Utredningar om organisation och distriktsindelning

Miljövårdsadministrationen har utretts vid flera tillfällen

Sveriges administrativa system för miljöfrågor byggde tidigare helt och hållet på den befintliga indelningen av landet i län och kommu- ner. Ansvaret för vattenvården låg på regional nivå hos samtliga läns- styrelser och Naturvårdsverket hade det centrala myndighetsansvaret. Det var väl känt att en indelning av miljövårdsarbetet utifrån admi- nistrativa gränser tar liten hänsyn till faktorer som avrinningsom- råden, mark- och vattentyper eller behovet av åtgärder på annan plats än den där miljöproblemen visar sig. Miljövårdsadministrationen hade diskuterats och utretts vid ett flertal tillfällen.1

Det pågående arbetet inom EU med att ta fram ett ramdirektiv för vatten medförde ett behov att återigen se över formerna för det svenska vattenvårdsarbetet. Regeringen utsåg i juli 1996 en särskild

1 _{Till exempel SOU 1977:27, SOU 1980:39 och 40, SOU 1987:32 och 36, SOU 1990:93,} SOU 1993:27 och SOU 1996:103.

utredare med uppgift att utarbeta ett administrativt system för avrin- ningsområdesvis hantering av vattenanknutna miljö- och resursfrågor. Utredningen om avrinningsområden lämnade två principbetänkanden.2

Efter det att ramdirektivet för vatten antagits i december 2000 uppdrog regeringen dels till Miljöbalkskommittén att utreda frågor om genomförandet av materiella bestämmelser i ramdirektivet, dels till en särskild utredare att lämna förslag till ett administrativt system för förvaltning av avrinningsdistrikt och för hantering av vatten- anknutna miljö- och resursfrågor.3 _{Som utgångspunkt angavs att den}

framtida myndighetsorganisationen skulle baseras på den befintliga administrativa strukturen i Sverige. I första hand borde en lösning sökas som innebar att vissa länsstyrelser skulle pekas ut som ansva- riga för hela avrinningsdistrikt och att beslut skulle fattas av en av- rinningsdelegation. I slutet av 2002 lämnade Miljöbalkskommittén sitt betänkande4 _{och Utredningen svensk vattenadministration sitt}

betänkande.5

Utredningen om avrinningsområden

I det första betänkandet från Utredningen om avrinningsområden6

föreslogs att Sverige borde indelas i cirka tio avrinningsdistrikt, vilka skulle bestå av ett eller flera avrinningsområden, kustområden med direktavrinning till havet, samt kustvatten. Inom varje distrikt borde man utse en fristående enhet vid en länsstyrelse till ansvarig avrin- ningsmyndighet. För varje distrikt borde miljökvalitetsmål beslutas, vilka till stor del borde bestå av miljökvalitetsnormer. Avrinnings- myndighetens uppgift borde vara att ta fram åtgärdsplaner som instrument för att förverkliga de mål och normer som gäller i distrik- ten. Utredaren ansåg att endast författningsreglerade åtgärder skulle kunna tillgripas inom ramen för åtgärdsplanerna. Planerna skulle vara bindande för domstolar, myndigheter och kommuner i deras arbete med bland annat tillståndsprövning, meddelande av råd, före- lägganden och övrig tillsyn, samt för enskilda i den mån de innehåller föreskrifter. I vart fall länsstyrelserna i distrikten borde ges rätt att

2 _{SOU 1997:99 och SOU 1997:155.}

3 _{Dir. 2001:25 och 2001:78.} 4 _{SOU 2002:107.} 5 _{SOU 2002:105.}

till central myndighet överklaga avrinningsenhetens beslut i vissa frågor såsom fastställandet av åtgärdsplaner. I betänkandet betonades vikten av klara och tydliga former för samråd med övriga läns- styrelser i distriktet samt med kommuner, vattenvårdsförbund och privata intressenter. De berörda centrala myndigheterna förutsattes bidra till likartade arbetssätt och bedömningsgrunder i distrikten. Indelningen av landet i tio distrikt skulle möjliggöra för avrinnings- myndigheterna att hålla en hög kompetens och uppnå en god känne- dom om såväl regionala som lokala förhållanden i de 119 avrin- ningsområdena. Utredningen förordade att antalet prövningsenhe- ter borde begränsas för att förenkla arbetet. En sådan begränsning kunde uppnås genom att länsstyrelserna inom ett avrinningsdistrikt samverkade om miljöprövningsenheterna och att kommunerna inom ett avrinningsområde samverkade om tillståndsprövning och tillsyns- arbete. Även miljödomstolarnas geografiska områden borde anpas- sas till avrinningsdistrikten. Utredningen föreslog även att det skulle införas en avgift på utsläpp av förorenat vatten för alla källor av betydelse för att finansiera tillkommande vattenarbete och höja kvaliteten på arbetet. Detta skulle gälla såväl stora som små punkt- källor och diffusa källor som skogs- och jordbruk.

I slutbetänkandet7 _{redogjorde utredaren för vilken miljösam-}

verkan som bedrivs i Sverige, vilka som deltar och hur arbetet går till. Utredningen visade att det finns ett stort antal vattenvårdande orga- nisationer, varav vattenvårdsförbunden är ett, och att det bedrivs en mängd olika vattenvårdande samverkansprojekt. Bedömningen blev att miljösamverkan kan fylla en funktion på flera olika nivåer. Man menade att avrinningsmyndigheterna borde samråda med olika aktörer och organisationer på distriktsnivå, i arbetet med att beskriva områdena och att ta fram distriktsvisa åtgärdsplaner. På andra nivåer menade man att syftet med samverkan skulle kunna variera allt efter de lokala förutsättningarna och behoven. Vidare konstaterade man att det borde finnas en formaliserad regional planeringsprocess med återverkan på den kommunala planeringsprocessen för att fullt ut kunna ta till vara vattenvårdsförbundens kunskaper och erfarenheter.

7 _{SOU 1997:155.}

Utredningen svensk vattenadministration

I betänkandet Klart som vatten föreslogs att Sverige skulle delas in i fem vattendistrikt utifrån avrinningsområdenas sammanhang med de stora havsbassängerna. Ett av skälen för ett mer begränsat antal distrikt var att vattenmyndigheterna skulle inrikta sig på strategiska frågor. Även behovet av kompetens och möjligheterna att effekti- visera vattenarbetet och begränsa behovet av nya resurser angavs. Ett annat skäl var att på sikt ge möjlighet till samordning med en ny organisation av tillståndsprövningen enligt miljöbalken i enlighet med Miljöbalkskommitténs förslag att flytta tillståndsprövningen i första instans från miljödomstolarna till förvaltningsmyndighet. En sådan ny myndighetsorganisation skulle kunna byggas upp av myn- digheter med samma antal, på samma orter och med samma geo- grafiska områden som vattenmyndigheterna.

Utredningen föreslog att det skulle inrättas fem självständiga vatten- myndigheter med huvud- och lokalkontor inom distrikten. Dessa skulle vara ansvarig för att utföra de uppgifter som följer av ramdirek- tivet. De skäl som angavs för att inrätta nya myndigheter i stället för att inordna vattenmyndigheterna i länsstyrelseorganisationen var framförallt kraven på tydliga ansvarsförhållanden och att undvika risk för att blanda samman länsstyrelsens och vattenmyndighetens uppgifter. Utredaren konstaterade även att vattenmyndigheternas uppgifter delvis skulle vara av nationell karaktär och innefatta ålig- ganden för länsstyrelserna. Den i svensk förvaltningstradition väl etablerade principen att undvika ”direktivrätt över sig själv” och den oklarhet i ansvarshänseende som följer av en sådan direktivsrätt talade för att vattenmyndigheterna borde ges en självständig ställ- ning. En lösning med att inordna verksamheten i en enda central myndighet ansågs olämplig. Skälen för det var dels att det saknades en lämplig central myndighet, dels landets skiftande naturgeogra- fiska förutsättningar. Utredningen menade även att den föreslagna organisationen borde vara det mest kostnadseffektiva alternativet. Slutligen framhölls att det starkaste argumentet för att inordna vatten- myndigheterna i länsstyrelserna, nämligen samordningen med andra miljöfrågor, även med den föreslagna ordningen i hög grad skulle förbli ett länsstyrelseansvar till följd av att det skulle vara länsstyrel- sernas uppgift att genomföra åtgärder i åtgärdsprogrammen.

Utredningen föreslog dock att vattenmyndigheterna övergång- svis skulle inrättas vid en länsstyrelse i varje vattendistrikt, för att säkerställa att arbetet under ramdirektivet kunde påbörjas inom den korta tid som förelåg. Myndighetsuppgifterna borde då anförtros en delegation i länsstyrelsen, med självständig ställning och eget be- slutsansvar. Regeringen borde utse delegationens ledamöter och ordförande. Det borde också göras tydligt vilka personer och resur- ser i övrigt som knöts till verksamheten.

För att underlätta genomförandearbetet föreslog utredningen att det skulle bildas vattenvårdssamfälligheter. Samfälligheterna skulle bildas genom förrättning och ha till uppgift att genomföra de åt- gärder som beslutats i åtgärdsprogrammen. Slutligen presenterade utredningen en principmodell för hur ett avgiftssystem skulle kunna konstrueras för att bekosta vattenvårdande aktiviteter.

Länsstyrelsernas synpunkter på organiseringen av arbetet

Inför införandet av ramdirektivet för vatten tog Miljövårdsdirek- törernas förening hösten 2003 fram en promemoria där man redo- visade länsstyrelsernas gemensamma syn på hur arbetet med ram- direktivet för vatten borde läggas upp på regional nivå. I promemo- rian föreslogs att det skulle inrättas ett beredningssekretariat på varje länsstyrelse. Det betonades att dessa sekretariat skulle ingå som en del av länsstyrelsen. I en bilaga gavs också förslag till arbetsfördel- ning utifrån ramdirektivets olika moment mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna (vattenmyndigheterna och beredningssekreta- riaten) i tabellform.

I en senare rapport från 2004 framfördes att beredningssekreta- riaten borde ansvara för att organisera arbetet med karakteriseringen samt upprättandet av lokalt förankrade förslag till vilka vatten- förekomster som är konstgjorda eller kraftigt modifierade. Vidare framhölls att beredningssekretariaten också borde organisera arbetet med att utarbeta förslag till miljökvalitetsmål, åtgärdsplaner och för- valtningsplaner samt svara för att nödvändiga miljöövervaknings- program upprättas och för uppföljningen i övrigt. Beredningssekre- tariaten borde också ansvara för att bilda de samverkansformer med representanter för berörda länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsför-

bund, vattenförbund och liknande som erfordras för att driva bered- ningsarbetet. Det framhölls att erfarenheterna från arbetet med de nationella miljömålen kunde ligga till grund för det fortsatta arbetet. En sådan arbetsfördelning skulle innebära att verksamheten kunde organiseras med ledningsgrupper, arbetsgrupper, projektgrupper etc. med representanter för länsstyrelser, kommuner och andra intres- senter allt efter arbetets art i de olika faserna av genomförandet.

Riksdagen beslutade om vattendistrikt och vattenmyndigheter

Ramdirektivet för vatten infördes i svensk lag 2004 genom riks- dagens behandling av regeringens propositioner Förvaltning av kva- liteten på vattenmiljön8 _{och Vattendistrikt och vattenmiljöförvalt-}

ning.9

Regeringen var inledningsvis av uppfattningen att grunderna för den nya indelningen av riket borde meddelas i lag men att regeringen själv skulle få besluta om indelningen i vattendistrikt och utse vatten- myndigheter. Vid riksdagsbehandlingen av propositionen avslog riksdagen emellertid regeringens lagförslag i denna del och tillkänna- gav för regeringen som sin mening att regeringen skyndsamt borde återkomma till riksdagen med förslag på vilken eller vilka myndig- heter som skulle utgöra den eller de nya vattenmyndigheterna samt hur indelningen av vattendistrikt skulle utformas. I den reservation som låg till grund för riksdagens beslut angavs att det är allvarligt att riksdagen inte föreslås besluta i en så viktig fråga som hur förvalt- ningsstrukturen i Sverige ska vara utformad. Vidare menade reser- vanterna att det från demokratisk synpunkt borde vara självklart att viktiga förändringar inom befintliga myndigheter, eller tillskapandet av nya myndigheter, ska beslutas av riksdagen. Ett annat skäl som framfördes var att riksdagen måste ges möjlighet att fortsättningsvis ha inflytande över sådana vattendistrikt som är gränsöverskridande och där det finns behov av tydligare samverkan med Sveriges grann- länder.10

Regeringen återkom fyra månader senare till riksdagen med ett omarbetat och mer preciserat lagförslag i dessa delar. I propositio- nen föreslogs att Sverige skulle delas in i fem vattendistrikt och att

8 _{Prop. 2003/04:2, bet. 2003/04:MJU7, rskr 2003/04:56.}

en länsstyrelse i varje vattendistrikt skulle vara vattenmyndighet med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön i distriktet. Ansvaret avsåg både uppgifter som härrör från ramdirektivet för vatten och andra uppgifter med anknytning till vattenområdet som anförtros myndigheten.

Förslagen i propositionen godtogs och bestämmelser om förvalt- ning av kvaliteten på vattenmiljön, med indelning av riket i vatten- distrikt och utseende av vattenmyndigheter, infördes den 1 juli 2004 i miljöbalkens 5 kap. 10–11 §§. Regeringen har därefter meddelat mer detaljerade bestämmelser om gränsdragningen mellan vattendistrikt och om vattenmyndigheternas uppgifter i bland annat förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

Bestämmelserna innebär att Sverige delades in i fem vatten- distrikt, vilka fortfarande är gällande. Dessa är Bottenvikens, Botten- havets, Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vatten- distrikt.

Vattenförvaltningen organiserades med den befintliga myndighetsstrukturen som grund

Inom varje vattendistrikt utsågs en länsstyrelse att vara vattenmyn- dighet med huvudansvar för att ramdirektivet för vatten tillämpas inom distriktet. Det formella ansvaret för att fullgöra uppgifterna som vattenmyndighet är tilldelat en vattendelegation. I övrigt är av- sikten att länsstyrelsens samlade kompetens ska ställas till förfogande för vattenförvaltningen och att övriga länsstyrelser ska biträda i arbetet efter samordning av vattenmyndigheterna. Innan beslut fat- tas av vattendelegationen ska vattenmyndigheterna bereda berörda aktörer tillfälle att avge synpunkter inom viss tid.

Regeringens utgångspunkt för bedömningen av hur vattenför- valtningen skulle organiseras var att miljöfrågorna för vatten inte borde ses separat utan ingå i det integrerade miljövårdsarbete som redan bedrevs av centrala myndigheter, länsstyrelser, kommuner, vattenvårdsförbund med flera. Det befintliga arbetssättet bedömdes bland annat vara en viktig förutsättning för möjligheten att nå de nationella miljökvalitetsmålen. Grundförutsättningen var därför att den etablerade och väl inarbetade myndighetsstrukturen för miljö- vårdsarbetet skulle bibehållas. Genom att ge en länsstyrelse i varje vattendistrikt ansvaret som vattenmyndighet menade regeringen att

arbetet enligt ramdirektivet för vatten skulle kunna utföras parallellt med det regionala miljömålsarbetet och länsstyrelsernas miljötillsyns- ansvar samtidigt som man skapade möjligheter till samordning mellan berörda länsstyrelser. Alternativet att lägga ansvaret på en central myndighet ansågs försvåra det viktiga samarbetet mellan å ena sidan vattenmyndigheten och å andra sidan lokala och regionala intres- senter. Regeringen lyfte dock fram att flera centrala myndigheter, såsom Naturvårdsverket, SGU och SMHI, skulle få viktiga uppgifter med att vägleda vattenmyndigheterna och ta fram underlag för arbetet.11

Regeringen ville 2006 se en samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning

Regeringen tillsatte 2006 en särskild utredare för att utreda hur det svenska havsmiljöarbetet kan förbättras nationellt och i samverkan med andra länder. Utredningen, som tog namnet Havsmiljöutred- ningen, menade att den rådande organisationen med fem vatten- myndigheter som delar av länsstyrelsens organisation utan någon formell samordning ger en otydlig bild utåt och riskerar att skapa ineffektivitet i arbetet. Utredningen bedömde att den nationella sam- ordningen av svensk vattenförvaltning behöver förstärkas och tydlig- göras och att det krävs en enhetlig organisation med tydlig ansvars- fördelning mellan olika nivåer.12

I propositionen En sammanhållen svensk havspolitik, som kom i mars 2009,13 _{menade regeringen att det fanns ett behov av en effektiv}

och samlad svensk havs- och vattenmiljöförvaltning och att en ny central förvaltningsmyndighet borde tilldelas ansvaret för dessa frågor. Avsikten var att den nya förvaltningen skulle ansvara för ett samlat genomförande av de två ramdirektiven på vattenpolitikens område, övriga strategier och handlingsplaner på vattenområdet samt de svenska vattenanknutna miljökvalitetsmålen.

Regeringen uppdrog i september 2009 till en särskild utredare att utreda bildandet av en ny myndighet. I kommittédirektivet konsta- terade regeringen att förvaltningen av vattenfrågor var splittrad inom

11 _{Prop. 2003/04:57, sid. 10 f.}

och mellan många myndigheter. Bland annat nämndes Naturvårds- verket, SGU, SMHI, Fiskeriverket, länsstyrelserna och vattenmyndig- heterna. Regeringen menade att den splittrade förvaltningen ledde till en bristande helhetssyn och i slutänden till ett ineffektivt nytt- jande av tillgängliga resurser. Som exempel på detta angavs att den överordnade samordningen av vattenmyndigheternas verksamhet hade brustit och att det kunde finnas brister i samordningen av vatten- myndigheternas respektive länsstyrelsernas resurser för vattenmiljö- arbetet. Regeringens ambition var att utforma den nya myndigheten så att dessa och andra problem kunde undanröjas, samtidigt som nya problem och brister, till exempel oklara ansvarsförhållanden gent- emot andra myndigheter och verksamheter, inte skulle uppstå.

När det gällde vattenmyndigheternas uppdrag menade regeringen att den regionala struktur som vattenmyndigheterna arbetade i borde bestå i lämplig form, med nära samverkan med berörda aktörer och med vattendelegationer som beslutande organ inom respektive vatten- distrikt. Utgångspunkten var att den centrala myndigheten skulle ha ansvar för övergripande styrning och samordning av vattenförvalt- ningen medan beslut även i fortsättningen skulle fattas inom respek- tive vattendistrikt.

Utredningsuppdraget innebar att lämna förslag på vilka verksam- heter inom Naturvårdsverket och Fiskeriverket och de fem vatten- myndigheterna som skulle ingå i den nya myndigheten.14

Utredningen föreslog att de regionala vattenmyndigheterna skulle bibehållas

Utredningen presenterade sitt förslag i februari 2010.15 _Förslaget

innebar att den nya myndigheten skulle överta flertalet av de verk- samheter vid Naturvårdsverket som rörde havs- och vattenmiljö och huvuddelen av Fiskeriverkets uppgifter. Myndigheten förslogs bland annat få ansvar för att samordna nödvändiga nationella insatser som föranleddes av EU:s marina direktiv och EU:s ramdirektiv för vatten. Däremot var utredningens huvudförslag att vattenmyndigheterna skulle bibehållas knutna till sitt regionala sammanhang inom läns- styrelsen för att stärka det regionala utvecklingsarbetet.

14 _{Dir 2009:64.}

Utredningen prövade ingående frågan om vattenmyndigheternas organisatoriska hemvist. Inledningsvis konstaterades att statsmakt- erna medvetet valt en organisationsmodell med nära koppling till den befintliga statliga regionala länsstyrelseorganisationen för att integrera vattenförvaltningsarbetet i det ordinarie miljöarbetet. Där- efter konstaterades att ett bibehållande av vattenmyndigheternas verksamhet i anslutning till länsstyrelserna haft starkt stöd vid remiss- behandlingen av Havsmiljöutredningens slutbetänkande. Remiss- instanserna hade där gett uttryck för att den organisatoriska sam- ordningen mellan vattenmyndigheterna och länsstyrelserna fyllde stora behov, och var viktig i det fortsatta arbetet med regional miljö- vård, men att den nationella samordningen av vattenförvaltningen behövde förstärkas.

Utredningen visade att vattenmyndigheterna hade utvecklat vissa former för samverkan, bland annat genom att ta fram en gemensam verksamhetsplan och inrätta gemensamma arbetsgrupper. Hos vatten- delegationerna fanns etablerade samverkansrutiner och förutsätt- ningar för ömsesidigt utnyttjande av expertis och annan kompetens. Det hade också byggts upp en med länsstyrelserna gemensam infra- struktur inom IT- och databasområdet, vilket utredningen menade gagnade det samlade arbetet inom vattenförvaltningen och övriga miljöverksamheter.

Utredningen bedömde att en ordning med fem regionala vatten- myndigheter som del av en större central myndighet inte skulle skapa bättre förutsättningar för ett effektivt och välintegrerat vattenarbete på regional och lokal nivå. Däremot bedömde man att den kom- mande koncentrationen på havs- och vattenmiljöfrågor i den nya myndigheten skulle ge nödvändiga förutsättningar för att skapa en förbättrad helhetssyn och samordning av vattenmyndigheternas verk- samhet. En förutsättning för en sådan positiv utveckling menade man var att den nya myndigheten gavs tillräcklig resurskraft och bredd, att den grundläggande kompetensen kunde tillgodoses och bemannas samt att det fanns tillräckligt med resurser för samverkan mellan berörda myndigheter. Man pekade också på behovet av att inom den nya myndigheten skapa en lämplig organisatorisk samord- ning med arbetet under ramdirektivet för vatten.

Utredningen framhöll slutligen att man borde överväga att ändra benämningen på vattenmyndigheterna, för att undvika otydlighet

kring vattenmyndigheternas självständighet gentemot den nya myn- digheten.

Utredningen föreslog som alternativ en samlad förvaltning

Utredningen redovisade även ett alternativt förslag till samordning av vattenmiljöförvaltningen, där vattenmyndigheterna organisato- riskt skulle hållas samman i en mer centraliserad myndighetslösning.

Den alternativa lösningen innebar att länsstyrelserna i de fem berörda länen skulle upphöra att vara vattenmyndigheter och att den formella rollen som operativ vattenmyndighet skulle tas över av den nya myndigheten. En sådan organisatorisk lösning skulle kunna medföra en tydligare samordning av havs- och vattenmiljöfrågorna, menade man. En konsekvens av en sådan förändring skulle dock kunna bli att nya gränser skulle kunna dras upp i arbetet på central och regional nivå. Det skulle kunna öka risken för att de havs- och vattenmiljörelaterade frågorna inte på samma sätt som tidigare skulle kunna integreras med frågor om landmiljön. Det skulle i sin tur kunna påverka det operativa arbetet i negativ riktning. Denna lösning bedömdes heller inte fullt ut tillvarata den regionala drivkraft som verksamheten förutsatte.