Ekonomiska
konsekvensanalyser i
myndigheternas miljöarbete
– förslag till förbättringar
Ekonomiska konsekvensanalyser i
myndigheternas miljöarbete
– förslag till förbättringar
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM-Gruppen, Box 11 093, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: natur@naturvardsverket.se
Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 91-620-5398-1.pdf ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2004
Förord
Rapporten är redovisningen av ett regeringsuppdrag som har haft till syfte att utveckla en strategi för hur arbetet med metodutveckling av ekonomiska konsekvensanalyser av miljöpolitiska förändringar skall bedrivas inom svenska myndigheter. Strategin innehåller förslag till ståndpunkter angående ambitionsnivå, modell- och metodval, organisation/samarbete, databaser, juridik, m.m.
Projektgruppen för uppdraget har haft stöd av en referensgrupp bestående av en representant från vardera miljömålsmyndighet och ytterligare några myndigheter som har speciell kompetens inom det aktuella området. Myndigheterna har representerats av följande personer i referensgruppen:
Naturvårdsverket, Maria Ohlman, ordförande; Boverket, Ben Ehnfors; Jordbruksverket, Bo Norell; Kemikalieinspektionen, Åsa Blomberg; Skogsstyrelsen, Stefan Karlsson; Statens strålskyddsinstitut, Clas Callander; Sveriges geologiska undersökning, Lena Ojala; SCB, Anders Wadeskog och Viveka Palm; SIKA, Martina Estreen; Konjunkturinstitutet, Göran Östblom och Statens energimyndighet, Pernilla Axelsson.
Projektet presenterades vid en Hearing den 12 maj 2004 där också värdefulla synpunkter framfördes av representanter från Svenskt Näringsliv, LRF och Näringslivets nämnd för regelgranskning.
Rapporten har författats av Lars Drake, projektledare och Marcus Carlsson Reich vid
Naturvårdsverket. Jenny von Bahr och Johanna Jansson, Green Index Systems AB, har bidragit med underlag för avsnitten om EU, Nederländerna och Norge. Jens Abrahamsson, Naturvårdsverket har bidragit med juridisk rådgivning.
Stockholm i juli 2004
Naturvårdsverket
Innehållsförteckning
Förord 3 Innehållsförteckning 5 Sammanfattning 7 Summary 9 1 Rekommendationer 11 1.1 Problembakgrund 11 1.2 Ambitionsnivå 11 1.3 Resurser 12 1.4 Modeller 12 1.5 Beställarkrav 121.6 Kompetens och utbildning 13 1.7 Arbetet inom myndigheterna 13 1.8 Samordning mellan myndigheter 13 1.9 Samverkan med näringsliv och andra berörda 14
1.10 Utvärdering 14
1.11 Fördelningsfrågor 14
1.12 Medborgarperspektiv 15
1.13 Jämställdhet mellan kvinnor och män 15
1.14 Lagstiftning 15
1.15 Inför miljömålspropositionen 2005 15 2 Varför bör vi göra konsekvensanalyser? 17
2.1 Uppdraget 17
2.2 Vad är syftet med en ekonomisk konsekvensanalys 17 2.3 Rapportens indelning 18 3 Lagstiftning 19 3.1 Inledning 19 3.2 Verksförordningen 19 3.3 Simplex-regler 19 3.4 Kommittéförordningen 20 3.5 Ramdirektiv för vatten 21 3.6 Övriga svenska dokument 21 3.7 Några internationella regelsystem 22 3.8 Slutsatser om regelsystem i några länder 26
4 Dagens tillämpning 27
4.1 Inledning 27
4.2 Ekonomiska konsekvensanalyser inom svenska myndigheter 27 4.3 Några exempel på internationella erfarenheter 29 4.4 Slutsatser om tillämpning i några länder 32 5 Analyser på olika nivåer 34
5.1 Inledning 34
5.2 Problemområdets karaktär och effekternas skala 34 5.3 Slutsatser för val av metod och modell 35
6 Modeller och databaser 36
6.2 Modeller för miljöområden 36 6.3 Modeller för sektorer 38 6.4 Modeller för övergripande frågor 40
6.5 Databaser 40
6.6 Behov av modellutveckling 42 7 Samhällsekonomisk värdering – normativ analys 43
7.1 Inledning 43
7.2 Val av värderingsmetod 43
7.3 Miljövärdering 45
7.4 Tid i samhällsekonomisk analys – hållbar utveckling 45 7.5 Osäkerhet och känslighetsanalys 47
Sammanfattning
Syftet med ekonomiska konsekvensanalyser är att få allsidiga och bra underlag för politiska beslut. Syftet med denna rapport är att ”ta fram en strategi för hur arbetet med metodutveckling av ekonom-iska konsekvensanalyser inom miljöområdet skall bedrivas fortsättningsvis” (Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Naturvårdsverket).
Rapporten behandlar bl.a. följande frågeställningar:
• Existerande svensk lagstiftning och jämförelser med några övriga länder. • Erfarenheter av dagens tillämpning i Sverige och ytterligare några länder. • Betydelsen av skillnader i studerat problem för val av modell och metod. • Modeller och databaser som används i Sverige och behov av modellutveckling. • Val av diskonteringsränta.
• Förslag till åtgärder.
Kvaliteten på ekonomiska konsekvensanalyser på den nationella nivån av förslag till förändringar inom miljöområdet måste förbättras avsevärt. Målsättningen bör vara att gällande förordningar och rekommendationerna i denna rapport skall följas. Det förutsätter att myndigheter satsar dubbelt så mycket resurser som i dag, dvs. en ökning från mindre än en halv procent till en procent av myndig-heternas totala tid.
Det måste åligga respektive myndighet att avsätta nödvändiga finansiella resurser för att ge en förutsättning för att bra konsekvensanalyser ska kunna genomföras i den löpande verksamheten. Det finns däremot ett behov av resursförstärkning för det långsiktiga arbetet att utveckla modeller som är användbara.
För mindre miljöpolitiska förändringar är det tillräckligt att göra en kostnadseffektivitetsanalys eller kostnadsnyttoanalys och att särskilt beräkna ekonomiska effekter för berörda. För mer omfattande och komplexa förändringar behövs mer avancerade modeller för att beräkna ekonomiska effekter. Det finns ett allmänt behov av utveckling av modeller som kan användas i ekonomiska analyser och av en satsning på ekonomisk värdering av miljöförändringar, dvs. av de miljöpolitiska förslagens nyttosida. Vid jämförelser av utfall mellan olika perioder i samhällsekonomisk analys bör två målsättningar tillämpas, dels tillgodoseende av nuvarande generationers välfärd och dels uppnående av hållbar utveckling, dvs. välfärdsmässig jämlikhet mellan generationer. Den förstnämnda motsvaras av en diskontering av framtida utfall med 4 procent ränta, som är nu gällande praxis, och den sistnämnda av en diskontering med en hyperbolisk (över tiden avtagande) ränta som planar ut mot 1 procent. Den senare lösningen kan även ses som en känslighetsanalys i förhållande till den förra.
Det är viktigt att regeringen eller regeringskansliet ger tydliga signaler om hur en konsekvens-analys bör utformas för att fungera som beslutsunderlag. Regeringskansliet måste påtala för respektive myndighet om de konsekvensanalyser som utförs är acceptabla eller inte. I de fall
konsekvens-analyserna inte håller måttet bör utredningen returneras och myndigheten få ytterligare tid för att komplettera sin utredning. Om dialogen mellan regering och myndigheterna fungerar kommer det sannolikt att utvecklas en praxis för en lämplig utformning och ambitionsnivå.
En möjlighet är att regeringskansliet utser en centralt placerad grupp för en period om tre år för att stödja och kontrollera genomförandet av denna strategi. Förutom rådgivning och granskning kan denna grupp utse och premiera goda exempel på konsekvensanalyser.
Ekonomiska konsekvensanalyser bör utföras av personer med ekonomisk/miljöekonomisk
kompetens i nära samarbete med andra experter. Universiteten utbildar i dag ekonomer/miljöekonomer i tillräcklig omfattning.
Konsekvensanalyser bör inte uppfattas eller utföras som helt separata delar av ett projekt som leder fram till förslag om förändringar i förordningar eller allmänna råd, eller andra förslag till miljöpolit-iska förändringar. Om olika förslag till lösningar som diskuteras i ett projekt analyseras systematiskt inom projektet kommer en väsentlig del av underlaget att finnas när en konsekvensanalys av det slut-liga förslaget skall genomföras. Man bör se konsekvensanalyser som en väsentlig del av de analyser som utgör samhällets beslutsunderlag, inte som ett separat ”påhäng” till en utredning.
Underlag till denna rapport visar att de utredningar som avsätter ordentligt med tid till ekonomisk analys, utförs av ekonomer, integrerar ekonomiskt tänkande i hela projektet och använder ekonomisk modellering har avsevärt större förutsättningar att producera en konsekvensanalys av god kvalitet. Detta bör därför rekommenderas mer allmänt.
Samarbetet mellan myndigheter och med samhällets övriga aktörer måste förbättras. Nuvarande förordningar är inte tillräckliga som instruktion varför det krävs någon form av ytterligare
Summary
The use of economic impact assessments by
environmental authorities − Summary
The purpose of economic impact assessments is to obtain comprehensive and good information as a basis for policy decisions. The purpose of this report is to “develop a strategy for how method deve-lopment of economic impact assessments in the environmental area should be pursued”
(Appropriations letter for budget year 2004 for the Swedish EPA).
The report addresses the following issues:
• Existing Swedish legislation and comparisons with other countries.
• Experience of current application of economic impact assessments in Sweden and a few other countries.
• The importance of differences in the problem being studied for the choice of model and method.
• Models and databases that are used in Sweden and the need for model development. • Choice of discount rate.
• Proposed policy actions.
The quality of national level economic impact assessment proposals for changes in the environ-mental area must be improved considerably. The objective should be compliance with relevant ordinances and recommendations in this report. This requires that authorities invest twice as much time as today, in other words an increase from less than one half per cent to one per cent of authorities’ total time.
Each authority must allocate the necessary financial resources to enable good impact assessments to be performed as part of its day-to-day activities. However, there is also a need for additional resources for the long-term work of developing useful models.
For smaller environmental policy changes, it is sufficient to perform a cost-effectiveness analysis or a cost-benefit analysis and calculate the economic effects for affected parties. For bigger and more complex changes, more advanced models are needed to calculate economic effects. There is a general need for development of models that can be used in economic analyses and for of economic valuation of environmental changes, i.e. of the benefit side of the environmental policy proposals.
In comparisons of outcomes between different periods in socio-economic assessment, two objectives should be met: provision of welfare for current generations and achievement of sustainable development, i.e. equality of welfare between generations. The former can be met by discounting future outcomes by 4 per cent, which is current practice, while the latter can be met by discounting by a hyperbolic (declining with time) rate that levels off towards 1 per cent. The latter solution can also be regarded as a sensitivity analysis in relation to the former one.
It is important that the Government or government departments provide clear guidelines concerning how an impact assessment should be designed to provide a good basis for decisions. Government departments must tell each agency whether the impact assessments that are conducted are acceptable or not. In cases where the impact assessments are not satisfactory, the survey should be returned and the agency be given more time to make the necessary changes. If there is a good dialogue
between the Government and the agencies, for a suitable design and level of ambition will probably be developed
One possibility is that the government departments appoint a centrally placed group for a period of three years to support and supervise the execution of this strategy. In addition to advice and review this group can single out and reward good examples of impact assessments.
Economic impact assessments should be carried out by persons trained in economics or environmental economics in close cooperation with other experts. The universities are turning out graduates in economics and environmental economics in sufficient numbers today.
Impact assessments should not be regarded or conducted as completely separate parts of a project that leads to proposals for changes in ordinances or general recommendations, or other proposals for environmental policy changes. If different proposals for solutions that are discussed in a project are analyzed systematically within the project, much of the necessary background material will be available when an impact assessment of the final proposal is to be conducted. Impact assessments should be regarded as an essential part of the analyses that comprise society’s decision basis, not as a separate “add-on” to a survey.
The background material for this report shows that the surveys that allocate substantially more time to economic assessment, are performed by economists, integrate economic thinking in the entire project and use economic modeling have much better prospects of producing a high-quality impact assessment. This should therefore be recommended more generally.
Cooperation between authorities and with other stakeholders must be improved. Current ordinances are not sufficient as an instruction, so some other type of guidance is needed.
1 Rekommendationer
1.1 Problembakgrund
Syftet med ekonomiska konsekvensanalyser är att få allsidiga och bra underlag för politiska beslut. Syftet är inte att gynna eller missgynna något speciellt intresse eller grupp utan snarare att öka
effektiviteten i de förslag som genomförs. Om man bara skärper analysen av t.ex. företagsekonomiska kostnader utan att samtidigt analysera de positiva effekterna i miljön kan det leda till en nedprioriter-ing av miljöområdet. Ett beslutsunderlag bör ge en allsidig bild av förhållandena och det politiska beslutet innebär en sammanvägning av olika värden och intressen. Ekonomiska konsekvensanalyser bör ibland kompletteras med andra typer av konsekvensanalyser.
Samhället blir alltmer komplicerat och behovet av avancerade beslutsunderlag ökar. Den process som pågår i Sverige för att förbättra beslutsunderlag i form av ekonomiska konsekvensanalyser pågår även i de länder som vi har studerat. Sverige ligger snarare efter än före och vi kan lära av
erfarenheterna i andra länder.
Problemen som identifierats är att gällande regler om konsekvensanalyser inte följs alls eller inte följs på ett tillfredsställande sätt. Bristerna finns inte primärt i lagstiftningen. De som beslutar om genomförandet eller de som genomför ett projekt som leder fram till förslag om förändringar i miljöpolitik, t.ex. föreskrifter, ser inte alltid ett tydligt behov av en konsekvensanalys och kanske inte förstår vad de ska vara till för. Ett uppenbart problem är att konsekvensanalyserna i många fall är så ofullständigt genomförda att de inte duger som underlag för beslut inom regeringskansliet. Det kan innebära att goda förslag inte går till beslut och att sämre förslag med bättre beslutsunderlag genomförs.
I det följande sammanfattas förslag till förbättringar som behandlats i kapitel 2-7 och några ytterligare förslag förs fram. Ordet konsekvensanalys används liktydigt med ekonomisk konsekvensanalys i denna rapport.
1.2 Ambitionsnivå
Kvaliteten på ekonomiska konsekvensanalyser på den nationella nivån av förslag till förändringar inom miljöområdet måste förbättras avsevärt. Målsättningen bör vara att gällande förordningar och rekommendationerna i denna strategi skall följas. Detta borde innebära att bra konsekvensanalyser genomförs. Det förutsätter att myndigheter satsar ungefär dubbelt så mycket resurser som i dag, dvs. en ökning från mindre än en halv procent till en procent av myndigheternas totala tid. Denna ökade satsning kommer naturligtvis inte att fördelas jämnt. De myndigheter som i dag gör mindre bra analyser och de som övervägande sysslar med miljöfrågor behöver satsa mer än övriga. För uppföljning se avsnitt 1.5. Det är också avgörande att övriga delar av denna strategi följs, t.ex. avseende beställarkrav.
1.3 Resurser
Det åligger respektive myndighet att avsätta nödvändiga finansiella resurser för att ge en förutsättning för att bra konsekvensanalyser ska kunna genomföras i den löpande verksamheten.
Det finns däremot ett behov av resursförstärkning för det långsiktiga arbetet att utveckla modeller som är användbara. Inom områden som ekonomi, trafik och livsmedel/jordbruk finns särskilda institut som arbetar med modeller och modellutveckling. På miljöområdet finns inget sådant institut. De nämnda instituten behandlar till en viss del miljöaspekter. Att inrätta ett miljöekonomiskt institut kan vara en lösning. Ett alternativ är att motsvarande medel fördelas mellan de myndigheter som har störst behov av modellutveckling. Dessa medel bör öronmärkas oberoende av om de förvaltas av existerande myndigheter eller av ett nytt institut. Frågan om eventuellt bildande av ett nytt miljöekonomiskt institut och tilldelning/fördelning av resurser är för komplicerad för att besvara i denna utredning och bör därför utredas särskilt.
1.4 Modeller
För mindre miljöpolitiska förändringar är det tillräckligt att göra en kostnadseffektivitetsanalys eller kostnadsnyttoanalys och att särskilt beräkna ekonomiska effekter för berörda. För mer omfattande och komplexa förändringar behövs mer avancerade modeller för att beräkna effekter. Det finns ett allmänt behov av utveckling av ekonomiska modeller som kan användas i ekonomiska analyser och av en satsning på ekonomisk värdering av miljöförändringar, dvs. av de miljöpolitiska förslagens nyttosida. Exempel på områden där det finns ett tydligt behov av modellutveckling är vattenkvalitet,
grundvatten, kemikalier och biodiversitet.
Vid jämförelser av utfall mellan olika perioder i samhällsekonomisk analys bör två målsättningar tillämpas, dels tillgodoseende av nuvarande generationers välfärd, dels uppnående av hållbar
utveckling, dvs. välfärdsmässig jämlikhet mellan generationer. Den förstnämnda motsvaras av en diskontering av framtida utfall med 4 procent ränta, som är nu gällande praxis. Den sistnämnda målsättningen motsvaras av en diskontering med en hyperbolisk (över tiden avtagande) ränta som planar ut mot 1 procent ränta. Den senare lösningen kan även ses som en känslighetsanalys i förhållande till den förra.
1.5 Beställarkrav
Det är viktigt att regeringen eller regeringskansliet ger tydliga signalerar om hur en konsekvensanalys bör utformas för att fungera som beslutsunderlag. Regeringskansliet måste påtala för respektive myndighet om de konsekvensanalyser som utförs är acceptabla eller inte. I de fall konsekvensanalys-erna inte håller måttet bör utredningen returneras och myndigheten få ytterligare tid för att komplettera sin utredning. Om dialogen mellan regering och myndigheterna fungerar kommer det sannolikt att utvecklas en praxis för en lämplig utformning och ambitionsnivå.
En möjlighet är att regeringskansliet utser en centralt placerad grupp för en period om tre år för att stödja och kontrollera genomförandet av denna strategi. Denna grupp kan placeras vid någon
myndighet eller departement. Förutom rådgivning och granskning kan denna grupp utse och premiera goda exempel på konsekvensanalyser.
En rimlig tidsram och finansiell ram för utredningar och regeringsuppdrag är avgörande för att uppdragen inklusive konsekvensanalys ska bli väl utförda.
1.6 Kompetens och utbildning
Ekonomiska konsekvensanalyser bör utföras av personer med ekonomisk/miljöekonomisk kompetens i nära samarbete med andra experter. Universiteten utbildar i dag ekonomer/miljöekonomer i
tillräcklig omfattning. Det är myndigheterna som ansvarar för sin kompetensförsörjning. I vissa fall när de ekonomiska aspekterna inte väger så tungt kan det vara lämpligt att analysen utförs av sakområdesexperter med visst stöd av en ekonomiskt kunnig person.
Det finns ett behov av att icke-ekonomer som är berörda får en ökad insikt i hur ekonomiska analyser utförs. Det är också viktigt att ekonomer får möjlighet att specialisera sig på några områden så att de får bättre kunskaper inom sakområdet. Denna ömsesidiga lärprocess ger bättre förutsättningar för en fungerande kommunikation mellan olika experter som arbetar med konsekvensanalyser. För att detta ska fungera bör varje miljömålsmyndighet ha tillgång till egen ekonomisk expertis.
Nuvarande förordningar är inte tillräckliga som instruktion, utom möjligen inom Simplex-området, varför det krävs någon form av ytterligare handledning. De myndigheter som inte har någon skriftlig instruktion för konsekvensanalyser kan använda någon av dem som Naturvårdsverket eller Boverket har publicerat (Naturvårdsverket 2003 och Boverket 2004). SIKA:s genomgång av kalkylvärden och OECD:s arbete om hur man kan använda kostnadsnyttoanalyser kan också rekommenderas (SIKA 2002 och OECD 2004).
1.7 Arbetet inom myndigheterna
Konsekvensanalyser bör inte uppfattas eller utföras som helt separata delar av ett projekt som leder fram till förslag om förändringar i förordningar eller allmänna råd, eller andra förslag till miljöpoli-tiska förändringar. Om olika förslag till lösningar som diskuteras i ett projekt analyseras systematiskt inom projektet kommer en väsentlig del av underlaget att finnas när en konsekvensanalys av det slut-liga förslaget skall genomföras. Konsekvensanalyser bör ses som en väsentlig del av de analyser som utgör samhällets beslutsunderlag, inte som ett separat ”påhäng” till en utredning.
Underlag till denna rapport visar att de utredningar som avsätter ordentligt med tid till ekonomisk analys, utförs av ekonomer, integrerar ekonomiskt tänkande i hela projektet och använder ekonomisk modellering har avsevärt större förutsättningar att producera en konsekvensanalys av god kvalitet. Detta bör därför rekommenderas mer allmänt.
1.8 Samordning mellan myndigheter
Den samlade kompetensen, modelltillgången och mängden data i databaser kan anses vara god inom några områden, trots de brister som påtalas i kapitel 6. Det kan ändå vara så att dessa kapaciteter i praktiken inte är tillgängliga för den enskilde handläggaren när de behövs. Ökad tillgänglighet till modeller som förvaltas av myndigheter förutsätter bättre samordning och samarbete mellan myndig-heter.
Varje myndighet bör utse en kontaktperson för ekonomiska konsekvensanalyser som kan
samverka med eventuellt centralt utsedd(a) person(er). Miljömålsrådet, där miljömålsmyndigheterna är representerade, har en speciell roll i samordningen.
SCB bör ges ett ansvar för att i samarbete med berörda myndigheter säkerställa att databaser kan samköras i större utsträckning än i dag.
Den modellutveckling som behövs kan utföras inom myndigheterna, vid ett separat
miljöekonomiskt institut eller av forskare. Kombinationer av två av dessa tre är naturligtvis möjliga. I denna strategi förutsätts att arbetet med att utveckla en svensk version av den nederländska Mistralmodellen för beräkning av administrativ börda går vidare. De beräkningar som genomförs med hjälp av denna modell ska utnyttjas i konsekvensanalyserna för beräkna en av flera kostnadsposter. Arbetet med att minska mängden regleringar, speciellt de ineffektiva, förutsätts också fortgå.
Det finns i dag ett informellt miljöekonomnätverk med centrum vid Naturvårdsverket som i huvudsakligen består av miljöekonomer från ett antal myndigheter och departement. Detta nätverk kan sannolikt bidra i processen med att förbättra kvaliteten i konsekvensanalyser och samverkan mellan myndigheter. Nätverket bör dock förbli informellt.
1.9 Samverkan med näringsliv och andra berörda
Kvaliteten på konsekvensanalyser ökar om utredarna på ett tidigt stadium samråder med dem som är direkt berörda. Det är viktigt för att identifiera vilka centrala frågor eller kostnadsposter som bör inkluderas i analysen. De som är direkt berörda har tillgång till data som kan vara värdefulla för analyserna. Speciellt gäller det för t.ex. reningsteknik, företagens kostnader för tillämpning av regler och administrativ börda för rapportering om miljöpåverkan. De som är aktiva inom berörd verksamhet kan även ha förslag på alternativa lösningar som kan vara mer effektiva än de som myndigheten har tänkt att föreslå.
Hjälp av detta slag bör utnyttjas men det måste stå klart att de direkt berörda är partsföreträdare med sina speciella intressen. Företagarnas representanter tenderar att överskatta kostnader av miljöreglering. Om utredaren är medveten om detta överväger fördelarna med en dialog.
1.10 Utvärdering
Det bör påtalas att det vid förändringar som förväntas få omfattande påverkan skall genomföras utvär-deringar. Det kan bli aktuellt några år efter det att förändringen har införts. Då bör inte bara effekterna av förändringen utan även konsekvensanalysen som har föregått beslutet granskas. Det ger en ytterlig-are signal om att konsekvensanalyserna ska hålla god kvalitet. Prognoser och bedömningar som görs ska inte kunna göras alltför slentrianmässigt. Det är sannolikt att de som genomför en konsekvens-utredning har en högre ambition om de vet att deras konsekvens-utredning kan komma att granskas i en senare fas.
1.11 Fördelningsfrågor
Nettoeffekten är inte tillräcklig för att visa hur välfärden förändras av en viss politik, även fördelning-en är viktig. Fördelningfördelning-en kan variera med avsefördelning-ende på t.ex. ålder, kön (behandlas i avsnitt 1.13), inkomst, region, industrigren eller företagsstorlek. Såväl miljöbelastning som kostnader för åtgärder kan vara ojämnt eller orättvist fördelade.
Långtidsutredningen 2003/4, bilaga 11, har visat att flera miljöpolitiska styrmedel, t.ex. energi-beskattning av nuvarande typ, har regressiv karaktär, dvs. de påverkar låginkomsttagare procentuellt
mer än höginkomsttagare. Det bör uppmärksammas t.ex. när man ska utforma skattesänkningar inom grön skatteväxling.
Det räcker inte att beräkna samhällsekonomiskt netto för alternativa förslag. De ekonomiska beräkningar som genomförs skall också tydligt visa på betydelsefulla fördelningseffekter som förväntas uppstå. Vilka fördelningsdimensioner som skall tas upp måste avgöras från fall till fall.
1.12 Medborgarperspektiv
Regeringen har ställt krav på myndigheterna att ha ett medborgarperspektiv i sitt arbete. När en myn-dighet genomför en ekonomisk konsekvensanalys bör det innebära att effekter för den enskilde individen och för olika grupper tydligt redovisas.
I myndigheternas arbete bör det finnas utrymme för en dialog med medborgarna. Det gäller även företag, intresseorganisationer, miljöorganisationer m.fl. Kvaliteten på arbetet med konsekvens-analyser blir bättre om berörda parter får bidra med sina kunskaper på ett tidigt stadium av processen (se 1.9 ovan). Dialog och samverkan bör prioriteras.
1.13 Jämställdhet mellan kvinnor och män
I vilken utsträckning påverkas människor av olika kön olika av miljöregleringar? I en lång rad studier har det visat sig att kvinnor har en mer positiv värdering av miljöförbättringar än män. Kvinnor borde därför välfärdsmässigt ha gynnats mer än män av genomförd miljöpolitik. Vissa miljöregleringar kan drabba kvinnor mer är män t.ex. inom transportområdet. I dessa fall blir välfärdseffekten den motsatta. Om en miljöpolitisk förändring är stor eller om det finns skäl att anta att män och kvinnor påverkas olika av en förändring bör konsekvensanalysen speciellt ta upp frågan.
1.14 Lagstiftning
Det pågår ett arbete för att integrera Verksförordningen och Simplexförordningen samt för att
integrera Mistralmodellen i det svenska legala systemet. De beräkningar, av t.ex. administrativ börda, som kommer att tas fram som en följd av att Mistral införs, kommer att kunna utnyttjas vid beräkning av vissa kostnadsposter i kommande konsekvensanalyser.
Den svenska lagstiftningen är allmänt hållen och bör ses över med denna strategi som vägledning. Det kan bli aktuellt att skriva in krav på att kostnadsnyttoanalys, inkluderande miljövärdering, ska genomföras för alla större politiska förändringar och på att hänsyn till hållbar utveckling skall tas.
1.15 Inför miljömålspropositionen 2005
Detta är framförallt en strategi för att utveckla arbetet med konsekvensanalyser på lång sikt. Det som sagts ovan gäller med några undantag även arbetet med miljömålspropositionen som skall läggas fram 2005. Det långsiktiga arbetet med modellbygge och förändrad lagstiftning kommer inte att kunna gen-omföras innan propositionen ska läggas fram. Behovet av en skärpning av arbetet med konsekvensana-lyser inför den aktuella propositionen gör att denna strategi bör genomföras skyndsamt. Speciellt
punkterna om beställarkrav, kompetensuppbyggnad, arbetet inom och mellan myndigheter samt sam-verkan med näringsliv och andra berörda, bör kunna tillämpas omedelbart. Här behövs ingen ny lag-stiftning utan endast att existerande lagar tillämpas på ett bättre sätt än vad som nu görs.
2 Varför bör vi göra
konsekvensanalyser?
2.1 Uppdraget
Denna rapport är resultatet av ett regeringsuppdrag med följande lydelse:
”Naturvårdsverket skall ta fram en strategi för hur arbetet med metodutveckling av ekonomiska konsekvensanalyser inom miljöområdet skall bedrivas fortsättningsvis, både inför den kommande miljömålspropositionen och på längre sikt. Arbetet skall ske i samråd med berörda miljömålsansvariga myndigheter, SCB, SIKA, Konjunkturinstitutet och Statens energimyndighet. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 15 juni 2004.”
(Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Naturvårdsverket)
2.2 Vad är syftet med en ekonomisk konsekvensanalys
Varje beslut om förändringar i samhällets styrning för en förbättrad miljö får konsekvenser i flera dimensioner, ekonomiska, fördelningsmässiga, miljömässiga, osv. I många fall kan det röra sig om många olika och omfattande konsekvenser. Det är viktigt att beslutsfattare får ett bra beslutsunderlag som innefattar en beskrivning av förväntade fysiska, biologiska, sociala och ekonomiska effekter av de beslut som föreslås.
Det finns regler om i vilka fall en konsekvensanalys skall utföras och det finns en praxis för när de faktiskt utförs och hur de utförs. Kvaliteten på konsekvensanalyser varierar mycket. Det kan vara motiverat med en variation eftersom behovet varierar med betydelsen av olika beslut. I dag finns det flera indikationer på att den genomsnittliga kvaliteten är för låg vilket inte är bra.
Beslut om förändring av myndigheters föreskrifter eller allmänna råd skall föregås av en ekonomisk konsekvensanalys. Konsekvensanalyser utförs också när förslag som skall beslutas av riksdag och regering föreslås av utredningar eller myndigheter. En konsekvensanalys är en viktig del av ett beslutsunderlag. Vid avgörande politiska beslut där olika mål mot varandra behövs ett bra beslutsunderlag.
En konsekvensanalys bör ge svaret på om en miljömotiverad förändring faktiskt ger önskat resultat med avseende på miljön samt vilka privatekonomiska, kommun- och statsfinansiella effekter den har. Speciellt ska effekter för små företag beskrivas. Det bör vidare analyseras om förändringen är
samhällsekonomiskt motiverad och hur olika grupper i samhället påverkas.
Syftet med ekonomiska konsekvensanalyser är att få allsidiga och bra underlag för politiska beslut. Syftet är inte att gynna eller missgynna något speciellt intresse eller grupp utan snarare att öka miljö-politikens effektivitet. Om man bara skärper analysen av ekonomiska kostnader utan att analysera de positiva miljöeffekterna kan det leda till en nedprioritering av miljöområdet. Ett beslutsunderlag bör ge en allsidig bild av förhållandena och beslutet innebär en sammanvägning av olika värden och intressen.
2.3 Rapportens indelning
Summering av förslagen och inledning finns i kapitel 1 respektive 2. Existerande svensk lagstiftning och jämförelser med några övriga länder behandlas i kapitel 3. Erfarenheter av dagens tillämpning i Sverige och ytterligare några länder beskrivs i kapitel 4. I kapitel 5 diskuteras vad skillnader i studerat område/förändring bör innebära för val av modell och metod. Kapitel 6 utgörs av en genomgång av modeller och databaser som används i Sverige. Kapitlet avslutas med en diskussion om behov av modellutveckling. Kapitel 7 tar upp några speciella problem inom normativ ekonomisk analys.
3 Lagstiftning
3.1 Inledning
Arbetet med ekonomiska konsekvensanalyser regleras i två förordningar, dels Verksförordningen (1995:1322), dels Förordning (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små
företags villkor (ofta benämnd Simplex). Genomförandet av EU:s Ramdirektiv för vatten medför att
det tillkommer några nya krav inom vattenområdet. I regeringsuppdrag och kommittédirektiv ställs ofta krav på att en konsekvensanalys utförs. Utöver detta finns hos några myndigheter rutiner m.m., fastställda av verkschefer, som reglerar hur arbetet med konsekvensanalyser skall bedrivas inom respektive myndighet. Variationen är stor mellan olika myndigheter orsakade av bl.a. olikhet i uppgifter och eventuell existens av intern instruktion. Detta kapitel utgörs av en genomgång av dessa dokument samt av vilka regler som gäller för motsvarande arbete inom EU, Nederländerna, Norge, Storbritannien och USA.
3.2 Verksförordningen
Myndigheter skall innan de beslutar om föreskrifter eller allmänna råd enligt författningssamlings-förordningen (1976:725), noga överväga om detta är den mest ändamålsenliga åtgärden. Myndigheter skall vidare enligt Verksförordningen (1995:1322) 27§ andra stycket:
”utreda föreskrifternas eller de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning”
I det tredje stycket framgår att myndigheten som står i färd med att besluta om förordning eller all-männa råd skall ”ge statliga myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och andra som kostnadsmässigt eller på något annat betydande sätt berörs samt Ekonomistyrningsverket tillfälle att yttra sig i frågan och om konsekvensutredningen”. I de fall föreskrifterna leder till inte oväsentligt ökade kostnader för dem som berörs skall myndigheten begära regeringens medgivande att besluta. Undantag från att genomföra konsekvensanalyser medges för myndighetsinterna frågor, vissa avgifter och internationella förpliktelser. Vidare sägs att ”Innebär det fara för miljön, liv, personlig säkerhet eller hälsa eller risk för betydande ekonomisk skada om en föreskrift inte beslutas, får vad som sägs i 27 § 2-4 vänta till efter beslutet.”
Formuleringarna i 27§ andra stycket om ”kostnadsmässiga och andra konsekvenser” ger ingen vägledning om hur analyserna skall utföras eller hur omfattade de skall vara. Ambitionsnivå och metod avgörs av myndigheterna från fall till fall. Det finns ett behov av en viss uppstramning och ytterligare vägledning.
3.3 Simplex-regler
Små företag kan påverkas relativt mer av regelsystem än stora företag. Åtgärder som föranleds av en reglering medför ofta fasta kostnader och det kan finnas stordriftsfördelar som små företag inte kan
utnyttja. Förordning (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor bör ses som ett tillägg till Verksförordningen. Dess andra paragraf har följande lydelse:
”När en myndighet under regeringen överväger nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt skall myndigheten så tidigt som möjligt göra en särskild konsekvensanalys i dessa avseenden och dokumentera denna.” (SFS 1998:1820)
Konsekvensanalysen skall behandla några specifika frågeställningar. Dessa kan delas in i fem grupper: • Behov av reglering. ”Vilket är problemet och vad händer om någon reglering inte sker?
Finns det några alternativa lösningar?”
• Merkostnader. ”Vilka administrativa, praktiska eller andra åtgärder måste småföretagen vidta till följd av regleringen? Vilken tidsåtgång kan reglerna föra med sig för småföretagen? Vilka lönekostnader, andra kostnader eller resursbelastning i övrigt för småföretagen kan reglerna leda till?”
• Konkurrensvillkor. ”Kan reglerna komma att snedvrida konkurrensförhållandena till nackdel för småföretagen eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar? Kommer reglerna att i andra avseenden påverka småföretagen? Bör reglerna gälla endast viss begränsad tid för att hindra eventuella negativa effekter för småföretagen? Behöver särskilda hänsyn tas till småföretagens villkor när det gäller tiden för reglernas ikraftträdande?”
• Kontrollproblem. ”Går det att kontrollera efterlevnaden av reglerna, och hur kommer reglernas effekter för småföretag att uppmärksammas och granskas?”
• Informationsbehov. ”Finns det behov av speciella informationsinsatser?” (SOU 1998:1820, §3)
Avsikten är att myndigheter systematiskt skall analysera hur små företag påverkas av beslut för att därigenom undvika att belasta små företag med orimliga kostnader. Analyserna kan i sig leda till att förslagen förändras, eftersom man tvingas att uppmärksamma vissa problem.
Formuleringen
”överväger nya eller förändrade regler” är mer allmän än ”
innan de beslutar om föreskrifter eller allmänna råd” och kan tolkas som att det även gäller förslag till beslut som skall tas i riksdag och regering. Så tolkas reglerna inom myndigheterna, vilket även gäller tillämpningen av 27§ i Verksordningen.3.4 Kommittéförordningen
I Kommittéförordningen (1998:1474) stadgas att:
”Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, skall en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen inne-bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall kommittén föreslå en finansiering.” (SFS 1998:1474, §14)
Konsekvenser skall även anges för ett antal områden i den mån förslag förväntas få betydelse för dessa. Områden som nämns är den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och brottsförebyggande arbete, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar eller konkurrensförmåga, jämställdhet mellan kvinnor och män och integrationspolitik. Regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande.
Även regeringens förslag till förändringar skall åtföljas av konsekvensanalyser men det är inte i detalj reglerat (Ds97:1).
3.5 Ramdirektiv för vatten
I och med att EU:s Ramdirektiv för vatten genomförs i Sverige ställs högre krav på ekonomiska ana-lyser än tidigare. Anaana-lyser av den ekonomiska betydelsen av vattenanvändning och grad av kostnads-täckning för vattentjänster skall genomföras i de nya vattendistrikten. Konsekvensanalyser av åtgärds-planer skall genomföras och kostnadseffektiviteten analyseras. Eventuella avvikelser från uppfyllelse av miljömål kan accepteras om kostnaden för att uppnå målet avsevärt överstiger nyttan. Det förutsätts då att någon form av kostnadsnyttoanalys genomförs varför även miljönyttor bör analyseras
ekonomiskt.
I förslaget till Förordning (2004: ) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön framgår t.ex. av 6 kap 6 §:
”….. analys av åtgärdsprogrammets konsekvenser ….. skall innehålla en bedömning av såväl de ekonomiska som de miljömässiga konsekvenserna av åtgärderna, varvid kostnader och nytta i möjligaste mån skall kvantifieras.”
Denna formulering innebär en skärpning i och med att det inte tidigare i svensk lagtext har
framgått att miljönyttor bör kvantifieras i ekonomiska termer. I miljöbalken (SFS 1998:808) ställs krav på miljökonsekvensanalyser av åtgärdsprogram som i övrigt skall innehålla en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt. I miljöbalken ställs dock, i det sammanhanget, inte krav på ekonomisk analys.
3.6 Övriga svenska dokument
Myndigheter med miljömålsansvar åläggs i sina regleringsbrev att utveckla kostnadseffektiva åtgärder för att nå aktuella miljökvalitetsmål samt redovisa förslag till kostnadseffektiva åtgärder för att nå miljökvalitetsmålet/n. Åtgärdsanalysen skall innehålla en beskrivning av de samhällsekonomiska konsekvenserna samt ge förslag på lämpliga styrmedel.
I Förordning (2001:1096) med instruktion för Naturvårdsverket framgår bl.a. att Naturvårdsverket ”skall särskilt ….. analysera och väga in samhällsekonomiska, juridiska och internationella aspekter i fråga om åtgärder inom miljöområdet”. Det framgår inte av denna formulering hur arbetet skall utföras eller prioriteras. Det framgår dock att ekonomiska analyser inte bara skall utföras när myndigheten utfärdar eller förändrar föreskrifter eller allmänna råd. I regeringsuppdrag avseende miljöstyrning till myndigheter framgår ofta att samhällsekonomiska aspekter skall analyseras eller beaktas.
De instruktioner eller andra dokument som fastställts inom myndigheter har inte samma juridiska tyngd som de i 3.2 - 3.5 nämnda förordningarna. Dokumenten på verksnivå har dock en inverkan på hur det faktiska arbetet bedrivs. I Naturvårdsverkets interna instruktion för hur regeringsuppdrag skall genomföras framgår att de förslag verket lägger fram skall innehålla en beskrivning av vilka
samhällsekonomiska konsekvenser de medför.
Instruktioner av mer omfattande slag (ca 70 sidor) finns vid Naturvårdsverket och Boverket (Naturvårdsverket 2003 respektive Boverket 2003). De är sinsemellan relativt likartade.
Naturvårdsverkets instruktion finns i form av en ”Lathund” som har fastställts av generaldirektören. Den beskriver ingående varför en konsekvensanalys skall genomföras och hur arbetet bör läggas upp.
Huvuddelen ägnas åt att beskriva samhällsekonomisk metodik. I denna såväl som i övriga
instruktioner rekommenderas en diskontering med 4 procent ränta av framtida kostnader och intäkter (SIKA 2002).
Riksrevisionsverket har givit ut några skrifter om konsekvensanalyser som kan ha haft viss styrande effekt (Riksrevisionsverket 1998). SIKA:s rapport tar upp nyckeltal och rekommendationer om specifika ekonomiska värden för miljöutsläpp (SIKA 2002).
3.7 Några internationella regelsystem
3.7.1 InledningVi har valt att studera några internationella system för att jämföra med vårt system och utnyttja erfarenheter från dessa. EU-kommissionen är ett naturligt val av flera skäl, bl.a. därför att det svenska regelsystemet bör vara förenligt med EU:s. USA har valts på grund av att det där finns krav på kostnadsnyttoanalyser i vissa fall. Nederländerna, Norge och Storbritannien har valts som exempel på länder som liknar Sverige.
3.7.2 EU-kommisionen
Vid ministerrådets möte i Göteborg slogs det fast att kommissionen ska säkerställa en hållbar utveck-ling och skapa ett verktyg för konsekvensanalys ur ett hållbarhetsperspektiv. Den nya metoden för konsekvensanalyser innebär att alla sektorsvisa analyser som rör de direkta och de indirekta konsek-venserna av ett visst förslag integreras till ett övergripande instrument. Vidare omfattar den nya meto-den en gemensam uppsättning grundläggande frågor, minimistandarder för analysen och ett gemen-samt rapporteringsformat. Metoden presenterades i KOM (2002).
Tanken med den integrerade konsekvensanalysen är att den ska fungera som ett stöd i beslutsfatt-andet. Den leder inte nödvändigtvis till entydiga slutsatser eller rekommendationer, utan den ska ge information om de politiska beslutens konsekvenser. Införandet av en integrerad konsekvensanalys förväntas förbättra kvaliteten och samstämmigheten i utarbetandet av politiska åtgärder. Det förväntas vidare leda till ökad öppenhet, bättre kommunikation och mer information om kommissionens förslag. Den nya metoden kommer att införas successivt och med den flexibilitet som behövs för att beakta skillnaden mellan olika typer av politiska initiativ. Miljö ska ingå som en del i den integrerade konsekvensanalysen.
Konsekvensanalyser ska vara obligatoriska för 1. lagstiftningsförslag, t ex direktiv och förordning-ar och 2. förslag som vitböcker, utgiftsprogram och förhandlingsriktlinjer för internationella avtal med ekonomiska, sociala eller ekologiska konsekvenser.
Konsekvensanalysen kommer att omfatta två faser, inledande analys och utvidgad konsekvens-analys. Den inledande analysen ska ge en första överblick av problemet och hjälpa kommissionen att avgöra vilka förslag som ska genomgå en utvidgad konsekvensanalys. Syftet med den utvidgade analysen är att göra en mer djupgående analys av de förväntade konsekvenserna för ekonomin, sam-hället och miljön. Vidare skall den utgöra ett underlag för samråd med berörda parter och relevanta experter på det sätt som har bestämts i meddelandet om samråd.
Den utvidgade konsekvensanalysen ska i grova drag ha följande innehåll. En analys av problemet med en beskrivning av ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser. Kostnaderna och nyttorna ska beskrivas såväl kvalitativt som kvantitativt, i monetära termer där så är möjligt. Det politiska målet i form av förväntade resultat ska beskrivas. De olika handlingsalternativen eller instrument som står till buds för att uppnå målen ska övervägas redan på ett tidigt stadium. Man ska tänka igenom vilka olika styrmedel som finns för att uppnå målet och utifrån det fokusera på realistiska alternativ.
Alla relevanta positiva och negativa konsekvenser ska undersökas och behandlas i analysen, med särskild tonvikt på den ekologiska, ekonomiska och sociala dimensionen. Denna process har två faser, först fastställs de relevanta konsekvenserna och därefter analyseras dessa i kvalitativa, kvantitativa och monetära termer.
De ekonomiska, sociala och ekologiska konsekvenser som konstaterats för det föreslagna hand-lingsalternativet ska analyseras och presenteras i ett format som ökar förståelsen för de avvägningar som ska göras mellan ekonomiska, sociala och ekologiska mål. Det är därför önskvärt att konsekvens-erna, så långt det är möjligt, kvantifieras i fysiska och monetära termer. Konsekvenser som inte kan uttryckas kvantitativt eller monetärt ska inte betraktas som mindre viktiga. Slutresultatet kan inte alltid uttryckas som ett enda belopp som visar nettovinsten eller kostnaden för det handlingsalternativ som granskas.
Analysen ska inriktas på de konsekvenser som är mest betydande och/eller kommer att få stora fördelningspolitiska effekter. Tidsdimensionen ska undersökas. Kortsiktiga negativa konsekvenser viktas mot långsiktigt positiva. Det är också viktigt att ange om effekterna är av engångskaraktär eller om de utvecklas med tiden. När konsekvenserna analyseras ger en strikt kostnadsnyttoanalys inte alltid den mest relevanta informationen. Graden av irreversibilitet ska beaktas och försiktighetsprincipen tillämpas. En känslighetsanalys bör göras. När konsekvenserna analyseras bör man också ta hänsyn till det faktum att olika experter använder olika metoder.
Konsekvensanalyser kompletterar de bedömningsverktyg som hittills har använts och som främst är inriktade på analys av de budgetmässiga konsekvenserna av kommissionens förslag, och särskilt på bedömning av förslagens kostnadseffektivitet. Nära besläktade med konsekvensanalyserna är rådets direktiv 85/337/EEG om bedömning av inverkan på miljön i vissa offentliga och privata projekt. Direktivet ändrades 1997 (97/11/EC).
3.7.3 Nederländerna
Nederländska riksdagen beslutade i oktober 2002 om en ny struktur för prövning av lagstiftning. Sedan mars 2003 är det obligatoriskt att följa den nya strukturen som är reglerad i ’Instruktion for Legislation’ (Instruktion 256). Denna lag omfattar fyra delar, 1. Konsekvensanalys för näringslivet, 2. Konsekvensanalys för miljön, 3. Konsekvensanalys av praktisk genomförbarhet med hänsyn till de myndigheter som ska implementera besluten, och 4. Kostnadsnyttoanalys (CBA) som klargör de samhällsekonomiska effekterna. Del 4 är inte obligatorisk utan det avgörs från fall till fall om den skall genomföras.
Det ministerium som initierar en ny lagstiftning är ansvarigt för att välja styrmedel och identifiera effekterna av den föreslagna lagstiftningen. I vissa fall är det obligatoriskt att anlita externa experter för detta ändamål. Kvaliteten och objektiviteten av undersökningarna skall garanteras genom att vederhäftiga referenser och källor används och redovisas. Utredningsprocessen skall sättas igång så fort som ramarna för lagstiftningen är kända för att inte förseningar skall drabba lagstiftningsarbetet. Om den föreslagna lagen dessutom har konsekvenser för företagens administrativa börda skall dessutom frågan remitteras till Actal, som är den oberoende rådgivande instans som granskar administrativa bördor och EU-lagstiftning.
I Nederländerna regleras miljökonsekvensanalyser i ”Regulations on environmental impact assessment in the Netherlands”. Denna akt har reviderats mycket i samband med att EU-direktiven EIA 97/11/EC har implementerats.
I Nederländerna finns det en instans som heter Rådet för föreslagna lagar, The Proposed
Legislation Desk, som drivs gemensamt av finansministeriet, miljöministeriet och justitieministeriet. Detta råd ska bevaka och kontrollera att den lagstadgade processen med konsekvensanalyser efterlevs. Hög prioritet läggs på att konsekvensanalyserna skall vara uniforma och följa en förutbestämd
struktur. För detta har utförliga instruktioner utarbetats för hur konsekvensanalysen för näringslivet, för miljön, av praktisk genomförbarhet samt kostnadsnyttoanalysen ska genomföras.
Processen består av två steg. Det första steget innebär att en snabbcheck, Quick Scan, genomförs för att identifiera om den nya lagen kräver att en eller flera konsekvensanalyser skall genomföras och i så fall vilka. Den skall också besvara frågan om det krävs att en kostnadsnyttoanalys genomförs. Rådet för föreslagna lagar skall sedan granska om valet av analysinstrument uppfyller kraven. En snabb check behöver inte utföras om något av följande tre kriterier uppfylls, 1. det finns ingen möjlighet att välja alternativa instrument, 2. det finns inga väsentliga effekter på näringslivet, miljön eller det praktiska genomförande och inga väsentliga samhällsekonomiska kostnader, 3. lagstiftningen är obligatorisk enligt EU-lag.
3.7.4 Norge
Det existerande regelverket slår fast att det vid eventuellt genomförande av offentliga projekt ska göras analyser som redogör för konsekvenserna av projektet. Vidare är det genom ekonomireglementet bestämt att en värdering ska genomföras för att kunna fastslå huruvida de förväntade resultaten
uppnåtts. Regelverket säger däremot lite om hur den typen av analyser ska genomföras (NOU 1997). I ”Utredningsinstruksen”, som gäller för arbetet med offentliga utredningar, föreskrifter, reformer och förslag, samt meddelanden och propositioner till Stortinget, läggs särskild vikt vid att de ekonom-iska och administrativa konsekvenserna av reformer och förslag ska kartläggas. Under punkten 2.1, Plikten att utreda konsekvenser, framgår bland annat följande:
• Varje projekt ska innehålla en redogörelse för bedömda konsekvenser. Den instans som initierar projektet ansvarar för att konsekvensanalysen blir gjord. Ekonomiska och
administrativa konsekvenser ska alltid ingå i redogörelsen och ska normalt utgöra en egen del av utredningen.
• Konsekvensutredningen ska innehålla en värdering av konsekvenserna för statens centrala och lokala förvaltning, länsstyrelserna, kommunerna och privata intressenter såväl
privatpersoner som företag. Om förslaget t.ex. får stora miljökonsekvenser eller konsekvenser på andra områden ska detta påpekas.
• Ekonomiska konsekvenser ska värderas både på intäkts- och utgiftssidan för dem som berörs. Det ska så långt som möjligt ingå grundliga och realistiska kostnadsnyttovärderingar. Om det råder stor osäkerhet om flera av delarna som ingår i utredningen ska det göras ett försök att beräkna maximi- och minimialternativ för kostnader och företags bedömningar av hur verkningarna antas bli utifrån de olika osäkerhetsfaktorerna.
• Konsekvenserna ska värderas så långt de kan ha betydelse för förslaget som ska verkställas, för val av styrmedel och administrativa förberedelser. Alternativa styrmedel ska värderas och även andra styrmedel än traditionell administrativ reglering, t ex ekonomiska styrmedel ska beaktas. Minst ett förslag ska baseras på oförändrad eller reducerad budget.
I december 1996 infördes en ändring i den norska Plan- och Bygglagen som innebär att
konsekvensutredningar ska göras. Den nya föreskriften skiljer mellan sådana projekt som alltid ska konsekvensutredas och sådana projekt som efter en konkret värdering ska konsekvensutredas. De före-slagna ändringarna innebär emellertid ingen ändring av syftet med konsekvensanalysen, som är att säkra att påverkan på miljö, naturresurser och samhälle tas i beaktande under planläggning och vid eventuellt genomförande av projektet. Konsekvensutredningen ska vara beslutsrelevant, d v s vara koncentrerad på de frågor som är nödvändiga att ta ställning till och eventuellt på vilka villkor ett projekt ska genomföras. Miljödepartementet som är ansvarigt sakdepartement har utarbetat en vägledning för hur konsekvensutredningar bör genomföras. Vägledningen går i liten grad in på
metoder för monetär värdering av delarna i en konsekvensutredning. I den utsträckning de olika elementen kvantifieras är det i form av fysiska storheter som t ex förväntad ökning i stödnivåer.
Kostnadsberegningsutvalget skrev 1997 ”Nytte-kostnadsanalyser. Prinsipper for lønnsamhets-vurderinger i offentlig sektor” (NOU 1997:27) och året efter ”Nytte-kostnadsanalyser”. Även ”Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor” (NOU 1998:16) bör nämnas. Finansdepartementet tog år 2000 fram en skrift, ”Veiledning i samfunnsøkonomiske analyser”, där departementet går igenom vad det anser bör ingå i en samhällsekonomisk analys av projekt inom offentlig sektor.
3.7.5 Storbritannien
Konsekvensanalyser, eller RIA (Regulatory Impact Assessements) som de kallas i Storbritannien, regleras sedan 1998 genom BRU:s (Better Regulation Unit) ”The Better Regulation Guide and Regulatory Impact Assessment”, samt sedan 2003 genom RIU:s (Regulatory Impact Unit) ”Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment”. Det finns inget lagmässigt stöd för konsekvensanalyser, utan det är genom ovanstående handbok som det krävs att alla myndigheter och ministerier som beslutar om regler ska genomföra en ”RIA”. Detta kravs betydelse härstammar till stor del från ett starkt politiskt stöd från premiärministern. Det finns ett tydligt personligt ansvar för
konsekvensanalyser i Storbritannien, eftersom den ansvarige ministern ska underteckna konsekvens-analysen med en försäkran om att nyttorna berättigar kostnaderna.
Omfattningen av vad som ska konsekvensanalyseras är stor: ”all proposals (legislative and non-legislative) which are likely to have a direct or indirect impact (whether benefit or cost) on business, charities, or the voluntary sector and could have a regulatory solution”. Detta omfattar även implemen-teringen av EU-lagstiftning och internationella överenskommelser, såväl som förhandlingspositioner inför dessa.
Vilka effekter som ska ingå i konsekvensanalyser är inte särskilt väl definierat, även om effekter för alla berörda parter ska inkluderas. Det finns ingen tydlig koppling till uthållig utveckling i rikt-linjerna.
Det är den som framlägger ett policyförslag eller utredning som också är ansvarig för att konsek-vensanalysen utförs. Till stöd finns enheter inom DEFRA (The Better Regulation Unit). Dessa organ har även gett ut riktlinjer och handböcker för konsekvensanalyser. Handböcker och riktlinjer är processorienterade och innehåller få tydliga kriterier för omfattning och ambitionsnivå, förutom att den mer eller mindre föreskriver att en kostnadsnyttokalkyl ska göras. I handboken finns dessutom ett väl definierat rapporteringsformat föreskrivet.
The Treasury (Finansdepartementet) har gett ut en handbok för utförandet av konsekvensanalyser som ger relativt handfast tips kring val av ränta, mm. (http://www.hm-treasury.gov.uk).
3.7.6 USA
Förutom den allmänna uppfattningen att beslutsfattare behöver information om nyttor, kostnader och andra effekter av förslag på lösningar på miljöproblem för att fatta goda beslut finns det lagmässiga krav på ekonomiska analyser av lagförslag. I vissa fall har myndigheter upprättat egna krav för utvärdering av sina handlingsprogram. Denna beskrivning fokuserar på de lagmässiga krav som gäller för USA:s Naturvårdsverk (EPA) samt på de riktlinjer som är tillämpbara på deras verksamhet.
Executive Order 12866, "Regulatory Planning and Review", som gäller alla myndigheter, kräver analys av nyttor och kostnader för alla betydelsefulla reglerande handlingar. EO 12866 kräver en redogörelse för behovet av den föreslagna handlingen, granskning av alternativa lösningar, en analys av nyttor och kostnader, inklusive effekter på fördelning. EO 12866 innehåller även specifika metodologiska krav för att genomföra detta.
The Unfunded Mandates Reform Act of 1995 (P.L. 104-4) styr myndigheter i arbetet att bedöma effekten av förslag och regleringar på statliga, lokala och stamrelaterade administrationer och styrelseskick, samt på den privata sektorn. Myndigheter ska skaffa meningsfull information från ovanstående aktörer för förslag och regleringar som kan leda till utgifter på 100 miljoner USD eller mer per år. Office of Management and Budget, OMB, har utarbetat riktlinjer för hur denna lag ska efterlevas. Executive Order 13132, "Federalism", kräver ytterligare samråd om förslag och regleringar leder till betydande kostnader för stat och lokala administrationer att efterleva dessa.
The Regulatory Flexibility Act of 1980 (5 U.S.C. 610-612) (RFA), med tillägg i The Small Business Regulatory Enforcement Fairness Act of 1996 (P.L. 96-354, SBREFA), kräver att myndig-heter utreder om förslag och regleringar har betydande ekonomisk effekt på ett betydande antal små enheter (innefattande småföretag, myndigheter och icke-statliga organisationer). Detta är motsvarig-heten till den svenska Simplex-förordningen. Det finns flera lagar som kräver särskild utredning om förslag och regleringar särskilt berör låginkomsttagare, barn och urinvånare.
Office of Management and Budget, OMB, har utarbetat grundläggande krav för utredningar
(http://www.whitehouse.gov/omb/memoranda/m00-08.pdf).
Dessa dokument har legat till grund när EPA har tagit fram sina egna riktlinjer för hur ekonomiska analyser ska utföras. Dessa riktlinjer omfattar ca 200 sidor och behandlar hur man ska hantera till exempel osäkerhet, diskontering inter- och intragenerationellt och av icke-monetära effekter, samt hur man analyserar och värderar nyttor, kostnader och rättviseaspekter.3.8 Slutsatser om regelsystem i några länder
Sverige, EU och de fyra undersökta länderna har samtliga vidtagit åtgärder för att förbättra sitt arbete med konsekvensanalyser under senare år. På flera håll har arbetet kommit längre än i Sverige. Det finns i Sverige ett allmänt formulerat regelverk, men det saknas detaljreglering kring hur
konsekvensanalyser ska göras: detta bestäms av praxis, till exempel baserad på handböcker.
Motsvarande situation finns i Nederländerna, Norge och Storbritannien, medan EU och USA har mer detaljerad styrning redan i lagtexten.
De flesta studerade länder använder sig av någon form av flernivåmodell för att kunna variera ambitionsnivån hos en konsekvensanalys (inledande analys/utvidgad konsekvensanalys i
EU-kommissionen, ”minor/major rules” i USA, ”QuickScan”/full kostnadsnyttoanalys i Nederländerna). Inom EU, USA och Norge finns tydligare krav än i Sverige på att även analysera nyttor och att göra fullständiga kostnadsnyttoanalyser.
4 Dagens tillämpning
4.1 Inledning
Gällande lagstiftning och verksspecifika instruktioner kan tolkas på mer än ett sätt och i det praktiska arbetet kommer det alltid att finnas en konkurrens om tid och andra resurser som gör att resultatet inte alltid blir det önskade. Det faktiska arbetet med ekonomiska konsekvensanalyser varierar mycket från ett fall till ett annat. Vissa förslag till förändringar är större än andra varför det i sådana fall är
motiverat med en mer noggrann analys.
Som påpekades i förra kapitlet ställs krav om att genomföra konsekvensanalyser även för förslag till förändringar i miljöpolitiken som beslutas av riksdag och regering, inte bara för myndigheternas beslut avseende föreskrifter och allmänna råd. I den fortsatta diskussionen behandlas
konsekvensanalyser oberoende av vad som motiverat dem.
4.2 Ekonomiska konsekvensanalyser inom svenska
myndigheter
I början av arbetet med detta projekt genomfördes en enkel enkät om hur arbetet med ekonomiska konsekvensanalyser bedrivs inom de sju miljömålsmyndigheterna och Statens energimyndighet. Resultaten tyder på att det i allmänhet inte satsas speciellt mycket tid och att analyserna inte håller speciellt hög kvalitet. Naturvårdsverket står för drygt 30 procent av de ca 60 miljörelaterade konsekvensanalyser som årligen genomförs. Drygt nio av tio konsekvensanalyser utförs av egen personal och knappt var tionde av konsulter. Var femte analys utförs av personer utbildade i ekonomi (ofta miljöekonomi). Den egna bedömningen av kvaliteten är, inom flertalet myndigheter, att den varken är hög eller låg (eller snarare varierande). Endast de myndigheter (3 av 8) som satsar ca 100 timmar per konsekvensanalys har gjort bedömningen att deras analyser håller en hög kvalitet. Involverandet av miljöekonomer tycks också påverka kvaliteten positivt. Den sammanlagda
arbetsinsatsen som läggs ned på konsekvensanalyser vid de aktuella myndigheterna motsvarar grovt räknat mindre än en halv procent av den totala arbetstiden inom myndigheterna. En fördubbling av insatserna skulle medföra en väsentlig förbättring utan att medföra orimlig kostnadsökning.
Variationen är som sagt stor och det finns några exempel på omfattande och väl genomförda konsekvensanalyser. Organisationer som är mer utredningsinriktade, t.ex. Konjunkturinstitutet, SIKA, SCB och Livsmedelsekonomiska institutet, har större förutsättningar att utföra ekonomiska
konsekvensanalyser än de miljömålsmyndigheter som faktiskt beslutar om föreskrifter. Inom dessa institut förekommer modellutveckling inom relevanta områden. Det kan vara värdefullt för
miljömålsmyndigheterna att få stöd från nämnda institut.
Näringslivets nämnd för regelgranskning (NNR) har genomfört två studier om kvaliteten på de konsekvensanalyser som genomförs inom myndigheter och regeringskansliet, en 2002 och en 2003 (NNR, 2003). Studierna, som 2003 omfattade ca 200 konsekvensanalyser, avser förändringar i regler som påverkar företagen och avser alla politikområden, inte bara för dem som utförs inom
miljöområdet. Det finns dock inget annat underlag som skulle visa att det är stora skillnader mellan analyser på miljöområdet och övriga analyser. Resultaten visar att gällande regler inte följs och att det finns stora brister i kvaliteten. Det har dock skett en förbättring mellan de två åren. Analys enligt Simplex-förordningen utförs endast i hälften av fallen vilket sannolikt är avsevärt mindre än den andel
av reglerna som väsentligt påverkar små företag. Kostnader för företag och totala kostnader har endast beräknats i sju respektive fem procent av fallen vilket är anmärkningsvärt låga andelar. Konsultation med berörda branscher och/eller företag har genomförts i ungefär var tredje fall. Resultaten redovisas i nedanstående tabell (Goldplating innebär att det redovisas om de svenska reglerna går längre an EU:s krav eller ej. I övrigt hänvisas till NNR 2003).
Kvalitetsfaktorer och måluppfyllelse 2003 och 2002 (andel i procent)
2003 2002 Sammanfattning 64 49 Tidigare regler 56 55 Alternativen beskrivna 37 26 Tidig konsultation 36 30 Antal företag 9 6 Kostnader/företag 7 4 Totala kostnader 5 4 Konkurrensaspekten belyst 20 9 Goldplating 3 5 Remisstid 64 55 Simplexanalys 51 47 Källa NNR 2003.
Samtal med representanter för Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen har visat att de konsekvensanalyser som tas fram inte håller acceptabel kvalitet. Finansdepartementets representant, Anders Hedberg, efterlyser en mer ingående kritisk granskning av tidigare förd miljöpolitik på det aktuella området. Varför har politiken inte varit framgångsrik? Finns det andra lösningar som är mer effektiva? Det är lite för lätt att bara kräva mer resurser och att hänvisa till att det tar lång tid för naturen att återhämta sig. Kostnadseffektivitet bör lyftas fram, hur mycket miljöförbättring eller hur mycket utsläppsminskning ger en viss åtgärd? Hur stor är kostnaden per enhet för olika
policyalternativ? Anders Hedberg ifrågasätter också om underlagen från myndigheter bör vara policyskapande, som ofta är fallet i dag, eller om det vore bättre att få mer objektiva underlag om vad som händer om man gör på ett visst sätt. Det vore bra om det fanns fler miljöekonomer vid bl.a. Naturvårdsverket.
Miljödepartementets representant, Katja Awiti, anser att det i flera fall helt enkelt inte finns någon konsekvensanalys och att kvaliteten varierar starkt i de fall det har gjorts en analys. Ur
Miljödepartementets synpunkt är det viktigt att det finns ett underlag av god kvalitet med beräknade ekonomiska konsekvenser för att det ska vara möjligt att argumentera för miljöåtgärder inom regeringskansliet. Förslag som har synergier med andra målområden är samhällsekonomiskt mer önskvärda och har lättare att få stöd. Synergier bör därför tydligt anges. Det är viktigt att även nyttan av en åtgärd redovisas i konsekvensanalyser, osäkerheten bör då liksom för kostnader specificeras. Det har brustit i kravspecifikation från Finansdepartement till Miljödepartement och vidare till
miljömyndigheterna. Perspektivet med hållbar utveckling bör i ökande utsträckning tas in i
konsekvensutredningar. Även Katja Awiti anser att det bör finnas fler miljöekonomer men betonar även behoven vid miljömålsmyndigheter utöver Naturvårdsverket.
Näringsdepartementets representant, Cecilia Kjellberg, är också kritisk till de analyser som görs och påtalar att det i vissa fall saknas konsekvensanalyser. Det finns en tendens att de ekonomiska analyserna är optimistiska och visar på potentialen snarare än det mest sannolika utfallet. Ekonomiska kostnader kan underskattas. Det saknas ibland ett tydligt noll-alternativ. Näringsdepartementet är speciellt intresserat av kostnadseffektivitet och frågan om administrativ börda för små företag
(Simplex). Det vore önskvärt med ett ökat samarbete mellan myndigheter för att bättre utnyttja olikheter i kompetens och att gemensamt utveckla metoder.
Frågan om varför det som finns tydligt uttryckt i Verksförordningen, Simplexförordningen och övriga aktuella dokument inte genomförs, eller inte genomförs på ett tillfredställande sätt, kommer naturligt upp efter denna genomgång. Det finns säkert många förklaringar. I det löpande arbetet inom myndigheter finns det normalt brist på tid för allt som ska göras och eftersom en konsekvensanalys skall göras på förslag som läggs fram kommer arbetet naturligt att hamna sent i en process. Det blir då ofta för sent att genomföra en grundlig studie. Man blir hänvisad till existerande beräkningar och modeller som på sin höjd kan modifieras.
Inom svenska myndigheter som har ansvar för miljö dominerar teknisk/naturvetenskaplig och juridisk expertis samtidigt som ekonomiska konsekvensanalyser i huvudsak kräver ekonomisk expertis. Om det inte finns ekonomisk kompetens inom den myndighet som ska genomföra en
konsekvensanalys är det svårt att snabbt genomföra en sådan. De ekonomer som, i nära samarbete med andra experter, ska göra jobbet bör vara insatta i ämnesområdet för att snabbt kunna göra önskvärda bedömningar och kalkyler. Förutsättningen för att vara väl förtrogna med sakområdet är tidigare erfarenhet. Om det finns modeller som redan testats kan dessa relativt lätt användas. Om det finns genomförda kalkyler på närliggande områden kan dessa både användas som en referenspunkt och en stor del av dataunderlaget kan utnyttjas igen för aktuell kalkyl.
4.3 Några exempel på internationella erfarenheter
4.3.1 EU-kommisionenEnligt Pier Schellekens på EU-kommissionens miljödirektorat har det fungerat bra att införa det nya, mycket ambitiösa, regelverket för konsekvensanalyser i EU- kommissionen. Orsaken har varit starkt politiskt stöd uppifrån. Regelverket har gällt i drygt ett år, d v s från 2003 och framåt, och redan har 30 till 35 stora konsekvensanalyser genomförts för de viktigaste besluten. Framöver är det tänkt att samtliga initiativ skall omfattas. Analyserna består av två delar: En del som behandlar hur väl olika principer följs som till exempel närhetsprincipen och proportionalitetsprincipen. Denna del syftar till att välja rätt styrmedel och rätt politisk nivå för styrmedlet, t.ex. om man ska välja att lagstifta eller införa ett frivilligt direktiv. Den andra delen handlar om att belysa förslagets konsekvenser för en hållbar utveckling som avhandlats tidigare: effekterna för ekonomin, det sociala och miljön.
Arbetet har lett till att beslut har förberetts bättre. Som exempel nämner Schellekens att
konsekvensanalysen av REACH innebar att omfattningen av förslaget krymptes till att omfatta färre ämnen. Vidare hade man nytta av förfarandet i samband med utredning olika alternativ vid
liberalisering av personjärnvägstrafiken. Dessutom har förfarandet inneburit ett närmare och bättre samarbete mellan olika direktorat tidigare i processen. Detta har inneburit snabbare beslutsprocesser. Fler externa parter har ocksåkommit in tidigare i processen. Det har varit svårt att mäta hälso- och miljökonsekvenser i monetära termer till skillnad från andra ekonomiska konsekvenser. Där har analysen ofta fått ske i kvantitativa termer. Inom detta område behövs en teknisk kunskapsutveckling enligt Schellekens. På frågan om situationen i Sverige anser Schellekens att Sverige inte har hunnit särskilt långt inom konsekvensanalysområdet och nämner att Storbritannien har hunnit långt. Nederländerna tycker han framförallt har hunnit långt avseende beräkning av administrativ börda.
4.3.2 Nederländerna
Enligt Jan de Vries, miljöekonom på SNM, motsvarande Naturskyddsföreningen, har lagen som kräver konsekvensanalyser av effekterna på miljön för nya lagar och regleringar inte påverkat faktiska
