4 Utredningar och annat utvecklingsarbete
4.5 Pågående utredningar och annat utvecklingsarbete
Utredningar om åtgärdsarbete
Parallellt med denna utredning arbetar två andra utredningar som är inriktade på åtgärdsarbete.
En särskild utredare ska föreslå hur övergödningen effektivt kan minskas genom stärkt lokalt åtgärdsarbete. Uppdraget ingår i arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Utredaren ska ta hänsyn till de tre hållbarhetsdimensionerna, det vill säga social håll- barhet, miljömässig hållbarhet och ekonomisk hållbarhet. Förslagen ska också bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten- och havs- miljö följs. Utredaren ska bland annat analysera drivkrafterna för lokalt åtgärdsarbete och ge förslag på hur dessa kan förstärkas, före- slå nya eller förstärkta styrmedel som leder till ökad användning av lokalt anpassade, kostnadseffektiva åtgärder, utreda förutsättning- arna för att återföra näringsämnen från kustvatten och sjöar för att minska övergödningen, lämna förslag till etappmål som bidrar till genomförandet av miljökvalitetsmålet Ingen övergödning och be- hovet av ett stärkt lokalt åtgärdsarbete med beaktande av delmål 6.3, 6.6, 14.1 och 15.1 i Agenda 2030 och de tre hållbarhetsdimensionerna samt miljökvalitetsnormerna för vatten- och havsmiljö, utarbeta förslag till finansiering av föreslagna insatser, och lämna nödvändiga
44 Sydvatten AB (2019).
författningsförslag. Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2020.45
Vidare ska en särskild utredare föreslå hur ett krav på utvinning av fosfor ur avloppsslam och ett förbud mot att sprida avloppsslam bör utformas. Spridning av avloppsslam bör fasas ut och ersättas av tekniker där fosfor återvinns utan att miljö- och hälsoskadliga ämnen sprids. Förslagen får inte hindra utvinning av biogas från av- loppsslam genom rötning. Utredaren ska redovisa den tekniska utveckling som skett vad gäller behandling av avloppsslam och ut- reda om det finns ett behov av ett etablerings- eller investeringsstöd för de tekniska lösningar som krävs för att återvinna fosfor ur avlopps- slam. Utredaren ska även föreslå hur ett fortsatt uppströmsarbete för att minska utsläpp nära källan kan säkerställas sedan ett förbud mot spridning av avloppsslam har införts. Uppdraget ska redovisas senast den 10 januari 2020.46
Nationell plan för omprövning av vattenkraft
Havs- och vattenmyndigheten, Energimyndigheten och Svenska kraft- nät har gemensamt tagit fram ett förslag till en nationell plan för omprövning av vattenkraft, vilken lämnades till regeringen i oktober 2019. Genom genomförandet av planen ska vattenkraften förse med moderna miljövillkor. I arbetet med att ta fram den nationella planen har myndigheter, kommuner, intresseorganisationer och branschen medverkat.47
Den nationella planen är en del i arbetet med att uppnå målen med ramdirektivet för vatten och målet att till 2040 uppnå 100 procent förnybar elproduktion. Planen syftar till att förse Sveriges vatten- kraftverk med moderna miljövillkor, på ett samordnat sätt med största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv till- gång till vattenkraftsel. Syftet med myndigheternas förslag till natio- nell plan är att omprövningarna av vattenkraftens miljövillkor ska leda till både största möjliga nytta för vattenmiljön och en nationell effektiv tillgång till vattenkraftsel. Planen beskriver hur samordningen
45 Utredningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02), Kommittédirektiv 2018:11.
46 Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08), Kommittédirektiv 2018:67 samt 2019:10.
och vägledningen inför omprövningarna ska gå till. Den innehåller även information om begreppen ”vattenmiljönytta” respektive ”effek- tiv tillgång till vattenkraftsel”, förslag till genomförande och upp- följning av planen samt en tidsplan för när vattenkraftsägarna ska lämna in sina ansökningar till domstolen.
Förslaget till nationell plan anger ett riktvärde på nationell nivå (1,5 terawattimmar) för vad som kan anses utgöra betydande negativ påverkan på kraftproduktion. Riktvärdet är även fördelat per huvud- avrinningsområde och ska användas som stöd när vattenmyndig- heterna förklarar kraftigt modifierade vatten och beslutar om undan- tag. Värdet anger inte en gräns för vilka miljövillkor som kan före- skrivas. Som vägledning anges också de kraftverk som har störst nationell betydelse för effektiv tillgång till vattenkraftsel. Vidare redovisas de avrinningsområden där särskild hänsyn ska tas till el- beredskap och dammsäkerhet.
Vidare anges, på ett övergripande sätt, var det finns risk för kon- flikt mellan bevarandemål i Natura 2000 områden och vattenkraft samt hur kulturmiljöfrågor generellt bör beaktas.
Den nationella planen är vägledande för myndigheternas arbete med prövningar och för vattenförvaltningen. I förslaget betonas att den inte är en avvägning för det enskilda vattenkraftverket, utan baseras på en nationell analys av vattenmiljönytta och tillgång till vattenkraftsel.
Den nationella planen anger prövningsgrupper och en tidsplan för att främja den samordning som behövs för att en nationell hel- hetssyn ska ha fått genomslag i underlagen innan verksamhetsutöv- arna lämnar in sina ansökningar till domstol.
Nationell strategi för prioritering av vattenåtgärder inom jordbruket
Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket har nyligen genomfört ett dialogprojekt och tagit fram en strategi, som ett första steg i arbetet med att prioritera vattenåtgärder för att minska jord- brukets fysiska påverkan. Målsättningen har varit att skapa förut- sättningar för så väl ett konkurrenskraftigt och hållbart jordbruk som en god vattenmiljö.
I strategin konstateras att jordbrukets fysiska omdaning av land- skapet påverkar vattenkvaliteten i sjöar och vattendrag och möjlig- heten att uppnå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag:
Åtgärder för bättre vattenmiljö kan påverka jordbrukets produktions- förmåga och möjligheten att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlings- landskap. För att kunna uppfylla båda miljökvalitetsmålen samtidigt krävs att åtgärder inom vattenmiljöarbetet prioriteras på sådant sätt att jordbrukets produktionsförmåga eller konkurrenskraft inte påverkas i betydande grad i ett nationellt perspektiv. De båda målen kan emellertid inte uppnås samtidigt överallt utan det krävs prioriteringar mellan olika områden beroende på vilka värden som finns med avseende på vatten- kvalitet, natur och jordbruk.48
Havs- och vattenmyndighetens och Jordbruksverkets roll igenom- förandet av strategin är att ta fram kunskapsunderlag om hur olika åtgärder som kan vidtas i syfte att minska jordbrukets fysiska på- verkan på vattenmiljön påverkar på jordbruket. De båda myndig- heterna uppger att de utifrån strategin ska arbeta vidare för att ta fram vägledningar om jordbrukets vattenanläggningar och tillämpning av kraftigt modifierade vatten, men även definitioner av ekologiskt funktionella kantzoner och av vad som kan anses vara betydande påverkan på jordbruksverksamhet.
Materialet som har tagits fram i projektet ska utgöra underlag till ett beslutsstödsystem för åtgärder som syftar till att minska jord- brukets fysiska påverkan på vattenmiljön. Sveriges drygt 50 800 del- avrinningsområden har delats in i sju grupper utifrån jordbruks- värden. Grupperna representerar olika typer av jordbruk respektive områden utan jordbruk.
Av rapporten framgår att delavrinningsområden med hög andel åkermark sällan uppnår god ekologisk status, medan det är betydligt vanligare i delavrinningsområden med hög andel betesmark. I pro- jektet har underlag tagits fram för att bedöma var åtgärder ger mest nytta för vattenmiljön till minsta inverkan på jordbruksproduk- tionen. Effekterna på åkermarken varierar mellan de olika grupperna och även utifrån de lokala förutsättningarna. I grupperna med inten- sivt jordbruk kan den nationella livsmedelsproduktionen påverkas då stora arealer berörs. I gruppen med skogs- och mellanbygders jordbruk kan åtgärder som vidtas i syfte att minska jordbrukets
48 Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket (2015).
fysiska påverkan på vattenmiljön leda till ytterligare minskad kon- kurrenskraft, vilket i sin tur kan medföra att jordbruk läggs ned. Ändrat brukande, igenväxning och eventuell plantering av skog ökar också risken för att miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap inte uppnås. I gruppen med ängs- och betesmark uppges jordbrukets fysiska påverkan på vattenmiljön generellt sett vara liten.
Projektresultaten ska kunna användas som underlag för bedöm- ning av vilka sjöar och vattendrag som kan klassas som kraftigt modifierade vatten (KMV) med hänvisning till jordbruket. I rappor- ten framförs att KMV skulle kunna vara särskilt relevant i grupperna med intensivt jordbruk och gruppen med skogs- och mellanbygders jordbruk. Genom att använda KMV sänks kraven avseende fysisk påverkan och målet god ekologisk status ersätts med god ekologisk potential. I rapporten betonas att detta dock fortfarande innebär att alla åtgärder för att minska fysisk påverkan som bedöms vara rimliga utan att ge betydande negativ påverkan på jordbruket ska genom- föras liksom åtgärder för att minska övergödning.
Projektet uppges ha lett till ökad samverkan och diskussion mel- lan Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket i det natio- nella arbetet med vattenrelaterade åtgärder i jordbruksmark.
Nationell strategi för arbete med kulturmiljöfrågor
Regeringen gav i juni 2017 tio myndigheter, bland annat Havs- och vattenmyndigheten och SGU, i uppdrag att utarbeta vägledande stra- tegier för respektive myndighets arbete med kulturmiljöfrågor. Som bakgrund till uppdraget angavs att det krävs en helhetssyn på kultur- miljön för att dess värden fullt ut ska tas till vara i samhällsutveck- lingen. Syftet har varit att myndigheterna ska utarbeta ett mer samlat och strategiskt förhållningssätt till hur deras verksamheter påverkar kulturmiljön och bidrar till de nationella kulturmiljömålen. Upp- dragen rapporterades av respektive myndighet till Regeringskansliet i oktober 2019. Riksantikvarieämbetet skulle övergripande stödja myndigheternas arbete och ansvara för en gemensam dialog och er- farenhetsutbyte i framtagande och genomförande av strategierna.
Havs- och vattenmyndigheten konstaterar i sin rapport att män- niskans nyttjande av vattenområden, vattenmiljöer och vatten- resurser är och har under lång tid varit omfattande och påverkande
inom stora delar av landet. För att nå miljömålen krävs en betydande miljöanpassning av pågående verksamheter, att skadade vattenmiljöer restaureras och att vattenvårdande insatser genomförs. Havs- och vattenmyndigheten konstaterar att det således finns en målkonflikt mellan funktionella akvatiska ekosystem och värdefulla kulturmil- jöer. Målkonflikten varierar beroende på kulturmiljön, vattenmiljön och vilka åtgärder som behövs för vattenmiljöns ekosystem. Vatten- miljörestaureringar ger störst nytta för ekosystemen, men för att uppnå övriga samhällsintressen kan åtgärderna begränsas till miljö- anpassningar. En samlad bild och bedömning av målkonflikten saknas i dag. Efter en översiktlig analys baserad på Riksantikvarie- ämbetets och länsstyrelsernas vattenrelaterade kulturmiljöinforma- tion, bedömer Havs- och vattenmyndigheten att miljöanpassningen och restaureringen ofta kan genomföras utan att de värdefulla kulturmiljöer eller de nationella kulturmiljömålen påverkas på ett betydande sätt. Avvägningar mellan vattenmiljövärden och kultur- miljövärden görs i dag, i huvudsak av länsstyrelserna i olika ärenden och projekt, och behöver fortsätta att utvecklas till en god balans för ett hållbart samhälle. Havs- och vattenmyndigheten ska fortsatt beakta fornlämningar och värdefulla kulturmiljöer inom sitt arbete med bevarande, restaurering och hållbart nyttjande av sjöar, vatten- drag och hav samt hållbar förvaltning av fiskeresurserna. Havs- och vattenmyndigheten ska arbeta för bevarande och återskapande av akvatiska ekosystem så att en hållbar utveckling kan uppnås såväl avseende naturmiljöer som vattenresursnyttjande.49
SGU tar i sin rapport upp att det finns flera kopplingar mellan SGU:s verksamhet och kulturmiljö. SGU har definierat att deras roll inom kulturmiljöarbetet är att verka inom området kulturell geologi. Kulturell geologi är de sammanhang där människan, kulturmiljön och geologin möts och samspelar med varandra. Genom att arbeta med kulturell geologi finns det potential att utveckla såväl kultur- miljöarbetet som SGU:s verksamhet. SGU framför bland annat att man vill utveckla sitt arbete med miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet avseende naturgrusavlagringars värde för landskapet och kulturmiljön. SGU betonar vidare bland annat att en nyckel till att utveckla kulturmiljöarbetet är samverkan eftersom kulturmiljöom- rådet spänner över många sektorer och olika myndigheters ansvars- områden. SGU menar att en samverkan där myndigheterna förstår
49 Havs- och vattenmyndigheten (2019).
hur de kan bidra till kulturmiljöarbetet samt varandras roller och an- svar är en förutsättning för en hållbar förvaltning och användning av kulturmiljöer.50
DEL B
Kartläggning
5
Styrning
Sammanfattning: Den svenska förvaltningsmodellen innebär att
vi har små departement, stora självständiga myndigheter och kom- munal självstyrelse, vilket skiljer sig från andra EU-länder. Reger- ingen styr bland annat genom regler, mål och resultatkrav samt organisation. Det pågår en utveckling mot en alltmer tillits- baserad styrning. Inom vattenområdet finns både unionsrättsliga mål, vilka i Sverige beslutas i form av miljökvalitetsnormer, och politiskt beslutade nationella miljökvalitetsmål. I vår utvärdering har det pekats på att det behövs mer politisk styrning av vatten- förvaltningen.