädas av kommunen som organisation, vilket riskerar att leda till en reducering av mångfalden i de perspektiv som blir företrädda (Odhage, 2017). Medborgardeltagande har vidare, sedan mycket lång tid, varit en del av EU-lagstiftningen gällande miljöbedömningar – vilket ofta är en obligatorisk process för större transportprojekt och - planer (Isaksson et al., 2009; European Commission, 2012). Det transportpolitiska funktionsmålet om ett jämställt transportsystem (Proposition 2008/09:93) har också bäring på frågan.

Sammantaget noteras att det inom transportpolitik och planering – på samtliga administrativa nivåer – upplevs svårt att interagera med medborgare på ett konstruktivt sätt. Att som politiker driva eller stå bakom förslag som utmanar (resursstarka) medborgargruppers vardagliga mobilitet visar sig ofta riskabelt och politiskt svårnavigerat (Banister, 2004; 2005; Henriksson, 2014; Hrelja et al., 2013; Richardson et al., 2010). Banister (2008) framhåller dock, som även nämndes i kapitel 3, att

konstruktiva processer för involvering av både medborgare och intressegrupper är helt avgörande för att kunna utveckla och implementera effektiva strategier för hållbar mobilitet.

Erfarenheterna av de gula västarna och bensinupproret är bekräftelse på, och möjligen även ett resultat av, bristande metoder och strategier för att fånga upp och på ett konstruktivt sätt integrera

medborgarperspektiv i transportsammanhang. Erfarenheterna av att arbeta systematiskt med deliberativt medborgardeltagande på transportområdet är sammantaget begränsade. Den vilja att experimentera med olika typer av initiativ och åtgärder som märks inom området smart mobilitet har ingen tydlig motsvarighet när det handlar om projekt, metoder och arbetssätt för att involvera medborgare i transportsektorns fortsatta utveckling.

Kan medborgardeltagande inom transportområdet bidra till lösningar som också inkluderar åtgärder för Avoid och Shift? En indikation ges om vi tittar på erfarenheterna från klimatmedborgartinget i Frankrike. Trots att de har haft ett mycket brett anslag, och riktat fokus på klimatutmaningen i sin helhet, så rör hela 43 av klimatmedborgartingets förslag just transportområdet. I tabell 2 nedan har vi sorterat in transportförslagen utifrån kategoriseringen Avoid, Shift, Improve, med vetskap om att flera av förslagen överlappar flera kategorier.

Tabell 2. Det franska klimatmedborgartingets förslag som berör transport (översatt till svenska från Democracy International, 2020).

Avoid Shift Improve

Ta bort skatteförmåner som gynnar bilanvändning. Främja användningen av hållbara färdmedel, särskilt för arbetspendling. Inför miljözoner – dvs. förbjud de mest klimatbelastande fordonen i städers centrala delar. Ändra momsregler så att godstransport på korta, lokala rutter främjas.

Arbeta vidare med olika typer av kombinerade policypaket för att främja hållbar mobilitet.

Sänk maxhastigheten på motorvägar. Främja nya sätt att organisera arbetet (så att krav på att resa minskar).

Etablera fler så kallade ”park and ride”-platser, där medborgare kan parkera bilen och färdas vidare med kollektivtrafik.

Inför krav på att lastbilschaufförer utbildas inom eco- driving.

Förbud mot nybyggnation och utbyggnad av flygplatser.

Öka anslagen till utbyggnad av cykelinfrastruktur. Kräv av lastbilstillverkare att använda samma energislag i sin forskning- och utvecklingsverksamhet. Höjda bränsleskatter för flyg. Utöka användningen av dedikerade körfält för kollektivtrafik och delade fordon på motorvägar. Gradvis utfasning av skattefördelar för diesellastbilar. Stötta utfasning av äldre fordon och inköp av nyare lastbilar med mindre utsläpp. Sänk momsen på

tågbiljetter. Uppmuntra speditörer att inkludera miljöklausuler i kontrakt. Håll nere priserna på

tågbiljetter. Förbud mot fartyg att använda förorenande motorer i hamnar.

Avoid Shift Improve

Modernisera infrastruktur, fordon och stationshus och gör dessa till

multimodala hubbar (d v s med tillgång till kollektivtrafik, cyklar, bilpooler m.m.).

Tillhandahålla el till fartyg i hamnar så att utsläpp från motorer kan minska. Utveckla ”motorvägar” till sjöss för vattenburen godstrafik. Arbeta för internationell reglering av växthusgasutsläpp från fartyg. Skapa incitament för överflyttning till andra, mindre

utsläppsintensiva sätt att frakta gods (minskad andel lastbilstransporter).

Höj bonusen för fordon som förorenar mindre, för att stärka

incitamenten för både hushåll och företag att ställa om.

Inför obligatoriska mobilitetsplaner för företag och lokala myndigheter.

Skärp påföljderna för kraftigt förorenande fordon och inkludera vikt som kriterium. De offentliga

myndigheter som ansvarar för transporter och mobilitet ska erbjuda råd och stöd till verksamheter i deras arbete med att utveckla mobilitetsplaner

Från och med 2025: förbjud marknadsföring av nya fordon med höga utsläpp.

Främja intra- och intermobilitetsplaner som en del av mobilitetsplaner. Konkret kan det handla om att öka

användningen av bilpooler, upphämtning av anställda med buss, delade cykeltjänster etc.

Justera skatte- och försäkringspolicyer utifrån hur olika fordon bidrar till

koldioxidutsläpp.

Etablera en samlad trafikslagsövergripande reseplanerartjänst som gör det möjligt att enkelt kunna ta reda på vilka sätt att resa som finns i ett givet område.

Förbättra utbud och tillgång till renare fordon genom utvecklade leasingupplägg.

Avoid Shift Improve

Utveckla ett samlat biljett- och betalsystem (t.ex. multimodala kort).

Erbjud räntefria lån för inköp av fordon med låga utsläpp (dvs. mindre fordon, inom lägre prisklasser). Involvera medborgare i arbetet hos de myndigheter som ansvarar för transporter och mobilitet på olika nivåer.

Inför gröna märken för fordon med låga utsläpp. Märket sätts på registreringsskylten och ger förmånligare parkeringsavgifter m.m.

Inför ett utökat miljöbidrag per kilometer för flygtransport.

Utbildningsverksamhet till verkstäder, mackar m.fl. i syfte att stimulera

omställningen till nya fordon, motorer, bränslen. Stegvis fasa ut

flygtrafik på inrikes rutter till år 2025 (dvs. på rutter där det finns ett annat, mindre miljöbelastande sätt att resa med en restid under fyra timmar).

Stöd utvecklingen av biodrivmedel för flygplan.

Främja idén om ett

europeiskt miljöbidrag. De utsläpp som inte kan undvikas kompenseras av koldioxidsänkor. Totalt 5 förslag Totalt 19 förslag Totalt 19 förslag

Förslagen har fått mellan knappt 60 och drygt 98 procents stöd av klimatmedborgartingets medlemmar. Det förslag som fick minst stöd är det som handlar om sänkt hastighetsgräns på

motorvägarna. De förslag som fick mest stöd (mer än 98 procent) var de som handlade om fler ”park and ride”-platser, ökade anslag till cykelinfrastruktur och dedikerade körfält för kollektivtrafik och delade fordon på motorvägar.

Tabellen visar att medborgartingets förslag inte bara består av så kallade Improve-åtgärder, utan även många Shift-åtgärder. Samtidigt finns det betydligt färre Avoid-åtgärder. Tidigare i kapitlet refererade vi till Sprain (2016) som diskuterar att medborgardeltagande tenderar att reproducera rådande

maktrelationer, vilket i detta fall skulle kunna förklara övervikten för Improve-åtgärder. Men samtidigt är det trots allt ett antal Avoid-åtgärder – så kategorin är långtifrån marginaliserad. Erfarenheterna från Frankrike kan sammantaget varken sägas helt bekräfta eller helt avvisa Sprains (2016) farhågor. Framtiden får utvisa hur förslagen hanteras i den franska regeringen och parlamentet och i en eller flera kommande folkomröstningar. Har förslagen legitimitet då de har utvecklats av en representativ skara medborgare?

Man kan även föreställa sig andra former av medborgardeltagande än just nationella medborgarting. Formen kan fungera även regionalt eller kommunalt. Ett förslag för kommunala medborgarsamlingar har föreslagits för var och en av Danmarks 98 kommuner (Nielsen, 2019). Andra alternativ kan exempelvis utgöras av medborgarbudgetar för ett lokalt (del)område av transportsektorn och

trafikanvändarförsamlingar (Westerdahl, 2020). Det finns ett behov av experiment och pilotprojekt som kan utveckla medborgarnas deltagande inom transportområdet.

5.3. Omställning och styrmedel

Vilka slutsatser kan dras när det gäller om och hur medborgardeltagande kan främja omställningen till ett mer hållbart transportsystem med större fokus på Avoid- och Shift? Vi menar att den typ av deliberativt medborgardeltagande som vi har diskuterat i detta kapitel kan ses som exempel på processinriktade niche-innovationer som har ett potentiellt mer radikalt innehåll jämfört med mindre interaktiva former för medborgardeltagande som ofta tillämpas i planeringens lagstadgade samråd. Utifrån forskning om medborgardeltagande menar vi att deliberativt inriktade, öppna och utforskande processer har en större chans att komma utmana en befintlig regim – även om sådana processer givetvis aldrig är enkla och oproblematiska. Även deliberativa processer kan bli regimupprätthållande och reproducera befintliga maktrelationer. Det krävs därför en kritisk blick och maktanalys även i deliberativt inriktade dialoger och processer.

Exemplet från det franska klimatmedborgartinget ger en intressant illustration av hur medborgar- deltagande kan generera förslag även inom Shift och Avoid. Hur det i slutändan går för de 43 förslag som har lanserats återstår dock att se. I april 2021 rapporterades att förslaget om att förbjuda

inrikesflyg på distanser där man kan resa mer miljövänligt med en restid under 4 timmar hade röstats igenom i nationalförsamlingen (Dagens Nyheter 11 april 2021). Men det finns en rad andra förslag som inte har beslutats ännu. Vi kan alltså inte dra några säkra slutsatser ännu om i vilken grad

förslagen från det franska klimatmedborgartinget kommer att godkännas och i vilken grad de kommer förändra den rådande transportregimen. Men oavsett vad som blir resultatet av klimatmedborgartingets förslag, så är det svårt att se hur en genomgripande transformation inom transportområdet skulle kunna komma till stånd utan att medborgare erbjuds, och tar, en mer aktiv roll i den politiska processen. Medborgarnas kunskap och idéer, och den legitimitet för stora beteendeförändringar som ett utökat medborgardeltagande kan ge, är viktiga förutsättningar för att kunna formulera och implementera åtgärder med transformativ potential. Vi ser ett behov av fler experiment, erfarenheter och forskning om hur detta kan se ut inom transportområdet.

Därmed anas även konturerna av de styrmedel som kan komma ifråga. Medborgardeltagande är i sig en typ av processuellt styrmedel som kan bidra till att skapa stöd för politik som minskar klimat- påverkan från transportsektorn och bidrar till hållbar mobilitet. Denna kategori av styrmedel kan vara både mjuka och hårda. För att få genomslagskraft och kunna förändra det befintlig transportplanering menar vi att medborgardeltagande behöver utvecklas från ett mjukt till ett hårt (hårdare) instrument, det vill säga bli tydligt institutionaliserat och därmed kunna ha en mer direkt påverkan på regimen. För att en omställning ska kunna ske, så krävs det enligt MLP-ramverket att rätt förutsättningar råder både på niche-, regim- och landskapsnivå. På landskapsnivån ingår exempelvis chocker och kriser som kan skapa ett omställningstryck gentemot en befintlig regim och på så vis stärka förutsättningarna för en omställning. Det är därför vi i nästa kapitel tittar på det som har utgjort en av de största chockerna på många decennier, och som 2020 drabbade hela världen: coronapandemin.