4 Utredningar och annat utvecklingsarbete
5.3 Styrning genom miljö och samhällsmål
En del i resultatstyrningen är att formulera mål som ska vara styr- ande för bland annat den statliga verksamheten. Nationella mål som har beslutats av riksdagen eller regeringen återfinns som portalpara- grafer i lagstiftning och andra regelverk, som författningsreglerade miljökvalitetsnormer, i budgetpropositionerna och i olika inriktnings- dokument som strategier och handlingsplaner. Målen ska visa den nationella politiska viljeinriktningen och de politiska prioritering- arna. I den mån de är rättsligt reglerade är de även juridiskt bindande. På vattenområdet finns en rad olika mål både på global nivå, unions- nivå och nationell nivå. Det finns både mål som uttrycker en politisk ambitionsnivå och mål som är rättsligt förpliktande.
De unionsrättsliga målen för åtgärdsarbetet på vattenområdet finns i artikel 4 i ramdirektivet för vatten. Dessa mål beslutas i Sverige som myndighetsföreskrifter i form av miljökvalitetsnormer. Syftet med miljökvalitetsnormer är att visa vilken miljökvalitet som man vill uppnå. Normerna ska motsvara sådana miljötillstånd som män- niskor kan utsättas för utan fara för olägenheter av betydelse eller som miljön kan belastas med utan fara för påtagliga olägenheter. Normerna riktar sig mot myndigheter och kommuner och är bind- ande gentemot dem. De ska sedan i sin tur se till att använda de rätts- liga instrumenten gentemot enskilda på ett sådant sätt att miljö- kvalitetsnormerna kan nås. Myndigheter och kommuner är således skyldiga att inom sin myndighetsutövning och annan verksamhet agera på ett sådant sätt att normerna nås. Skyldigheten att följa normerna gäller bland annat vid tillståndsprövning, tillsyn planering och planläggning. De unionsrättsliga kraven på miljökvalitet innebär att staten Sverige blir förpliktad gentemot EU att visa att en viss miljökvalitet kan uppnås.
Utöver vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer finns nationella politiska miljökvalitetsmål för Sveriges vattenarbete med preciser- ingar som anknyter till normerna. Det finns även en rad politiskt be- slutade målsättningar inom andra samhällsområden som har bäring på möjligheten att nå de vattenanknutna målen. Ibland är dessa mål samverkande, ibland är målen motstridiga. Det kan gälla både miljö- mål och andra samhällsmål. Miljömålen och andra samhällsmål med betydelse för vattenförvaltningen beskrivs nedan i avsnitt 5.4.2.
Den största skillnaden mellan miljökvalitetsmålen i miljömåls- systemet och miljökvalitetsnormerna är således att de har olika rätts- lig karaktär. Medan målen är politiska rättesnören som kan användas som tolkningsdata så är normerna rättsligt bindande och ett över- skridande eller risk för överskridande kan innebära en viss rätts- följd.15 Miljökvalitetsnormerna för vatten har således en annan och
högre status än de nationella miljökvalitetsmålen genom att de är för- fattningsreglerade. Miljökvalitetsnormerna kan därmed inte anpas- sas till de nationella miljömålen utan det är de nationella målen som måste anpassas till normerna.16 Så har också skett genom att de
vattenanknutna miljökvalitetsmålen har utökats med preciseringar om att vattnet ska ha god status i enlighet med vattenförvaltnings- förordningen (2004:660).
Avsikten är alltså inte att de båda målsystemen ska vara parallella utan i hög grad integrerade och samstämmiga. Regeringen har ut- tryckt det som att arbetet med att följa miljökvalitetsnormerna kan ses som ett verktyg och ett stöd i arbetet att nå miljökvalitetsmålen.17
Regeringen har vidare uttryckt att kopplingen mellan miljömåls- systemet och vattenförvaltningen behöver fortsätta utvecklas för att undvika dubbelarbete och att effektivisera användningen av resurser på statlig och kommunal nivå.
5.3.2 Framförda synpunkter
Det kan vara svårt att göra avvägningar mellan olika intressen
När miljökvalitetsnormer beslutas ska det ske i enlighet med sär- skilda bestämmelser i vattenförvaltningsförordningen. I vår utvärde- ring har det framförts från en rad olika aktörer att målsättningen i miljökvalitetsnormerna att skydda och förbättra vattenkvaliteten kan komma i konflikt med målsättningar inom en rad olika politik- områden Det har pekats på att den rättsliga skyldigheten att följa miljökvalitetsnormerna kan ge upphov till svårigheter på den natio- nella nivån om normerna kommer i konflikt med politiska målsätt- ningar eller med andra typer av miljökvalitetsnormer. Man menar att
15 Olsen Lundh, Christina (2016), sid 58.
det finns behov av att göra avvägningar mellan vattenkvalitet, vatten- kvantitet och olika samhälls- och miljöintressen och att dessa mål- konflikter måste hanteras inom vattenförvaltningen. Det har också pekats på att avvägningar måste göras på olika förvaltningsnivåer. Nationella avvägningar bör göras av regeringen med stöd från cen- trala myndigheter, regionala avvägningar av länsstyrelserna och lokala avvägningar av kommunerna.
Som exempel på målkonflikter har bland annat nämnts reger- ingens livsmedelsstrategi. Där är målet en konkurrenskraftig livs- medelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, samtidigt som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produk- tionsökningen bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En pro- duktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska.18 Det har
framförts att strategins målsättning att den svenska matproduktio- nen ska öka kan leda till ökade utsläpp till vattenmiljön, vilket kan vara oförenligt med miljökvalitetsnormerna. Ett annat exempel som har förts fram handlar om målkonflikten mellan behovet av bostads- byggande och möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna, vilket plan- och bygglagen kräver. Varje kommun ska planera för bostads- försörjningen i kommunen med syftet att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ända- målsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genom- förs.19 Ett tredje exempel som har lyfts fram handlar om mål-
konflikter mellan säkerhet och miljö. Vattenkvaliteten kan påverkas av översvämningar av till exempel förorenade områden och över- svämningsrisken kan påverkas av åtgärder i vatten för att förbättra vattenkvaliteten, som till exempel utrivning av dammar.
Vattenförvaltningens koppling till miljömålssystemet
Det har av en del aktörer lyfts fram att vattenförvaltningen borde vara närmare kopplad till miljömålssystemet, vilket upplevs vara accep- terat och välkänt. En del andra har betonat att det finns en sådan koppling redan i dag.
18 Prop. 2016/17:104.