I Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet - En forskningsantologi har Peter Ehn och Göran
Sundström som redaktörer på uppdrag av Statskontoret sammanställt en antologi med kritik och en vetenskaplig diskussion rörande förändring av den statliga förvaltningen och dess arbetssätt. Antologin är rykande färsk och innehåller ett antal intressanta perspektiv kopplat till statlig förvaltning, syftet med statskontorets antologi är enligt redaktörerna:
”Vi menar att även om den rådande styrningen i stora delar har tjänat svensk statsförvaltning väl är det viktigt att anlägga ett kritiskt perspektiv på utvecklingen och att våga ifrågasätta etablerade sätt att styra och organisera. Vi ser detta som en del i vår instruktionsenliga uppgift att bistå regeringen med underlag som kan utveckla förvaltningspolitiken. Mot bakgrund av den brytningstid som råder på det förvaltningspolitiska området, och det sökande efter nya sätt att organisera, styra och arbeta som pågår inom staten, låter vi därför i denna antologi ett antal svenska förvaltningspolitiska forskare analysera och diskutera utvecklings-tendenser och förändringsbehov i den statliga förvaltningen och i förvaltningspolitiken. Uppdraget vi har gett forskarna ligger också i linje med vad regeringen anger i budgetpropositionen 2015. Där säger regeringen att den vill undersöka förutsättningarna för att utveckla styrningen av offentliga verksamheter och att utgångspunkterna för en ny inriktning av styrningen bör tas fram i samverkan med den vetenskapliga forskningen. Förutom att ge överblick över de förvaltningspolitiska utvecklings-tendenserna är ett syfte med denna forskarantologi att tydliggöra komplexiteten i de statliga verksamheterna och att lyfta fram andra vägar att organisera och styra verksamheterna. Antologin fokuserar på statsförvaltningen och den förvaltningspolitik som riksdag och regering riktar mot denna förvaltning.” (Ehn och Sundström (red)Statskontoret 2020 s.6).
Ehn och Sundström fortsätter med att i kapitel ett ge en översiktlig bild av hur förvaltningspolitiken har utvecklats sedan 1980-talet. De pekar på bärande idéer, olika konkreta reformer och olika effekter av dessa idéer och reformer. Framställningen ger en bakgrund till kommande nio fristående kapitel, där alla kapitel (utom kapitel ett), är uppbyggda på samma sätt. Kapitlen inleds med en problembeskrivning. Sedan följer en diskussion om vad forskningen kan säga oss om det specifika problemet. Kapitlen avslutas med en konstruktiv diskussion där det ibland framgår möjliga
lösningar på det diskuterade problemet. Kapitelförfattarna ansvarar själva för bidragens innehåll och slutsatser i och med att det är en antologi (Statskontoret 2020 s. 8-9).
Det kapitel som tydligast verkar avhandla teori kopplat till vår studie är kapitel sju där Anders Ivarsson Westerberg diskuterar administration och administrativt arbete. Denna ansats ter sig intuitivt som passande att använda sig av när diskussionen om förvaltningslogiken inom officersprofessionen och Försvarsmakten analyseras i datanära analys utifrån modellen över Officersprofessionen.
Ivarsson Westerberg resonerar kring vad administration är och konstaterar att den har ökat. Han pekar sedan på olika orsaker till denna ökning och visar i det sammanhanget att det finns olika typer av administration som fyller olika funktioner. Ivarsson Westerberg avslutar kapitlet med att
diskutera en rad olika åtgärder som de offentliga aktörerna kan vidta för att minska det
administrativa arbetet i offentlig förvaltning (Statskontoret 2020 s.9). Detta resonemang passar det som är resultatet av vår empiriska studie; att förvaltningslogiken inom officersprofessionen skall minska till förmån för det som upplevs som huvudverksamheten av respondenterna, krigslogiken.
57
Om det resultat som då Ivarsson Westerberg kommer fram till är överförbart från en statlig organisation till en annan så kan åtgärderna tillämpas på Försvarsmakten och inom
officersprofessionen och därigenom kan vi på något sätt komma med förslag på åtgärder för att minska förvaltningslogikens påverkan på verksamheten till förmån för det som är professionens kärnverksamhet, krigslogiken.
Varför administrationen har ökat är intressant men framförallt är det intressant att ta reda på hur man löser det problemet genom att minska på administrationen. Vi kommer här diskutera
organisationsteoretiska aspekter som beskriver varför administrationen kan ha ökat i den offentliga förvaltningen i Försvarsmakten, inom den så kallade förvaltningslogiken.
Ivarsson Westerberg hävdar i kapitel sju (Administrationssamhället och förvaltningspolitiken – vad vet vi om förändringen av administrationen och dess orsaker) att man kan förstå den ökande administrationen i offentliga organisationer genom att resonera om vilka krav som ställs på dem. Offentliga organisationer är komplexa med multipla krav, och har inneboende målkonflikter, eftersom de samtidigt ska uppnå krav på effektivitet, demokrati och rättssäkerhet, samt
professionalitet. De teoretiska idéerna om organisering, styrning, granskning och administration kan sammanfattas i följande punkter:
• Ju fler organisatoriska enheter, desto fler administrativa relationer och desto mer administration. • Styrning ställer krav på organisationer som svarar med administration.
• Ju mer styrning, desto fler krav, och desto mer administration.
• Ju fler aktörer som är inblandade, desto fler krav, och desto mer administration.
• Organisationer som har många kontakter med omgivningen utsätts för fler krav, och desto mer administration krävs för att hantera kraven. (Statskontoret 2020, s.161-162).
Det går att jämföra punkterna ovan med övrig teori som vi avhandlat tidigare men tydligast blir den sista punkten som beskriver en friktionsyta gentemot en omgivning precis på det sätt som Ydén resonerar gällande samverkanslogik (Ydén 2002 s32-35).
Två övergripande förändringar som också beskrivs av Ivarsson Westerberg är professionalisering respektive amatörisering av det administrativa arbetet. De leder båda till ett ökat fokus på
administration, och därmed kan man misstänka också till en ökad mängd administrativt arbete. Med professionalisering menas att delar av det administrativa arbetet har blivit mer specialiserat och fått högre status. Personaladministration har blivit HR, budgetarbete har blivit ekonomistyrning och verksamhetsstyrning, chefskap har blivit management och informationsarbete har blivit
strategisk kommunikation, för att ge några exempel. Denna förändring har också inneburit att nya administrativa professioner har skapats, som controllers, kommunikatörer, kvalitetsutvecklare och strateger. Dessa yrkesgrupper har också tagit klivet från att vara ”vardagsadministratörer” till att ingå i ledningsgrupper och staber på högsta organisatoriska nivå, de har blivit
managementbyråkrater. Yrken som sekreterare, administrativa assistenter och kontorsbiträden har på motsvarande sätt minskat i antal och betydelse.
Med amatörisering menas att mycket av den löpande vardagsadministrationen i allt större utsträckning utförs av personer som arbetar i kärnverksamheterna. Det är sjuksköterskor, lärare, poliser, universitetslektorer, socionomer, hemtjänstpersonal, domare och läkare som dokumenterar, registrerar, rapporterar, samordnar och redovisar ärenden, timmar, kostnader och besök.
58
Dessutom ställer de professionella administratörerna högre upp i organisationen ökade krav nedåt på personal i kärnverksamheten. Det gör man genom att begära in statistik, utvärderingar och olika dokument, eller genom att skapa system för kvalitetsutveckling och verksamhetsstyrning som kräver redovisningar, möten, manualer och dokumentation.
Professionaliseringen och amatöriseringen av administrationen har olika drivkrafter och påverkas av olika slags förändringar på flera nivåer. Utan att här gå in på alla möjliga orsaker och förändringar i förutsättningarna för det administrativa arbetet kan två drivkrafter eller orsaker nämnas. Den ena är besparingar och effektiviseringskrav, den andra är datorisering (Statskontoret 2020 s.154-155). Begreppen professionalisering och amatörisering går med enkelhet att återfinna i
Försvarsmaktskontexten med en utveckling och ett införande någonstans i början av 2000-talet. Skapandet av Försvarsmaktens HR-centrum och HR-transformeringen, med utflyttandet och centraliserandet av exempelvis avdelningar som hanterar tjänsteresor och löneärenden från
regementsnivån till central nivå, är tydliga exempel. Dessa delar har gjort att administrationsstödet på låg nivå har försvunnit och en tydlig amatörisering har även skett i Försvarsmakten. Enskilda officerare administrerar nu till mycket högre grad det som tidigare gjorts av särskilda
verksamhetsnära administratörer. Officerarna har blivit administratörer och därmed har fokus förskjutits från krigslogiken och kärnverksamheten till förvaltningslogiken. En annan del som också går att tydligt förstå tillsammans med antologins beskrivning av amatörisering, är att användandet av datorer och exempelvis system PRIO i Försvarsmakten tydligt ökat både fokus på och den
faktiska mängden administration i Försvarsmakten. Ett ansvar som delegerats nedåt i organisationen och som i sin tur ger ett avsevärt ökat förvaltningsansvar är arbetsgivaransvaret. Ett ansvar som tydligt är reglerat i lag och Försvarsmakten har här tolkat lagen som att det är på exempelvis enskild plutonchefs axlar att bära och hantera det daglig dags. Det gör att en mycket stor del idag av en officers vardag handlar om just detta ansvar och de plikter och åtaganden som följer. För en vidare diskussion och belägg angående amatöriseringen så går det att återfinna procentuella fördelningar inom verksamheter/logiker i vårt kapitel 3 som avhandlar empirin i denna studie.
En annan förklaringsmodell som Alvehus och Jensen beskriver (2015) är att alla organisationer som har byråkratiska inslag riskerar att drabbas av mål-medelförskjutning, en slags fokusförskjutning som påminner om den förskjutning som har skett i Försvarsmakten mellan krigslogik och
förvaltningslogik. Alvehus och Jensen förklarar det som att ”medlen byter plats med målen och blir till självändamål.” (Alvehus & Jensen 2015 s.244). I Försvarsmaktens fall så är meningen från början att administrationen skall vara medlet och målet är att producera och vidmakthålla krigsförband samt främja den väpnade stridens genomförande och ledning. Förskjutningen är då att
förvaltningslogiken har blivit ett självändamål och dess egentliga syfte har gått förlorat i organisationen på bekostnad av krigslogiken. Administrationen och rapporterandet inom administrationen har minskat fokus på det egentliga målet; den väpnade striden och insatsförbanden.
Ivarsson Westerberg för en lång diskussion gällande tidigare forskning om administration i statlig förvaltning, som i svensk kontext handlar om sjukvården och landstingens ökade administration. Han visar på tidigare tidsstudier där det är svårt att få tillförlitliga resultat på grund av att olika organisationer exempelvis definierar vad som är administration olika. Samtidigt så finns det lyckade studier där arbetsfördelning som en del i administration beskrivs i form av procentsatser utifrån en arbetsvecka, ungefär på det sätt som den upplevda och den ideala arbetsfördelningen bland
respondenterna i fokusgrupperna presenterades i diagram under denna studies empiri.
Vidare så hänvisar Ivarsson Westerberg till olika sorts administration genom Aili och Brante som i sin tur använder tre begrepp för att beskriva det administrativa arbetets karaktär utifrån studier av lärares arbete: intermittent, parallellt och invasivt.
59
Det vill säga att administrativt arbete ständigt avbryts och återupptas (intermittent), att det pågår samtidigt som andra arbetsuppgifter (parallellt) samt att det finns inuti andra arbetsuppgifter (invasivt). De internationella studierna talar om multitasking och avbrott i arbetet, vilket motsvarar Ailis och Brantes begrepp parallellt och intermittent. Denna karaktär på det administrativa arbetet kan innebära att mängden arbete underskattas. Detta kan också göra att det blir svårt att mäta den administrativa bördan då den finns gömd exempelvis som invasiv administration (Statskontoret 2020 s.154-155).
Problemet enligt Ivarsson Westerberg är fortsatt attmätproblematiken är avsevärd.
Sammanfattningsvis gäller det för både forskningsstudier och andra undersökningar. För det första finns det ingen vedertagen accepterad definition av begreppet administration, vilket gör att
mätningarna skiljer sig åt. För det andra är undersökningsmetoderna inte standardiserade. Detta innebär att jämförbarheten mellan olika studier är dålig. Det är helt enkelt svårt att uttala sig om administrationen ökar, minskar eller befinner sig på status quo. Även om alla vet att
administrationen har ökat så blir det svårt att mäta ökningen.
Detta är en svaghet i vår studie som vi omhändertar genom att beskriva problemet på ett relativt subjektivt sätt utifrån respondenter i ett inifrånperspektiv. Vi hävdar inte att det är objektivt sant att administrationen har ökat men att det finns tydlig empiri som visar på en sådan ökning och det vore intressant att vidare belägga detta och att jämföra detta fenomen med andra liknande
organinsationer och myndigheter.
Vad anser då Ivarsson Westerberg behöver göras?
På ett mer övergripande plan handlar det om att ompröva grundläggande idéer om hur offentlig verksamhet bedrivs, hur de offentliga organisationerna organiseras, styrs och kontrolleras. En framkomlig väg är kanske att verka för en ökad samordning mellan offentliga aktörer på olika nivåer som verkar inom samma område, och att undanröja hinder i syfte att minska
administrationen till exempel inom arbetsmarknadsområdet, miljöområdet eller det rättspolitiska området.
Om nu de större åtgärderna är svåra att genomföra, åtminstone på tillräckligt kort tid, ger Ivarsson Westerberg avslutningsvis några konkreta råd för den som vill minska administrationen i sin
organisation. Dessa beskrivs nedan, där vi också försökt lägga in möjliga åtgärder i Försvarsmakten där så är möjlighet:
• Börja med att göra en grundläggande kartläggning av det administrativa arbetet i organisationen. Identifiera varifrån de administrativa kraven kommer. Se vad som är nödvändigt enligt lagstiftning och se vad som är pålagt av andra uttolkare, och inte minst av den egna organisationen. (Statskontoret 2020 s.164-165).
Detta är ett av förslagen och normativa råden som går att översätta rakt av och genomföra i Försvarsmakten. Inledningsvis en kvantitativ studie där mängden administrativt arbete mäts/värderas i myndigheten. Delen med kontroll mot gällande lagstiftning och att inte organisationen hittar på eget administrativt arbete är direkt översättningsbart.
• Se till att antalet chefsnivåer och chefer är så få som möjligt, att delegationsordningar och arbetsbeskrivningar är ändamålsenliga, och rensa ut gamla riktlinjer och policyer. Mycket administration är rester av gamla rutiner och system som inte längre används eller är funktionella, men som ligger kvar i form av dokument och handböcker. Detta arbete kan göra att man undviker dubbelkommando och dubbelarbete. (Statskontoret 2020 s.164-165).
60
Dessa åtgärder är också direkt översättningsbara till Försvarmakten och vi finner en del i en våra respondenters beskrivning av styrning inom Försvarsmakten: ”[…]Koppla det mot HKV, ju fler personer som sitter där, ju fler uppgifter och egenadministration kommer att ramla neråt inom organisationen som gör att det tar tid och kraft från kärnverksamheten. Man måste stanna upp och analysera vad man gör. Behövs verkligen det här för att vi skall skapa fler och bättre soldater och
krigsförband? Man måste gå tillbaks till sina rötter och fundera på varför man blev militär en gång i tiden.”
(Respondent)
• Samordna och förenkla IT-stöden. Inför inte nya IT-system som är tjusiga med många finesser och möjligheter. Det viktigaste är användarperspektivet, och det som systemet är till för.
Om förändringar ska göras – se till att utreda och ta med de administrativa konsekvenserna i beslutet. Till exempel kan införandet av ett nytt IT-system lätt omfördela arbete, så att alla anställda ska utföra registreringar i stället för att någon professionell administratör gör det centralt. (Statskontoret 2020 s.164-165).
I Försvarsmakten har det under de senaste decennierna införts ett antal centrala IT-baserade styrnings-och ledningssystem. Dessa borde rimligtvis ses över och anpassas utifrån användare och verksamhet enlig ovanstående råd. De två råden ovan går tydligt att koppla till amatöriseringen och professionaliseringen som Ivarsson beskriver tidigare i detta kapitel. Detta är enligt oss en central del i mål-medelförskjutningen i Försvarsmakten.
• Lyssna på vad de anställda behöver i form av administrativt stöd, styrning och uppföljning. Inte sällan skiljer det sig åt från vad ledning och ekonomer tror behövs. (Statskontoret 2020 s.164-165).
Vår uppfattning är att det, i mindre grad, frågats om just det som beskrivs i detta råd inom Försvarsmakten. Om det har förekommit sådan kritik, som exempelvis i Försvarsmaktens årliga medarbetarundersökning (FM- VIND), så har resultatet inte gett någon nämnvärd praktisk åtgärd eller försök till förbättring. Detta påstående är i högsta grad subjektivt från vår sida men har kanske ett värde i sig då den beskriver en hyfsat allmän uppfattning inom Försvarsmakten. En studie som påvisar detta allmänna missnöje med Försvarsmaktens administrativa system är Torbjörn Gillsparrs uppsats IT-system: Försvarsanställdas främsta frustration: Vad kan göras för att öka användarnas uppskattning av IT-systemen? (Gillsparr 2018).
• Krångla inte till det i onödan, och se till att skydda välfungerande verksamheter från klåfingriga styrare och granskare. (Statskontoret 2020 s.164-165).
Denna är svårare att, på ett oklanderligt sätt, översätta till Försvarsmaktskontexten men kan kanske beskrivas som att det är viktigt med hur en organisation rekryterar och framförallt befordrar
individer. Även att det som är viktigt på en arbetsplats och som ses som karriärsbefrämjande inom Försvarsmakten inte får ha beröringspunkter med ovanstående negativa aspekter som Ivarsson Westerberg beskriver.
Det finns många andra perspektiv på organisationsteori och ökningen av administrativ verksamhet i offentliga organisationer, men här har några perspektiv beskrivits och framförallt så har eventuella förslag på lösningar presenterats via Statskontorets antologi. Dessa har på något sätt
kontextualiserats till en militär förvaltningskontext och vår organisation för att kunna komma med normativa råd. Detta för att minska på förvaltningslogiken och främja det som är krigslogiken och dess utövande i yrket och Försvarsmakten.
61