Översynen av direktivet om konsumentkrediter är ett lagstiftningsprojekt med stor räckvidd.
Enligt kommissionens förslag skall kreditavtal bli föremål för strikt gemenskapsreglering.
Emellertid gäller direktivet inte enbart den klassiska kreditsektorn, utan även områden som detaljhandel, fordonsleasing och direktförsäljning. I förhållande till befintlig lagstiftning görs omfattande ändringar, vilket delvis även medför avsevärda ingrepp i nationell lagstiftning.
Mot bakgrund av detta kan man förvänta sig grundläggande förändringar i utlåningssystemen och i de etablerade marknads- och handelsstrukturerna.
Målet för kommissionens förslag
Genom direktiv 87/102/EEG om konsumentkrediter1 infördes minimistandarder för konsumentkrediter på gemenskapsnivå. Konsumentskyddet ligger emellertid enligt
kommissionen på en för låg nivå. Gränsöverskridande konsumentkrediter förhindras enligt uppgift av olikartade bestämmelser. Kommissionen kritiserar att den andel av
konsumentkrediterna som beviljas över gränserna är låg. Kommissionen förklarar detta med att konsumenterna är rädda för bristande rättsligt skydd och därför inte ingår kreditavtal i andra medlemsstater. Av samma skäl uppges kreditgivare inte erbjuda krediter över
gränserna. Kommissionen väntar sig att en hög grad av harmonisering kommer att medföra ett ökat intresse bland konsumenterna för att ingå kreditavtal i andra medlemsstater. Genom krav på enhetlig information skall det dessutom bli möjligt att inom gemenskapen jämföra
uppgifter om krediter. Härigenom skall det ökande antalet fall av alltför stor skuldsättning bland privathushållen motverkas.
Innehållet i kommissionens förslag 1. Maximal harmonisering
På annorlunda sätt än genom tidigare direktiv, som fastställer minimistandarder och använder principen om ömsesidigt erkännande, tillämpar kommissionen numera ett tillvägagångssätt med maximal harmonisering. Detta innebär ett förbud för medlemsstaterna att fastställa konsumentskyddsbestämmelser som går utöver den nivå som föreskrivs i direktivet. En enhetlig rättslig ram för företagen skall garanteras. Detta innebär emellertid även att
direktivets syfte ändras. Det syftar inte längre enbart till gränsöverskridande konsumentskydd, utan blir ett allmänt instrument för rättslig harmonisering.
1 Rådets direktiv 87/102/EEG av den 22 december 1986 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om konsumentkrediter, ändrat genom rådets direktiv 90/88/EEG av 22 februari 1990 om ändring av direktiv 87/102/EEG om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om konsumentkrediter, EGT L 61, 10.3.1990, s. 14–18, ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 98/7/EG av den 16 februari 1998, EGT L 101, 1.4.1998, s. 17–23. Kommissionens avsikt med det nya förslaget är att motverka det ökande antalet fall av alltför stor skuldsättning och att anpassa bestämmelserna till nya finansieringsinstrument och betalningssätt.
PR\519928SV.doc 83/87 PE 338.483
SV
2. Direktivets tillämpningsområde
Redan tidigare hade direktivet ett mycket brett tillämpningsområde. Det omfattar inte enbart den klassiska kreditsektorn, utan även detaljhandel, bilhandel och resebranschen och därmed i hela EU dagligen miljontals avtal om konsumentkrediter. Det omfattar även sektorer som inte huvudsakligen ägnar sig åt utlåning, utan som snarare hör hemma på handels- eller
tjänsteområdena.
Tillämpningsområdet för direktivet om konsumentkrediter kommer nu på nytt att utvidgas.
Det kommer därmed särskilt att omfatta även fastighetskrediter som delvis används i konsumtionssyfte (exempelvis för köksinredning eller möbler), privata borgensförbindelser för affärskrediter, leasingavtal, fortlöpande kredit, pantbanker, tidskriftsabonnemang och eventuellt även avtal om tillhandahållande av telekommunikationstjänster och elleveranser.
Tröskelvärdet på 200 euro föreslås utgå, så att även bagatellartade krediter kommer att omfattas. Även det hittills gällande maximibeloppet på 20 000 euro skall utgå.
3. Databaser
I medlemsstaterna finns olika databassystem. Dessa drivs delvis av de nationella
centralbankerna, delvis av privata företag som konkurrerar med varandra. Det finns så kallade positiva databaser (betalningsåtaganden som fullgjorts) och så kallade negativa databaser (betalningsproblem), ibland även en kombination av dessa båda typer. Kommissionen föreskriver inrättandet av centrala databaser i form av negativa register och överlåter åt medlemsstaterna att därutöver införa positiva register i dessa.
4. Ansvarsfull utlåning
Genom denna princip åläggs kreditgivarna att följa försiktighetsprinciper eller god
kreditgivningssed. De måste på förhand undersöka om låntagaren har möjlighet att återbetala krediten. Förslaget till direktivet innehåller i detta sammanhang en långtgående men relativt allmänt hållen informationsskyldighet för kreditgivarna. Förslag till motsvarande skyldigheter för låntagarna saknas. Följden av att inte beakta denna princip kan bli aktuell om någon av dessa omfattande informationsplikter inte fullgörs, och det kan enligt kommissionen här exempelvis bli fråga om bortfallen ränta.
5. Kreditkostnadsupplysning
I stället för en enda mekanism för kostnadsberäkning föreslår kommissionen nu tre olika sådana mekanismer, som alla skall anges: effektiv ränta, sammanlagd utlåningsränta och kreditränta. Dessa uppgifter skall leda till att insynen ökar och att krediterbjudanden kan jämföras över gränserna.
6. Klausul om förtidsbetalning
Kommissionen vill ge låntagarna rätt att vid varje tidpunkt, även innan krediten förfallit för betalning, helt eller delvis återbetala krediten, vilket i vissa fall skall vara möjligt även utan att låntagaren skall behöva betala särskilda avgifter för detta.
7. Ångerrätt
PE 338.483 84/87 PR\519928SV.doc
SV
I förslaget till direktiv föreslås en allmän ångerrätt under en fjortondagarsperiod. Om
kreditavtalet hävs i samband med avbetalningsköp, skulle de i detta fall begagnade föremålen återlämnas.
8. Förbud mot hemförsäljning
I förslaget till direktiv finns ett förbud mot att ingå avtal om konsumentkrediter utanför kreditgivarens fasta affärslokaler.
Det aktuella läget i förfarandet
Europaparlamentet: Den 29 april 2003 anordnade Europaparlamentet en offentlig utfrågning. Ansvarigt utskott är utskottet för rättsliga frågor och den inre marknaden.
Yttranden kommer att utarbetas av de båda ansvariga utskotten, det vill säga utskottet för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor och utskottet för ekonomi och valutafrågor. Utskottet för miljö, folkhälsa och konsumentfrågor anordnade omröstning om yttrandet den 4 november medan yttrandet från utskottet för ekonomi och valutafrågor ännu inte föreligger.
Rådet: Rådet har hittills endast hållit en allmänt vägledande debatt. Rådsarbetsgruppen har nu börjat granska de enskilda artiklarna. Några konkreta ändringsförslag har hittills inte
diskuterats. Arbetet i rådet är ännu inte särskilt långt framskridet.
Bedömning
1. Förslaget till direktiv har lett till en våg av yttranden. Dessa yttranden och ett stort antal samtal och diskussioner har innehållit mångfasetterad kritik mot kommissionens förslag. Detta bekräftades vid den offentliga utfrågning som Europaparlamentet anordnade. Kommentarerna gäller såväl principiella frågor som ett stort antal landsspecifika eller branschspecifika problem. Vid upprepade tillfällen har det framkommit betänkligheter när det gäller skyddsmekanismernas praktiska genomförbarhet, såväl från näringslivet som från företrädare för konsumenterna.
Särskilt förekommer det farhågor för att de nya bestämmelserna i slutändan kommer att leda till att krediter blir dyrare, att vissa typer av krediter skulle kunna försvinna från marknaden och att just de ekonomiskt svagare samhällsgrupperna därmed skulle kopplas bort från möjligheten att ingå kreditavtal med reglerade kreditgivare.
Konsumentorganisationerna har på det hela taget välkomnat målsättningarna i kommissionens förslag och har på olika områden krävt en skärpning av konsumentskyddet.
2. Föredraganden stöder målet att med hjälp av minimistandarder för konsumentskydd lämna ett bidrag till att främja den inre marknaden. Om konsumenterna kan lita på ett visst minimiskydd, som garanteras inom hela EU, kommer de kanske i högre grad att visa intresse för att ingå kreditavtal över gränserna. Föredraganden anser även att det är viktigt att avveckla hinder som konsumentskyddet skapar för kreditgivare från utlandet, exempelvis begränsningar i tillgången till förteckningar över låntagare. Det är också rätt att kommissionen har som mål att anpassa direktivet till nya finansiella produkter.
PR\519928SV.doc 85/87 PE 338.483
SV
Tyngdpunkten i översynen av direktivet ligger emellertid i en delvis drastisk skärpning av kreditbestämmelserna. Förvisso måste även gemenskapens minimistandarder utökas och skärpas, om man konstaterar missbruk och olämpliga metoder, men kommissionens förslag innehåller ingenting om detta. Det nämns inte heller om det i denna fråga finns några relevanta undersökningar eller studier i medlemsstaterna.
Även i konsumentorganisationernas exempel brännmärks framför allt sådan praxis som redan nu är olaglig. Ett effektivt konsumentskydd måste emellertid, om det verkligen skall syfta till att uppnå någonting till förmån för konsumenterna, målinriktat undanröja befintliga missförhållanden. Europaparlamentet befinner sig därför i den svåra situationen att det måste bedöma nya bestämmelser utan att känna till om dessa överhuvudtaget behövs. Inte heller på konsumentskyddsområdet är införandet av striktare bestämmelser något självändamål.
Ur konsumenternas synvinkel är tillgången till krediter av avgörande betydelse. För att tillfälligt kunna lösa ekonomiskt svåra situationer behöver just låginkomsttagare krediter, så att de kan klara vardagslivet. Men även andra grupper får genom krediter möjlighet att konsumera varor och tjänster. Miljontals människor i gemenskapen handlar varje dag miljontals varor på kredit. Enligt föredragandens uppfattning får direktivet inte leda till att dessa möjligheter inskränks. Några av de nya
bestämmelserna skulle emellertid medföra just detta. Som medborgarnas representant bör Europaparlamentet fästa stor vikt vid tillgången till krediter, även med
utgångspunkt från ”finansiellt utanförskap” och konsumtionens nationalekonomiska betydelse. Det vore ingen vinst, vare sig för gemenskapen eller för konsumenterna, om en kund vid bankdisken förvägrades en kredit med hänvisning till EU-bestämmelser.
Tyvärr går kommissionen i sitt förslag inte in på denna aspekt. På vissa punkter i texten uppstår till och med intrycket att kommissionen inte utan vidare anser det vara lämpligt att konsumenter ingår kreditavtal. I stället hänvisar man till problemet med alltför stor skuldsättning. Förvisso existerar detta problem, men det är ofta en följd av oförutsebara händelser i den enskildes liv (arbetslöshet, skilsmässa eller sjukdom) och bedrägligt beteende från låntagarnas sida.
Bankerna, näringslivet och företagen nämner att den ena eller andra typen av kredit inte längre kommer att kunna erbjudas till följd av direktivet. Uppenbarligen har kommissionen inte heller undersökt denna aspekt. Föredraganden har därför svårt att bedöma dessa uppgifter. Samma sak gäller påståendet att krediterna skulle bli dyrare till följd av direktivet. Kommissionens bedömning av vilka följder direktivet kommer att få är otillräcklig när det gäller dessa konsekvenser.
Kommissionen uppger att man genom ändringarna anpassar direktivet till nya
finansieringsformer. Det saknas dock en analys av vilka nya produkter som tillkommit på marknaden sedan det äldre direktivet trädde i kraft, vilka nya risker detta medfört för konsumenterna och vilka nya bestämmelser kommissionen vill använda sig av för att reagera på denna utveckling. Företagen beklagar däremot att direktivet kraftigt skulle begränsa handlingsutrymmet för att utveckla och erbjuda nya produkter.
Parlamentet bör ägna särskild uppmärksamhet åt denna aspekt för att skapa en modern konsumentlagstiftning som är öppen för framtiden.
Europaparlamentet måste ge akt på att det även i fortsättningen skall vara möjligt för
PE 338.483 86/87 PR\519928SV.doc
SV
konsumenterna att ingå avtal om krediter i många olika former, till förmånliga villkor och på ett obyråkratiskt sätt.
3. Ett ekonomiskt institut i Berlin och kreditinstituten har framhållit att marknaden för konsumentkrediter till övervägande del är en lokal eller regional marknad. Det hävdas att den personliga anknytningen till och förtroendet för den bank man är stamkund i, den geografiska närheten till kreditgivaren och språkliga hinder i utlandet medför att avtal om konsumentkrediter i första hand ingås nationellt. Men även inom
medlemsstater där sådana hinder inte finns existerar ingen nationell marknad. Särskilt uppenbart är detta förhållande när det gäller lån av obetydlig storlek. När man
anlägger det omvända perspektivet utgör behovet av att känna till de nationellt sett mycket olikartade konsumentbeteendena ett viktigt skäl för kreditgivarna att inte tillhandahålla konsumentkrediter över gränserna. Affärsområden i andra
medlemsstater etableras praktiskt taget uteslutande med hjälp av filialer i dessa
medlemsstater, eftersom man enligt uppgift inte enbart måste underkasta sig nationella rättsstrukturer och bestämmelser om banktillsyn, utan eftersom dessutom varje
nationell marknad skiljer sig från andra marknader genom sin struktur och genom konsumenternas beteende. Gränsöverskridande konsumentkrediter förekommer i liten omfattning i gränsregioner, inom postorderhandeln och via Internet. Mot bakgrund av dessa omständigheter bör vi inte överskatta konsumentskyddets effekter när det gäller att främja gränsöverskridande handel.
4. Skälen till alltför stor skuldsättning bland privata hushåll utgörs i mycket stor utsträckning av oförutsebara händelser i den enskildes liv som skilsmässa, sjukdom eller arbetslöshet. Dessa kan inte förutses vid den tidpunkt då rådgivning ges i samband med att ett kreditavtal skall ingås. Att konsumenter förtar sig genom konsumentkrediter och därmed hamnar i alltför stor skuldsättning tillhör absolut undantagen. I så måtto vore direktivets bidrag till att lösa detta problem snarare litet.
Ändringsförslag
1. De ändringsförslag som hänför sig till tillämpningsområden och definitioner syftar till att definiera standardkonsumentkreditens kärnområde. Avtal som liknar
konsumentkrediter, men med andra karakteristika skall inte omfattas av direktivet. I detta fall är de risker som konsumenten löper av annat slag. Därför är sådana avtal inte lämpade att omfattas av de allmänna bestämmelserna. Detta gäller lån av obetydlig storlek, ”notariatslån” och hypotekslån.
2. Vad gäller skyldigheterna att informera om annonsering, utbudet och avtalet bör dessa uppgifter begränsas till att omfatta information som är till verklig nytta för
konsumenten. En kort redogörelse skall ges i en informationsruta om avtalsvillkoren för att öka öppenheten och möjligheterna till jämförelse. Uppgifter om en ytterligare räntesats utöver den nominella och den effektiva räntan behövs ej.
1. Principen om ansvarsfull utlåning utvidgas och omfattar nu skyldigheter som åligger kreditgivaren och konsumenten innan avtalet ingås. Skyldigheten att bedöma kundens kreditvärdighet kvarstår.
2. Bestämmelserna om avtalsform har begränsats till det väsentligaste, nämligen
PR\519928SV.doc 87/87 PE 338.483
SV
ångerrätten. Avtalsfriheten är av vital betydelse för en dynamisk marknad. Det måste finnas utrymme för nytänkande och möjlighet till anpassning till nya behov.
Tillämplig civilrätt skiljer sig åt så mycket i de olika medlemsstaterna att omfattande ändringar skulle medföra avsevärda problem, vilket inte ligger i konsumentens intresse eftersom denne litar till rättssäkerheten. I ett marknadsekonomiskt system skyddas konsumentens rättigheter i första hand genom tillgång till information. Endast om det föreligger allvarliga risker skall lagstiftaren ingripa i själva avtalen.
En ny kategori infördes, nämligen kombinerade avtal. Härigenom ges konsumenten möjlighet att invända i fråga om en rättslig transaktion som skall gälla vid tillämpning av en associerad transaktion.
3. Medlemsstaternas skyldighet att inrätta centrala databaser ströks. Detta skulle ha lett till förstatligande av databaserna och därmed omöjliggjort fortsatt verksamhet för existerande tjänsteleverantörer. I stället föreslås att medlemsstaterna erbjuder tillgång till befintliga databanker i de enskilda medlemsstaterna.
4. Beräkningen av den effektiva räntan lades på en bredare grund för att öka möjligheterna till jämförelser mellan medlemsstaterna.
5. Bestämmelser om hemförsäljning och dataskydd hör inte hemma i detta direktiv eftersom dessa områden omfattas av andra direktiv. Gemenskapsrätten skulle bli mindre överskådlig om specialbestämmelser skulle införas i andra direktiv än de relevanta.
6. Principen om maximal harmonisering antogs inte. Den står i strid med
subsidiaritetsprincipen och direktivets karaktär. För att förhindra en urholkning av komsumentskyddsnivån skulle det ha krävts att alla instrument i de
25 medlemsstaterna som avser konsumentskydd skulle ha gjorts bindande i samtliga 25 medlemsstater. Detta skulle ha lett till en fullständig överreglering. För att
tillgodose den inre marknadens intressen är det tillräckligt att fastställa minimistandarder.