Några exempel på internationella erfarenheter 1 EU-kommisionen

Enligt Pier Schellekens på EU-kommissionens miljödirektorat har det fungerat bra att införa det nya, mycket ambitiösa, regelverket för konsekvensanalyser i EU- kommissionen. Orsaken har varit starkt politiskt stöd uppifrån. Regelverket har gällt i drygt ett år, d v s från 2003 och framåt, och redan har 30 till 35 stora konsekvensanalyser genomförts för de viktigaste besluten. Framöver är det tänkt att samtliga initiativ skall omfattas. Analyserna består av två delar: En del som behandlar hur väl olika principer följs som till exempel närhetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Denna del syftar till att välja rätt styrmedel och rätt politisk nivå för styrmedlet, t.ex. om man ska välja att lagstifta eller införa ett frivilligt direktiv. Den andra delen handlar om att belysa förslagets konsekvenser för en hållbar utveckling som avhandlats tidigare: effekterna för ekonomin, det sociala och miljön.

Arbetet har lett till att beslut har förberetts bättre. Som exempel nämner Schellekens att

konsekvensanalysen av REACH innebar att omfattningen av förslaget krymptes till att omfatta färre ämnen. Vidare hade man nytta av förfarandet i samband med utredning olika alternativ vid

liberalisering av personjärnvägstrafiken. Dessutom har förfarandet inneburit ett närmare och bättre samarbete mellan olika direktorat tidigare i processen. Detta har inneburit snabbare beslutsprocesser. Fler externa parter har ocksåkommit in tidigare i processen. Det har varit svårt att mäta hälso- och miljökonsekvenser i monetära termer till skillnad från andra ekonomiska konsekvenser. Där har analysen ofta fått ske i kvantitativa termer. Inom detta område behövs en teknisk kunskapsutveckling enligt Schellekens. På frågan om situationen i Sverige anser Schellekens att Sverige inte har hunnit särskilt långt inom konsekvensanalysområdet och nämner att Storbritannien har hunnit långt. Nederländerna tycker han framförallt har hunnit långt avseende beräkning av administrativ börda.

4.3.2 Nederländerna

Enligt Jan de Vries, miljöekonom på SNM, motsvarande Naturskyddsföreningen, har lagen som kräver konsekvensanalyser av effekterna på miljön för nya lagar och regleringar inte påverkat faktiska

beslut. Lagen har endast inneburit att miljökonsekvenserna av ett förslag beskrivs i fysiska termer och att man konstaterar att dessa effekter får hanteras inom ramen för det vanliga miljöarbetet. Han känner inte till något exempel på när denna konsekvensbeskrivning av miljöeffekterna har inneburit någon skillnad för det faktiska beslutet.

Enligt Roy Brouwer, miljöekonom på Miljöministeriet, har det blivit allt vanligare att man i Nederländerna använder sig av kostnadsnyttoanalys som beslutsunderlag för större miljöprojekt, till exempel vattenprojekt. Detta är dock ingenting som regleras i lag utan det görs utöver vad lagen kräver. Trots detta används de allt oftare som underlag för större investeringsbeslut inom

miljöområdet. Detaljerade manualer för metod och beräkningar har tagits fram. Erfarenheten av detta är att det är viktigt att CBA-analyserna samordnas med EIA-analyserna (miljökonsekvensanalyserna) så att de utgår från samma grundantaganden. Annars kan det vara svårt att överhuvudtaget jämföra resultaten från dem.

Enligt Rob Salomons på Finansministeriet undviks CBA som metod i många fall på grund av att sådana analyser är kostsamma samt, inte minst, tar så lång tid att genomföra att de bromsar

lagstiftningsarbetet för mycket. Istället genomförs bredare, mindre detaljerade studier av effekterna på näringslivet, miljön och det praktiska genomförandet.

Enligt Elisabeth Ruijgrok, miljöekonom vid Witteveen en Bos, finns det inga nationella krav på att en CBA skall genomföras vid miljöpolitiska beslut. Men enligt Europeisk lag (Amsterdamsfördraget, akt 174) skall detta göras. CBA skall genomföras för stora nationella eller regionala

infrastrukturinvesteringar från år 2000. Lagen heter Kemerstuk 26 428, 1999-2000. Beslutet fattades i samband med en ny transportpolicy. Miljökostnaderna för miljöpåverkan på natur, vatten och jord har hittills inte tagits med i den befintliga vägledningen. Nya vägledningsdokument håller på att tas fram. I praktiken har denna lag inneburit att flera CBA genomförs. Numera genomförs de även vid husbyggen och vattenanläggningar.

Nederländerna är det land i EU som har nått längst när det gäller att mäta administrativ börda, något som är en förutsättning för att kunna sätta kvantitativa mål för arbetet med enklare och bättre regler för företag. Den metod som används i Nederländerna heter ”Measuring Instrument Admini- strative Burdens” (Mistral) och anses vara den mest tillförlitliga, men också den mest komplicerade och kostsamma. Metoden bygger på en bottom-up-ansats och går ut på att med hjälp av revisorer och andra nyckelpersoner i företagen göra uppskattningar av den administrativa bördan för varje regel. På det sättet kan utvecklingen av den administrativa bördan följas regel för regel och myndighet för myn- dighet. Ett tillfälligt inrättat organ, Actal, hjälper myndigheterna med detta arbete fram till och med år 2006.

Actal grundades som en oberoende rådgivande instans i maj 2000 för att fungera som rådgivande organ till den nederländska regeringen. Sedan dess har följande uppnåtts: ministrar och department har intensifierat sina ansträngningar att minska den administrative bördan för nederländska företag. Interna processer har införts hos ansvariga myndigheter så att administrativa bördor tas med i beräk- ningen redan när arbetet med en ny reglering eller policy inleds. Redskap har utvecklats för att kvanti- fiera administrativa bördor både för nya och gamla lagar och regleringar. När ett lagförslag läggs skall det ansvariga departementet beskriva hur stora konsekvenser den administrativa bördan har för näringslivet. De ska också rapportera vilka alternativ som har övervägts för att kunna visa att den föreslagna administrativa bördan är den lägsta som kunde uppnås. Alla nederländska departement har kvantifierat sin administrativa börda och utvärderar den löpande jämfört med ett startår. Målet är att minska den administrativa bördan med 25 procent till år 2006.

4.3.3 Norge

I intervju med Stig Roar Husby på norska miljödepartementet framgår att man i Norge sedan 1990 har genomfört 600 konsekvensanalyser. CBA genomförs sällan och då i huvudsak vid nationella väg- eller

järnvägsprojekt. De största fördelarna med förfarandet med konsekvensanalys är att alla myndigheter har en gemensam, strukturerad beslutsprocess att hålla sig till med tydliga roller och arbetsfaser. Intressenter och andra berörda kommer in i beslutsprocessen. Det man möjligen kan diskutera är förhållandet mellan hur mycket tid man lägger ner på utredningar och nyttan dessa ger. Konsekvens- analyserna anses ha bidragit till att miljölagstiftningen i Norge har fått en starkare ställning. Konsek- vensanalyserna borde fokusera mer på att utreda några få viktiga aspekter istället för att utreda alla tänkbara aspekter lika djupt.

4.3.4 Storbritannien

I Storbritannien finns ett regelverk (om än utan lagmässigt stöd) som är heltäckande, accepterat och som följs. Det finns ett fast rapporteringsformat som följs, vilket bedöms underlätta en heltäckande syn på problembilden. En tydlig efterfrågan från politiskt håll på konsekvensanalyser finns i Storbritannien. Konsulter används i relativt stor omfattning för att utföra konsekvensanalyser. Konsekvensanalyser i Storbritannien är mer orienterade mot kostnadsnyttoanalys än i Sverige.

4.3.5 USA

Uppfattningen på EPA:s (motsvarande Naturvårdsverket i Sverige) National Center for Environmental Economics, NCEE, är att riktlinjerna följs i stort sett genomgående vid ekonomiska analyser (Detta avsnitt bygger på en telefonintervju med Chris Dockins, Nathalie Simon, Charles Griffiths, Brett Snyder, EPA NCEE). EPA har ca 18 000 anställda, varav ca 200 är ekonomer, de flesta centralt plac- erade vid NCEE eller EPA:s huvudkontor. Ekonomiska analyser delas in i två nivåer, beroende på lagkrav: ”minor rules” som förväntas få konsekvenser för samhället understigande 100 miljoner USD om året, och ”major rules” med en omfattning på över 100 miljoner USD. I praktiken är förslag och regleringar som leder till konsekvenser som överstiger 1 miljard USD om året ännu mer reglerat gen- om nya riktlinjer från Office of Management and Budget genom att osäkerheter måste utredas kvan- titativt, till exempel genom Monte Carlo-simuleringar. Exempel på regleringar som har konsekvenser som överstiger 100 miljoner USD per år är utsläppskrav på fordon och den så kallade ”PM transport rule” som reglerar partikelutsläpp.

Vad gäller regleringar som bedöms få mindre konsekvenser (understigande 100 miljoner USD per år) är uppfattningen att ekonomiska analyser oftast sker, men omfattningen på dem är betydligt mindre än på de regleringar som medför större konsekvenser. Det bedöms dock att riktlinjerna följs även för dessa mindre ekonomisk analyser. Ofta utförs i dessa fall endast en kostnadseffektivitetsanalys och inte en kostnadsnyttoanalys. Den ekonomiska analysen ska finnas med i processen redan från början vilket i praktiken inte alltid sker.

Ekonomiska analyser genomförs uteslutande av ekonomer. Vilken budget och tid som läggs på en konsekvensanalys beror på hur komplicerad frågan som utreds är samt vilken effekt ett förslag uppfatt- as ha på samhället. Det är ofta svårt att bedöma exakt hur mycket tid som läggs på den ekonomiska analysen, eftersom den ofta är integrerad i resten av utredningsarbetet. Uppskattningsvis hamnar dock insatsen för en ekonomisk analys för ”major rules” på flera hundra tusen dollar, det vill säga flera per- soners heltid under ett halvår upp till flera år. Detta är stora belopp men det bör noteras att det rör sig om några promille av summan av den ekonomiska påverkan.

Det uppskattas att ungefär 10-12 ”major rules” läggs fram per år från EPA, och för alla dessa görs omfattande ekonomiska analyser. Över 500 ”minor rules” läggs fram per år, och uppfattningen är att en ekonomisk analys inte alltid görs för dessa, och när de görs, ofta i form av

kostnadseffektivitetsstudier.

EPA utnyttjar där så behövs modeller för sina bedömningar. Det finns kompetens och resurser för att använda modeller framför allt på luft- och vattenområdet. NCEE försöker tänka långsiktigt och lägger ca 25 procent (2 miljoner USD) av sin budget på modellutveckling mm. EPA finner att de

resurser de har att tillgå räcker för att analysera de regleringar som genomförs, men har sällan tid till mer långsiktiga egna bedömningar. Till detta arbete används ofta konsulter. Konsulter används även annars för ekonomiska analyser, men inte i så stor omfattning. Det är framförallt konsultfirmor i dessa fall och mer sällan universitet. Ofta beror anlitandet av konsulter på att de har en modell som behövs för något specifikt syfte.

Det skedde nyligen en utvärdering inom EPA, som jämförde kvalitén på ekonomiska analyser över tiden. Det visade sig att kvalitén har varit oförändrad (det vill säga man tillförde samma typ av mater- ial till beslutsprocessen), men att analyserna har blivit mer omfattande och komplicerade i sig.

Andra myndigheter i USA har samma krav på sig att utföra ekonomiska analyser om deras förslag har effekter på hälsa och miljö. Ofta har dessa myndigheter egna riktlinjer för hur en ekonomisk analys ska genomföras. Dessa olika riktlinjer innebär att olika myndigheter använder sig av olika värderingar i sina studier. Det kan nämnas att EPA, FDA (Food and Drugs Administration) och Department of Transports använder olika värden för mortalitet (värdet av ett statistiskt liv) i sina ekonomiska analyser.

Enligt lagkrav ska flera alternativa åtgärder för att lösa ett miljöproblem studeras. I praktiken sker detta sällan. Således blir den ekonomiska analysen oftast en kostnadsnyttokalkyl för att genomföra ett lagförslag jämfört med referensfallet, och inte ett underlag för att bedöma vilket förslag som bör genomföras.

Ibland leder arbetet med en ekonomisk analys till slutsatsen att det inte finns underlag för att genomföra en analys av en reglering och följaktligen till förslag på ytterligare utredning. Den ekonom- iska analysen har en allmänt begränsad effekt på beslutsprocessen: det är många andra variabler som spelar in. Det kom under intervjun inte fram något exempel där en ekonomisk analys har lett till att ett förslag inte genomförs.

I regel sker inte utvärderingar av tidigare genomförda ekonomiska analyser. Man anser att man lär sig av processen och gör nästa ekonomiska analys bättre. Huruvida specifika antaganden m.m. i tidigare analyser stämmer överens med utfall är därmed i regel inte utrett. Huruvida ekonomiska analyser bidrar till ett bättre beslutsunderlag eller om de snarare är ett lagstadgat hinder på vägen mot ett effektivt miljöarbete är en pågående diskussion, både inom och utanför EPA.