Upplägg och metod

Det faktiska utredningsarbetet har pågått under tiden oktober 2017 till november 2019. Ambitionen har genomgående under utrednings- tiden varit att bedriva arbetet på ett öppet och förutsättningslöst sätt i syfte att ringa in problem, utmaningar och lämpliga lösningar för vattenförvaltningen. Det arbetssätt vi valt har möjliggjort en löpande dialog kring de överväganden och förslag som vuxit fram under arbetet.

Som underlag för utredningens överväganden och förslag om an- svarsfördelning, beslutanderätt och organisering har vi tagit fram: – en kartläggning av tidigare utredningsarbeten och förslag, – en konstitutionell analys av dagens organisatoriska lösning, – en beskrivning av arbetet med att genomföra olika EU-direktiv, – en översiktlig rättslig beskrivning av ramdirektivet och den svenska

regleringen,

– en internationell kartläggning,

– en jämförande studie av andra förvaltningsmodeller,

1 _{Se SOU 2019:22.}

– alternativa organisationsmodeller med bedömning av konsekven- ser av dessa, samt

– utkast till rättsliga och finansiella lösningar.

Våra kartläggningar gör inte anspråk på fullständighet.

Vi har löpande stämt av utredningsresultat och förslag med utred- ningens expertgrupp. Sammanlagt har nio expertgruppsmöten hållits, varav ett genomförts uppdelat på olika tillfällen.

Utredningen har intervjuat företrädare för ett stort antal myndig- heter, kommuner och andra aktörer. Bland de centrala myndigheter som vi haft möten med kan nämnas Havs- och vattenmyndigheten, SGU, SMHI, Naturvårdsverket, Jordbruksverket och Livsmedels- verket. Utredningen har haft täta kontakter med de fem länsstyrelser som är vattenmyndigheter och i samverkan med dessa genomfört besök i varje vattendistrikt. Vid varje besök har intervjuer genom- förts med företrädare för länsstyrelser, övriga myndigheter, kommu- ner, privata aktörer och vattenråd utifrån ett specifikt tema för varje distrikt. Utredningen har därutöver intervjuat vattenmyndigheternas arbets- och sektorsgrupper för att inhämta kunskap om hur arbetet bedrivs i praktiken samt träffat vattenvårdsdirektörerna vid flera till- fällen. Vi har även deltagit på möten med vattendelegationer och nät- verksgrupper för landshövdingar, länsråd och miljövårdsdirektörer. Utredningen har vidare intervjuat företrädare för kommuner genom möten med SKL:s nätverksgrupper och beredningar samt besökt bland annat Stockholms stad, Göteborgs stad, Skellefteå kom- mun, Falkenbergs kommun och Kristianstad kommun för mer djup- gående informationsinhämtning. Bland de bransch- och intresse- organisationer och verksamhetsutövare som vi har intervjuat kan nämnas LRF, Energiföretagen Sverige, Svenskt näringsliv, Svenskt vatten, Naturskyddsföreningen, WWF, Sportfiskarna, LKAB, Boliden Mineral AB, Vattenfall vattenkraft AB och Statkraft AB.

I vår utvärdering har vi som metod valt att huvudsakligen använda oss av intervjuer. Som underlag till intervjuerna har vi ställt frågor som har varit inriktade på att ta fram både vad som är problem och möjligheter med nuvarande ansvarsfördelning, beslutanderätt och organisering av vattenförvaltningen. Vi redovisar en kort sammanfatt- ning av de synpunkter som har framförts i de olika kapitlen i utred- ningens kartläggningsdel. De framförda synpunkterna redovisas huvudsakligen under särskild rubrik i varje kapitel. En del framförda

synpunkter redovisas även integrerat i övriga texter, särskilt i de fall som de utgör motiveringar till information som presenteras i ett kapitel.

I enlighet med vårt uppdrag har vi samrått med Statskontoret om utformningen av våra förslag. Vi har även fört dialog med Miljömåls- beredningen (M 2010:04), Indelningskommittén (Fi 2015:09), Utred- ningen om översyn av miljöövervakningen (M 2017:03), Utred- ningen om minskad övergödning genom stärkt lokalt åtgärdsarbete (M 2018:02) och Utredningen om en giftfri och cirkulär återföring av fosfor från avloppsslam (M 2018:08).

Utredningen har, i samband med ett expertgruppsmöte, genom- fört ett seminarium med forskare från Uppsala universitet, Luleå tekniska universitet, Trafikverket och VTI. Som ett led i vår interna- tionella kartläggning har vi ställt skriftliga frågor till nio europeiska länder, genomfört besök hos berörda myndigheter och kommuner i Norge och Danmark samt fört samtal med myndighetsföreträdare i Finland.

Internationell kartläggning

Syfte

Utredningen har enligt regeringens direktiv haft i uppgift att in- hämta erfarenheter från andra EU-länders sätt att organisera, styra och besluta i vattenförvaltningen. Syftet med den internationella utblicken har varit att se vad Sverige kan lära av erfarenhet från andra länder och på så sätt ge underlag för utredningens förslag om hur den svenska vattenförvaltningen bör organiseras.

Utredningen har valt att beskriva hur vattenförvaltningen styrs, organiseras och finansieras i följande europeiska länder: Danmark, Finland, Frankrike, Island, Nederländerna, Norge, Storbritannien, Tyskland och Österrike. Vidare har utredningen gjort en genom- gång av vilka erfarenheter som har gjorts och vilka slutsatser som har dragits i de olika länderna när det gäller hur respektive system för vattenförvaltning fungerar. Denna genomgång baseras på skriftliga underlag och intervjuer som har gjorts i Danmark, Finland och Norge samt skriftliga frågor som har skickats till vattendirektörerna i respek- tive land. Dessutom har utredningen redovisat en kort genomgång av

vilka synpunkter som EU-kommissionen har riktat mot respektive land.

I den internationella kartläggningen har utredningen även stude- rat hur vattenförvaltningen är uppbyggd i fyra internationella avrin- ningsdistrikt där Sverige inte ingår: Norsk-finska avrinningsdis- triktet, Vidå-Kruså, Ems och Donaus avrinningsdistrikt.

Den internationella kartläggningen redovisas i sin helhet i bilaga 11. I kapitel 14 redovisas en sammanfattning av vad som har fram- kommit i kartläggningen.

De valda länderna

Valet av länder har gjorts utifrån olika aspekter. Avsikten har varit att studera några olika länder för att få en uppfattning om hur man i dessa länder har valt att organisera sitt arbete utifrån ramdirektivet. I första hand har valet fallit på länder som har snarlika naturgeo- grafiska eller förvaltningsmässiga förhållanden som Sverige. Av de nio valda länderna är sju medlemmar av EU, medan två länder (Norge och Island) är knutna till EU genom EES-avtalet. Ett av länderna (Storbritannien) är inne i en process för att lämna EU. Två av länderna är förbundsstater (Tyskland och Österrike), och sex länder har delar av territorierna som styrs på annat sätt (Frankrike, Neder- länderna, Storbritannien, Finland, Danmark och Norge). Det finns naturgeografiska skillnader mellan länderna, och även de konstitu- tionella och förvaltningsmässiga förutsättningarna är olika, bland annat vad gäller hur regeringen eller ministrar fattar beslut, hur statsförvaltningen är organiserad på olika nivåer och förekomsten av kommunalt självstyre. Det finns även skillnader mellan länderna när det gäller till exempel vem som äger grundvattnet, sjöarna och vatten- dragen.

De nio länderna varierar i storlek och antal yt- respektive grund- vattenförekomster (se tabell nedan). Avrinningsområden och avrin- ningsdistrikt varierar i antal och storlek mellan de olika länderna.

Källa: Europeiska kommissionen, 2012a–i samt www.ust.is/library/Skrar/Atvinnulif/Haf-og- vatn/Vatnatilskipun/WFD_Article_5_report_31_jan_2014_Final.pdf (avläst 2018-08-21). *=I uppgifterna om antalet yt- och grundvattenförekomster för Storbritannien ingår inte Nordirland. Uppgifter om antal avrinningsområden för Finland och Danmark kommer från Havs- och vattenmyndigheten.

Att jämföra olika länders vattenförvaltning

Det finns två olika indelningsstrukturer när det gäller att beskriva hur de olika länderna har organiserat sin vattenförvaltning: dels en organisatorisk nivåindelning som utgår från respektive lands stats- och kommunförvaltning, dels en nivåindelning som följer ramdirek- tivet för vatten och utgår från avrinningsdistrikt, avrinningsområden och delavrinningsområden. I den följande redovisningen av de olika ländernas organisation lämnas därför både en övergripande beskriv- ning av hur den allmänna stats- och kommunförvaltningen ser ut och en beskrivning av hur uppgifterna enligt ramdirektivet är fördelade, antingen inom den allmänna stats- och kommunförvaltningen eller i en separat organisation för vattenförvaltningen eller i en kombination.

Det finns alltid svårigheter när det gäller att göra internationella jämförelser. De valda länderna har olika förvaltningsuppbyggnad och olika former av lokalt och regionalt självstyre. En annan svårig- het är att i de olika länderna används olika begrepp och uttryck som kan göra det svårt att jämföra de olika systemen. Det kan gälla exem- pelvis på vilken förvaltningsnivå som beslut om miljömål, förvalt- ningsplaner, åtgärdsprogram och övervakningsprogram fattas. I olika länder finns olika system för hur vattenförvaltningens aktörer fattar

beslut, godkänner beslut, beslutar om godkännande, fastställer plan- erna och så vidare. När det gäller beslutsfattande kan det därför vara svårt att jämföra beslutsfattande mellan olika länder eftersom det kan ha olika innebörd.

Vattenförvaltningen inom ländernas utomeuropeiska territorier beskrivs inte närmare i den internationella kartläggningen.

En konstitutionell analys

Utredningen har tidigt under utredningsarbetet låtit genomföra en konstitutionell analys av den organisation som valts för svensk vatten- förvaltning. För detta uppdrag anlitades Patrik Bremdal, lektor i offentlig rätt vid Uppsala universitet, som har redogjort för sitt arbete i form av en rapport och en muntlig presentation för utred- ningens expertgrupp. Analysen genomfördes som en del av utred- ningens arbete men det är Patrik Bremdal som står för innehållet och slutsatserna i rapporten.

Syftet med att granska vattenförvaltningens organisation ur ett konstitutionellt perspektiv har varit att öka förståelsen för vad den upplevda otydligheten kring dagens lösning kan bero på och få ett underlag för ställningstagandet till om organisationen behöver för- ändras. Huvudfrågan för den genomförda analysen har varit om den nuvarande konstruktionen följer det konstitutionella regelverket och om den är i samklang med svensk konstitutionell tradition. Analysen behandlar de konstitutionella frågeställningarna utifrån ett rättsligt perspektiv.

Analysen redovisas i sin helhet i bilaga 2. I kapitel 5 och 8 redo- visas en sammanfattning av Patrik Bremdals slutsatser.