Inom kritisk migrationsforskning såväl som inom aktivism och framför allt hos människor som migrerat till Europa finns erfarenheter av att gränser, brister i asylprocessen och exkluderande av icke-medborgare har varit väl etablerade praktiker sedan länge (Agamben 1998; Khosravi 2010). När jag beskriver ”flyktingkrisen” som en migrationspolitisk vändning, syftar jag på en intensifiering av den gränspolitik som brukar refereras till som Fort Europa (Hansen 2018). Jag ser det som en vändning därför att den, trots en viss kontinuitet, också var ett brott mot den tidigare svenska hållningen, framför allt i förhållande till just ensamkommande barn där man uttryckligen valde att placera sig på ”Europas miniminivå” vad gäller asylrätt. I det här avsnittet bryter jag ner förändringen i olika lagstiftningskedjor – inte den Tillfälliga Lagen i sig – utan andra förändringar som riktades specifikt till målgruppen ensamkommande barn.
Nya tider – nya tolkningar av ensamkommandes behov
Den migrationspolitiska vändningen 2015 spillde över på flera lagstiftnings- processer. Ett exempel är frågan om stödboende, som ursprungligen handlade om att formalisera alternativa boendeformer för placerade ungdomar i allmänhet – men som i hög grad kom att riktas mot just ensamkommande barn (prop. 2015/16:43). I inledningen till lagförslaget står att läsa om hur det
1 HVB står för ”hem för vård och boende” och är den boendeform som vid sidan av familjehem används av socialtjänsten vid placering av barn utanför det egna hemmet.
ökade antalet ensamkommande barn inneburit ett ökat antal placeringar för socialtjänsten och därmed en ökad kostnad (prop. 2015/16:43: 30).
Den svåra flyktingsituationen, inklusive en kraftig ökning av anta- let ensamkommande barn som söker asyl i Sverige, innebär att situationen är ansträngd i flera kommuner. Bland annat handlar det om att kunna tillhandahålla boenden för de barn och unga som behöver vårdas och bo utanför det egna hemmet. Många en- samkommande barn och unga placeras i dag i hem för vård eller boende (HVB), en del av dem utan att ha ett särskilt vårdbehov. Stödboende kan vara en mer lämplig placeringsform för dessa barn och unga. (prop. 2015/16:43: 63)
I citatet görs kopplingen mellan flyktingsituationen 2015 och kommunernas behov av en ny boendeform (för att sänka sina kostnader). Eftersom olika former av stödboenden existerade även innan lagförslaget, kan den ekonomiska logiken inte bortses ifrån. Det som skrivs fram som det främsta problemet är inte att (de ensamkommande) barnen har specifika behov som inte kan tillgodoses i den befintliga lagstiftningen, utan att kostnaderna behöver minskas. Begreppet ensamkommande får en ny mening jämfört med både lagen om god man och om kommunalt mottagande. Här är det inte längre tal om särskilt utsatta barn i behov av expertkompetens, utan snarare att ensamkommande barn skulle ha mindre omfattande behov än andra placerade barn:
Hem för vård eller boende (HVB) är utformat för barn och unga som behöver placeras utanför hemmet och som har ett annat be- hov än vad ensamkommande barn generellt sett har. I avsaknad av andra alternativ enligt SoL har många ensamkommande barn och unga placerats i HVB. Det finns därför behov av en mer själv- ständig placeringsform och ett mer individanpassat stöd med ett annat innehåll jämfört med HVB. (prop. 2015/16:43: 33)
I citatet framstår det som att de barn som registrerats som ensamkommande har hamnat på HVB i brist på bättre alternativ.
Stödboende som en boendeform för placerade ungdomar introducerades 2016. I en uppföljning gjord av Socialstyrelsen (2019) påtalas att ekonomiska motiv ibland varit styrande i socialnämndernas val av boendeform och att i de fall då minderåriga placeras i stödboenden bör försiktighet iakttas, eftersom det finns risk att barnen inte får sina behov tillgodosedda. Vidare visar rapporten att flera kommuner några år efter den nya lagstiftningen valt att avveckla sina stödboenden och i stället arbeta med andra insatser, såsom träningslägenhet, som inte är reglerat i lagstiftningen och inte omfattas av krav på inspektion från IVO.
Tidigare åldersbedömningar i asylprocessen
Många ensamkommande barn som kom till Sverige efter 2006 då den nya utlänningslagen implementerades fick uppehållstillstånd på grunden
synnerligen ömmande omständigheter. Det ställdes lägre beviskrav på barn att kunna visa sina skyddsskäl och många fick stanna för att det inte fanns något ”ordnat mottagande” i deras ursprungsländer. I och med den tillfälliga lagen togs synnerligen ömmande omständigheter bort som en grund för uppehållstillstånd. Dessutom beslutades det om förändringar i utlänningslagen så att åldersprövningar skulle göras tidigare i asylprocessen – innan beslut om uppehållstillstånd fattades (Ds 2016:37; prop. 2016/17:121). I det följande fokuserar jag på just de tidigare åldersbedömningarna, eftersom de i hög utsträckning drabbade dem som kategoriserats som ensamkommande barn.
Åldersbedömningar är inget nytt i asylsammanhang: det har diskuterats åtminstone sedan början på 1990-talet och olika rutiner har införts under olika perioder (Socialstyrelsen 1993). Bilden av ensamkommande barn i svensk lagstiftning har genomgående varit att deras uppgifter om ålder och identitet inte är tillförlitliga, ibland även att de medvetet uppger falsk information för att gynnas i asylprocessen (prop. 2005/06:46: 28; prop. 2012/13:162: 16; SOU 2003:51: 52). Detta kan ses som uttryck för en misstro som finns generellt mot asylsökande i asylprocessen (Jubany 2011; Khosravi 2010). Men det är också ett exempel på hur barn anses vara mindre tillförlitliga än vuxna och hur barn inte blir trodda i kontakt med myndigheter (Andersson 2010).
När lagförslaget gällande åldersbedömningar presenterades av regeringen vårvintern 2017, var det uttalat att ekonomiska motiv var en grund till varför det ansågs så angeläget att införa en ny lag just då:
– Förslaget att en åldersbedömning ska göras tidigare i asylproces- sen är viktigt utifrån såväl ett barnrättsperspektiv som ett ekono- miskt perspektiv, säger justitie- och migrationsminister Morgan Johansson. (Regeringen 2017)
Att stora satsningar på medicinska undersökningar skulle bli ekonomiskt lönsamma grundade sig i tanken att det finns vuxna som genom att uppge en felaktig ålder får välfärdsservice avsedd för barn. Om dessa individer exkluderas från mottagandet av ensamkommande barn i kommunerna innebär det en besparing.
Redan i första stycket i propositionen görs det klart vad som anses vara ett problem och vad som anses vara en lösning på problemet:
Detta medför att även asylsökande som senare bedöms vara vuxna behandlas som barn, vilket t.ex. kan förändra boendemiljön för ensamkommande barn på ett negativt sätt. Det innebär också att resurser avsatta för barn går till vuxna asylsökande. (prop. 2016/17:121: 1)
Liknande argumentation framförs i flera avsnitt i propositionen, där det skrivs fram att det är problematiskt att vuxna som utger sig för att vara barn ska vistas på boenden för barn (prop. 2016/17:121: 12). Genomgående råder en tystnad kring riskerna eller konsekvenserna för de barn som felaktigt
behandlas som vuxna. Metoden att fastställa en exakt ålder kritiserades av såväl läkarkåren som den idéburna sektorn (prop. 2016/17:121: 20; Rädda Barnen 2017; Tamsen 2017). Trots det, och trots de uppenbara bristerna i precision, beskrevs åldersbedömningar som en nödvändighet i propositionen.
Utöver ekonomiska motiv finns en retorik i lagstiftningsprocessen om att skydda de ”riktiga” barnen. Det är egentligen det mest intressanta, utifrån hur bilden av ensamkommande barn förändrades under och efter 2015.
När mottagande i kommunerna diskuterades ett decennium tidigare (prop. 2005/06:46), var en av utgångspunkterna att ensamkommande barn inte kunde antas vara självständiga vid 18 års ålder och att insatserna skulle fortlöpa till avslutade gymnasiestudier (senast 21 års ålder). Detta är också i linje med hur övergången av ansvar för barn är formulerat i föräldrabalken (7 kap. 1 §) och i socialtjänstens arbete med barn och unga (LVU 21 § 3 st.). Det har således sedan 2006 varit en norm i mottagande av ensamkommande att ungdomar har kunnat bo kvar i sina placeringar upp till 21 års ålder i de fall det har bedömts finnas behov. Att en ungdom över 18 år bott på ett HVB för ensamkommande har inte varit något ovanligt.
I propositionen om åldersbedömningar framställdes det som ett hot mot de yngre barnens säkerhet att dessa äldre tonåringar och unga vuxna skulle bo kvar på samma boende (prop. 2016/17:121: 12–13). Bilden förstärktes genom en medial debatt där ensamkommande barn kopplades ihop med våldsbrott och sexuella övergrepp (Khayati 2017; Lems m.fl. 2020). Vidare skedde en förskjutning i vilka ord som användes, från ”ensamkommande barn”, till ”ensamkommande unga” (McLaughlin 2018). Det här sättet att definiera barndom utgår ifrån att endast små barn – och framför allt inte ungdomar – är ”riktiga” barn, vilket diskvalificerar de ensamkommande från att ses som barn. Ytterligare förändringar som begränsade tillgång till rättigheter och service Den tillfälliga lagen och lagen om tidigare åldersbedömningar i asylprocessen kom att få relativt mycket uppmärksamhet i den politiska debatten. En rad andra förändringar ägde rum under samma period, som eventuellt hamnade i skuggan. Ett exempel är överenskommelserna mellan stat och kommun gällande ekonomisk ersättning för mottagande av ensamkommande barn (SFS 2017:193). Den kompensation som utgjorde grunden för att kommunerna skulle ”motiveras” att inkludera nya invånare blev lägre, och för dem som fyllt 18 år togs den bort helt såvida inte vårdbehov kunde påvisas genom en individuell bedömning. I många fall hann ungdomar skrivas upp i ålder innan förutsättningar för en sådan bedömning kommit till stånd. Följaktligen tillbakavisades ett stort antal ensamkommande ungdomar till Migrationsverkets anläggningsboenden – inte bara på grund av åldersuppskrivningar, utan även för att kommunerna inte längre fick ersättning för att ha kvar myndiga ungdomar i socialtjänstens vård.
asylsökande m.fl.: asylsökande som fått avslag var inte längre berättigade till boende och ekonomiskt stöd (Justitiedepartementet 2017). Som en konsekvens av dessa förändringar (åldersuppskrivningar i kombination med ändringar i LMA) föll personer som tidigare kategoriserats som ensamkommande barn helt utanför välfärdssystemet. De som nyligen haft rätt till insatser genom socialtjänstlagen (boende, kläder, mat, fickpengar, vuxenstöd) blev nu beroende av ideella krafter för sina basala behov (Barnrättsbyrån 2018). Genom tidigare reformer hade ensamkommande barns position stärkts i och med att de sågs som barn i första hand och asylsökande i andra hand. Nu blev nålsögat för att betraktas som barn väldigt litet. Som en konsekvens av att allt fler asylsökande gjordes till icke-barn, betraktades de även som icke-utsatta och därmed utan behov av skydd.
Gymnasielagen – ett andrum i andrummet
Våren 2017 presenterades den första gymnasielagen som en komplettering till den tillfälliga lagen från föregående år (Socialförsäkringsutskottet 2017). Många ungdomar befann sig då i en situation där de fått avslag på sin ansökan om asyl, men blev kvar då det saknades ”ordnat mottagande” i ursprungs- landet. Andra hade tillfälliga uppehållstillstånd om tretton månader. Eftersom den tillfälliga lagen ställde tydliga krav på arbete som en grund för permanent uppehållstillstånd, fanns det en oro för att ungdomar skulle hoppa av sina gymnasiestudier för att söka jobb (Justitiedepartementet 2017; prop. 2016/17:133: 31). Lagförslaget 2017 riktades till dem som varit under 18 år när de fått avslagsbeslutet eller vars tillfälliga uppehållstillstånd löpte ut innan gymnasiestudierna skulle hinna avslutas. De skulle ha anlänt innan 24 november 2015, studera på gymnasienivå samt uppfylla en rad andra krav för att kunna undantas från den tillfälliga lagen och få möjlighet till ett slags tillfälligt studentvisum för gymnasiestudier (prop. 2016/17:133). Kriterierna för att kunna få uppehållstillstånd var komplicerade och fick kritik för just otydligheten. Det blev en mycket begränsad grupp ungdomar som över huvud taget var aktuella för undantaget (ibid.: 30). Därför har jag valt att fokusera på det som kommit att kallas den nya gymnasielagen. Den presenterades 2018 som en omformulering av undantagsregeln.
I den nya gymnasielagen ställs också krav på att ansökan om asyl måste ha lämnats in före den 24 november 2015. Nu blev det möjligt även för personer över 18 år att söka (prop. 2017/18:252). Regelverket är fortsatt komplicerat och många sökande omfattades inte av kriterierna (SVT Nyheter 2018)
Många som omfattades av någon av de två gymnasielagarna hade innan den tillfälliga lagen troligtvis fått permanent uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov eller avsaknad av ordnat mottagande – det medger lagstiftaren (prop. 2016/17:133: 44–45; prop. 2017/18:252: 36). Det som skrivs fram som ett problem, som de här undantagsreglerna ska lösa, är att dessa unga personer hamnade i kläm:
Det är fråga om en tillfällig ordning för en klart avgränsad grupp unga vuxna som vid lagändringarnas ikraftträdande kommer att ha vistats i Sverige utan sin familj under nästan tre år eller längre och som har gått i skola och rotat sig här. Den långa väntan på ett beslut från Migrationsverket och osäkerheten om ett beslut ska hinna fattas innan 18-årsdagen har i många fall gjort att vistelse- tiden i Sverige har präglats av stor oro och ovisshet på ett sätt som gjort denna grupp särskilt utsatt. (prop. 2017/18:252: 37)
Behovet av en lagändring skrivs fram som grundat i att de sökande behöver skyddas från den utsatthet som den tillfälliga lagen har inneburit för dem (prop. 2016/17:133: 51). Det är inte en fråga om asyl som i rätten till skydd från förföljelse i ursprungslandet, tvärtom ligger ett stort fokus på situationen i Sverige.
Begrepp som att ha ”rotat” sig och lärt sig det svenska språket upprepades både i propositionerna och i riksdagsdebatten innan nya gymnasielagen klubbades igenom. Även bland de nya sociala rörelserna förekom argument om att just dessa ungdomar som befann sig i Sverige, hade lärt sig språket och är en ”tillgång” för landet borde få stanna (Mellquist m.fl. 2017).
Grunden till att få stanna skilde sig alltså från tidigare. Också rättigheterna efter att ha fått uppehållstillstånd skilde sig på flera sätt från tidigare. Att det endast rör sig om ett tillfälligt uppehållstillstånd, som kan bli permanent om individen blir anställd efter sina studier, är i linje med den tillfälliga lagen i övrigt. Men därutöver sker en förskjutning av ansvar gällande bostadsfrågan, som är exceptionell givet just den här gruppen ungdomars utsatta situation vid tiden för lagförslaget (Barnrättsbyrån 2018; Elsrud 2020).
Regeringen bedömer inte att förslaget innebär några nya åtaganden och att kommunerna genom det statliga ersättningssystemet kompenseras på samma sätt som för övriga nyanlända (prop. 2017/18:252: 53). De personer som omfattas av gymnasielagen omfattas dock inte av lagen om mottagande av nyanlända (SFS 2016:38). De ska i första hand själva ordna sitt boende efter att de har beviljats uppehållstillstånd (prop. 2017/18:252: 56). Implicit sägs det att frivilliga, icke-utredda familjehem ska fortsätta att husera de cirka 7 300 ungdomarna efter att de beviljats uppehållstillstånd (Beskow 2020: 24). Ansvaret läggs alltså på individen på ett sätt som bryter både mot hur socialtjänsten har arbetat med placerade barn och mot föräldrabalkens försörjningskrav, vilka båda sträcker sig till avslutade gymnasiestudier eller till 21 års ålder. Staten backar därmed från en ansvarsrelation om skyldighet att ombesörja boende för (vissa) ensamkommande barn. Här kan en återblick göras till diskussionen om vem som får lov att kosta och vem som till syvende och sist har rätt till välfärdsstatens resurser.
Den ekonomiska logik som präglar synen på ensamkommande blir särskilt tydlig när det diskuteras på vilka sätt dessa ungdomar kan komma till nytta för det svenska samhället. Det skrivs explicit fram att arbetskraft behövs inom
vissa sektorer och att det därför är positivt om ungdomar utbildar sig för att kunna matcha arbetsmarknadens behov.
Det är ur integrationssynpunkt av stort värde att unga nyanlända genomgår utbildning på gymnasial nivå. Såväl för den enskildes möjlighet att få ett arbete som för den svenska arbetsmarknaden, där behovet av gymnasiekompetent arbetskraft är stor, t.ex. inom äldreomsorgen och byggbranschen, är det positivt om ungdomar fullföljer sin utbildning. (prop. 2016/17:133: 30)
Medan begreppet ”integration” i tidigare lagförslag ofta användes i relation till att barnen skulle bosätta sig i sina mottagarkommuner och undvika många omplaceringar, sker här en stark förskjutning från det mer diffusa begreppet ”integration” till ”etablering på arbetsmarknaden”. Produktivitet och ekonomiskt oberoende görs till avgörande rekvisit för permanent uppehållstillstånd. Dessa sätt att skriva fram ”problemet” – och framför allt tystnaderna kring skyddsbehoven – bidrar till en förstärkning av den redan existerande föreställningen om vilka liv som är värdefulla och, med Judith Butlers (2009) ord, sörjbara.
Avslutande diskussion
I det här kapitlet har jag visat att det inte finns någon enhetlig definition vare sig av vilka som kallas ensamkommande barn eller vad de har för rättigheter. Föreställningar om vilka dessa barn är har skapats kring motsatsbegrepp som utsatta–förövare, traumatiserade–överlevare (Stretmo 2014; Wernesjö 2014). När individer kategoriseras som utsatta barn i behov av vuxenstöd ses de som mer sörjbara och får därför i högre grad tillgång till rättigheter såsom uppehållstillstånd eller boende – detta oavsett deras ålder eller bakgrund.
I några av de reformer jag beskrivit har en explicit vilja funnits att höja de ensamkommande barnens status så att de tillerkänns rättigheter på samma villkor som andra barn. Emellertid har utfallet av denna process varit en differentiering så djupt rotad i hur barn som kategoriseras som ensamkommande förstås att den överskuggar normaliseringsambitionen. Följaktligen sker en differentierad normalisering som, även om lika rättigheter erbjuds, utgår ifrån ett ”vi och dom”-tänkande där ensamkommande barn ses som i grunden annorlunda.
Med det sagt menar jag att ett skifte ägde rum i samband med de migrationspolitiska förändringarna hösten 2015 och framåt. Filosofen Giorgio Agamben (1998) har skrivit att statens interventioner i kristider inte i första hand är till för att skapa ordning, utan för att hantera allmänhetens ångest, och att detta görs genom att exponera de redan utsatta för ytterligare påfrestningar.
Den ångest som uttalades på samhällsnivå i samband med ”flyktingkrisen” var präglad av rädslan för ”systemkollaps” med en retorik om att ”alla inte får plats” i den svenska välfärden (Dahlgren 2016). I kölvattnet av dessa narrativ
reproducerades en föreställning om unga killar från Mellanöstern som hot mot samhället, ordningen och säkerheten (Lems m.fl. 2020). Det var i den politiska atmosfären som en rad begränsande åtgärder sattes in, både för att minimera flyktingmottagandet och minska kostnaderna i det mottagande som ändå skedde.
Regeringen Löfvens begäran om ”andrum” och de efterföljande restrik- tionerna kan alltså förstås både utifrån ekonomiska motiv och som svar på en alltmer polariserad migrationsdebatt där rasistiska rörelser hade stöd både i och utanför riksdagen (Martinsson m.fl. 2018). En rädsla kopplad till begreppet ensamkommande barn fanns som en fantasi i debatten, som slog an både orientalistiska föreställningar som beskrivits tidigare, men också tankar om tonåringar som en riskkategori som måste kontrolleras (Hamreby 2004; Wegs 1992). Således finns det flera diskurser som sammanfaller när det skapas en bild av ensamkommande barn, både som ett hot genom sitt ursprung och genom sin ålder och familjesituation. I det nät av lagar och överenskommelser som följde den migrationspolitiska vändningen 2015 gjordes ungdomar som saknar både uppehållstillstånd och föräldrar i Sverige till en problemkategori som behövde stoppas och begränsas. Oavsett om motivet i grunden var ekonomiskt eller grundat i andra logiker, blev resultatet ett särskiljande mellan ”svenska” barn och asylsökande ensamkommande barn där de senare diskvalificerades från epitetet barn och därmed exkluderades helt från sådana rättigheter som annars beskrivs som universella för alla barn (McLaughlin 2018).
Gymnasielagarna upplevdes säkerligen som ett andrum i andrummet under en tid då ständigt nya begränsningar introducerades. Men denna ”lösning” sållade ut de produktiva och för arbetsmarknaden resursstarka individerna och lämnade andra utanför på mer eller mindre godtyckliga grunder. Människor som flytt ett av vår tids längsta krig omdefinierades till internationella studenter på jakt efter ett ”bättre liv”, utan erkännande av några skyddsskäl. I ett svep förflyttades även ansvar för grundläggande rättigheter som boende till den sökande, och regeringen slog därmed undan två rättigheter i en smäll.
Försvaret för åldersbedömningar och gymnasielagen avslöjade på ett obehagligt sätt vilka människor som anses förtjäna att inkluderas i en svensk gemenskap. Det som kvarstår är två idealpersoner: mycket små barn som anses utsatta, eller produktiva individer som kan fylla platser på arbetsmarknaden. Att Sverige har skapat ett nät av lagar och överenskommelser mellan stat och kommuner, som innebär att det görs skillnad på barn beroende på deras migrationsstatus, är allvarligt. De långsiktiga konsekvenserna återstår att se. Mot bakgrund av hur barn historiskt sett har farit illa, inte minst inom den väldigt reglerade familjehemsvården, är det med stor oro jag ser hur regeringen och kommunerna överlåter ansvar för boende åt ungdomar utan nätverk i Sverige, till i princip vem som helst. Det är även med stor oro inför framtiden