Utgångspunkten för detta kapitel är att visa hur transportkostnaden för respektive typfartyg skulle påverkas om sjöfarten tvingades bära hela den marginella skade- kostnaden för utsläpp till luft, dvs. hur transportkostnaderna skulle påverkas som resultat av en fullständig ”internalisering” av de externa emissionskostnaderna. För att möjliggöra beräkningar av detta slag är det bl.a. nödvändigt att känna till den nuvarande internaliseringsgraden för respektive typfartyg med antagen rutt, dvs. hur stor andel av den marginella skadekostnaden som sjöfarten redan betalar idag via olika avgifter eller skatter. Således är det nödvändigt att kartlägga samtliga skatter, avgifter eller subventioner som påverkar sjöfartens kostnader och som på ett eller annat sätt kan anses vara kopplade till sjöfartens emissioner av olika för- oreningar. För att göra jämförelsen med övriga transportslag rättvis skulle dessut- om en mer övergripande genomgång av de olika skatter, avgifter och subventioner som påverkar kostnaderna för transporterna inom respektive transportslag, oavsett den specifika kopplingen till utsläpp, sannolikt behövas.
Det har inte funnits utrymme att inom ramen för detta uppdrag genomföra någ- ra heltäckande kartläggningar över alla de avgifter och skatter som påverkar sjöfar- tens kostnader. Beräkningarna i detta kapitel är översiktliga och ska endast betrak- tas som räkneexempel. De principiella diskussionerna om internaliseringsgrad m.m.. baseras bl.a. på de diskussioner som förs i SIKA PM 2010:1, ”Sjöfartens externa effekter”.
6.1 Svårigheter att beräkna
internaliseringsgrad
Det är inte uppenbart vilka avgifter och skatter som i princip bör inkluderas i en bedömning av den nuvarande internaliseringsgraden av sjöfartens utsläpp till luft. Exempelvis kan man inte enbart utgå från vilket syfte eller viken benämning skat- ten eller avgiften ifråga har. Det viktiga i sammanhanget är att skatten/avgiften i realiteten har en internaliserande effekt, dvs. skatten/avgiften varierar med verk- samhetsvolym (och/eller andra variabler) på samma sätt som den externa effekten. Det viktiga med en koldioxidskatt är t.ex. inte att den kallas för koldioxidskatt utan att det totala skattebelopp som skall betalas är direkt eller indirekt relaterad till mängden koldioxidutsläpp och alltså direkt eller indirekt relaterad till den totala
ifråga ska ge rätta incitament till anpassning – incitament till aktörer att vidta åt- gärder för att reducera verksamhetens externa effekter så länge kostnaden för dessa åtgärder är lägre än den samhällsnytta som uppstår pga. de minskade externa effek- terna.
Principen är alltså att varje extern effekt ska matchas av sin egen motsvarande effektivitetsbetingad skatt/avgift. De externa effekter som sjöfart ger upphov till är först och främst olika former av miljöeffekter. Trängsel är inget stort problem inom den svenska sjöfarten. De miljöeffekter som kan uppstå är buller, erosion av strän- der och bottnar samt utsläpp av kemiska föreningar och partiklar i luften, på grund av förbränning av olja. Det kan dessutom uppstå externa effekter i form av utsläpp i vatten, t.ex. utsläpp av olja på grund av olyckor eller rengöring av oljetankar till havs, eller utsläpp av kemiska föreningar på grund av fartygets bottenfärg. En yt- terligare negativ miljöeffekt i vatten är att djur och växter och mikroorganismer i havsvattnet kan fastna på båtarnas skrov och föras över från sin naturliga miljö till andra farvatten.
Ett problem i sammanhanget är att det kan vara principiellt svårt att särskilja vissa externa effekter från varandra. Dessutom kan de åtgärder som är möjliga för att reducera en viss extern effekt också ha en inverkan på andra externa effekter. Införandet av en särskild skatt som motsvarar den marginella externa kostnaden för NOx-utsläpp skulle t.ex. ge incitament till rederier att installera SCR-teknik (kata- lysator) i fartygen och därmed reducera NOx-utsläppen per fartygskm. Införandet av en särskild skatt som motsvarar den marginella externa kostnaden för SO2- utsläpp skulle ge incitament till användning av bränsle med lägre svavelhalt och därmed till minskade SO2-utsläpp per fartygskm. Men i båda fallen skulle även partikelutsläppen reduceras och en ytterligare samhällsekonomisk nytta därmed uppstå. En särskild CO2-komponent i bränsleskatten skulle leda till incitament att reducera bränsleförbrukningen och därmed CO2-utsläppen per fartygskm, t.ex. genom att reducera hastigheten, men den lägre bränsleförbrukningen skulle även leda till reducerade utsläpp per fartygskm av både NOx, SO2 och partiklar.
Kopplingen mellan de olika externa effekterna (t.ex. olika föroreningar) sins- emellan och kopplingen mellan olika åtgärder för att reducera dessa effekter kan alltså vara mycket komplex. Således kan det även från en principiell utgångspunkt vara svårt att låta varje extern effekt matchas av sin egen motsvarande effektivi- tetsbetingad skatt/avgift. I praktiken blir problemen ännu större, eftersom det kan finnas avgifter, skatter eller subventioner som inte har något renodlat internalise- ringssyfte men som ändå kan påverka sjöfartsverksamheten och därmed sjöfartens externa kostnader.
Ett möjligt sätt att hantera ovannämnda teoretiska och praktiska problem är att i praktiken istället approximera en fullständig internalisering genom att införa skat- ter eller avgifter som gör att den totala privatekonomiska marginalkostnaden för en viss verksamhet, t.ex. sjötransport, överensstämmer med den totala samhällseko- nomiska marginalkostnaden för verksamheten, alla externa effekter/kostnader in- räknade. En viss överinternalisering av en extern effekt kan alltså kompensera en viss underinternalisering av en annan extern effekt. Totalt sett betalar verksamhets- utövaren den marginella samhällsekonomiska kostnaden för verksamheten, även
om incitamenten att vidta rätta åtgärder för att reducera varje specifik extern kost- nad (dvs. vidta ytterligare åtgärder så länge den marginella åtgärdskostnaden un- derstiger den samhällsekonomiska marginalnyttan) kan bli snedvridna pga. under- eller överinternaliseringen.
Ett ytterligare problem när det gäller att beräkna den nuvarande internalise- ringsgraden för sjöfartens utsläpp av olika föroreningar till luft, har att göra med den geografiska avgränsningen. Vad menas med ”samhälle” i en samhällsekono- misk nyttokostnadskalkyl? Ska vi i beräkningarna av sjöfartens externa kostnader t.ex. endast beakta utsläppen i svenskt territorialvatten, utsläppen i svenskt närom- råde (t.ex. Östersjön och Nordsjön), eller utsläppen längs hela fartygets rutt även om den exempelvis går över Atlanten till Nordamerika? Ett särskilt problem i sammanhanget vad gäller nationsgränser och ansvarsområden för utsläpp och poli- cyinstrument är att det finns internationella vatten – motsvarande problem finns inte för landtransporter.
Den svenska handelssjöfarten domineras av internationell sjöfart. Ca 90 pro- cent av den svenska utrikeshandeln transporteras till sjöss (Sjöfartsverket 2004). För att eliminera alla snedvridningar i transportkostnaderna för den internationella sjöfarten borde man från en principiell (dvs. ekonomiskteoretisk) synvinkel beakta marginalkostnaderna för alla externa effekter längs hela sjötransporten, såväl inom svenskt territorialområde som internationellt vatten. Detta skulle i så fall innebära att man tar hänsyn även till de avvikelser från samhällsekonomiskt effektiv pris- sättning som kan finnas i andra länder. För att beräkna nuvarande internaliserings- grad skulle det från detta perspektiv följaktligen vara nödvändigt att kartlägga även skatter och avgifter m.m.. som påverkar kostnaden för sjöfart i andra länder. Fram- förallt skulle det vara viktigt att ta med hamnavgifter i båda ändarna av en sjötrans- port för att se hela internaliseringsgraden. Åtminstone svenska hamnar har miljö- differentierade avgifter – dessa har pga. bristfällig tillgång till information inte kunnat beaktats i nedanstående beräkningar av sjöfartens internaliseringsgrad. Många länder ger även stöd till sjöfarten. I Sverige ges stöd till svenskflaggade fartyg i internationell trafik, det s.k. sjöfartsstödet.
Frågan om ”optimal” geografisk avgränsning är komplicerad även från en prin- cipiell utgångspunkt, om man t.ex. ser till kopplingen till policyinstrument för att internalisera externa effekter. Det är knappast Sveriges ansvar att internalisera kostnader för sjöfart som uppstår i andra länders territorialvatten. Hur ansvaret för att skapa effektiva incitament till utsläppsreduktioner på internationella vatten bör fördelas är en svårare fråga. Normalt är en svensk samhällsekonomisk analys av- gränsad så att den omfattar antingen alla effekter som berör svenska medborgare
som sker på internationellt vatten, och dess externa effekter, fördelas så att hälften räknas som svensk sjöfart.
6.2 Internaliseringsgrad för dagens sjöfart
I det ovanstående beskrivs de problem och misstolkningar som kan uppstå om internaliseringsgraden för olika externa effekter beräknas separat från varandra. Följaktligen kan det vara problematiskt att göra separata beräkningar av internalise- ringsgraden för de emissioner till luft av olika föroreningar som sjöfarten kan ge upphov till. I det följande har vi ändå valt att göra sådana beräkningar. Dessa be- räkningar bör betraktas som räkneexempel.
Utgångspunkten har varit att beräkna internaliseringsgraden för respektive far- tygstyp i två steg. I det första steget beräknas de totala skadekostnaderna för farty- gets utsläpp av olika föroreningar, uttryckt t.ex. i termer av skadekostnad per rutt med anlöp till hamn. I det andra steget beräknas de kostnader som rederierna redan betalar och som är direkt kopplade till, dvs. som rederiet tvingas betala pga., farty- gens utsläpp av olika föroreningar. Internaliseringsgraden definieras som den andel av de totala skadekostnaderna som rederierna redan betalar.
Den kritiska frågan är vilka avgifter, skatter eller subventioner som ska beaktas i beräkningen av internaliseringsgrad. När det gäller utsläppen av NOx och SO2 har vi i beräkningarna endast tagit hänsyn till farledsavgiften och endast till miljödiffe-
rentieringen i denna avgift. Vi har t.ex. inte tagit hänsyn till att hamnavgiften i
praktiken kan vara beroende av fartygens emissioner av NOx och SO2.
Farledsavgiftens koppling till NOx- och SO
2-utsläpp
Farledsavgiften är tvådelad där den ena delen tas ut på fartygets bruttodräktighet och den andra på lastat och lossat gods. För inrikes trafik tas den godsbaserade avgiften ut endast för lastat gods.
Antalet anlöp som avgiftsbeläggs är för den bruttobaserade delen av farledsav- giften maximalt fem respektive två per kalendermånad för passagerarfartyg respek- tive övriga fartyg.
Den godsbaserade avgiften tas ut med 3,05 kr per ton gods och med 0,80 kr för så kallat lågvärdigt gods. Gods som är att betrakta som lågvärdigt framgår av bila- ga till Sjöfartsverkets föreskrifter (SJÖFS 2008:5) om farledsavgift. Den del av farledsavgiften som tas ut på fartygets bruttodräktighet tas ut med 1,80 kr för varje enhet av fartygets bruttodräktighet för passagerarfartyg och med 2,05 kr för övriga fartyg. Kryssningsfartyg erlägger farledsavgift med 0,80 kr per enhet av fartygets bruttodräktighet och betalar bara för ett anlöp i svensk hamn under samma kryss- ning.
Miljödifferentiering
Det ekonomiska incitamentet för att minska utsläppen av svavel och kväveoxider, dvs. Sjöfartsverkets rabatter, har ökats i systemet genom de förändringar som genomfördes 2008.
För att erhålla rabatt avseende svavel måste svavelhalten i bränslet understiga 0,5 viktprocent. Med en svavelhalt som överstiger 0,5 viktprocent tas en svavelav- gift ut med 70 öre per enhet av fartygets bruttodräktighet. För fartyg som använder bunkerolja med en svavelhalt 0,21-0,50 viktprocent ges rabatt med 0,50 kr
på svavelavgiften. Fartyg med svavelhalt som inte överskrider 0,2 viktsprocent är befriade från svavelavgift. Det ger följande svavelavgifter:
Tabell 24. Farledsavgiftens differentiering avseende svavel
Svavelhalt (viktprocent) Avgift (kr per enhet BT)
0,51- 0,7 0,21-0,50 0,2 0,00-0,20 0,0
Fartyg som installerat utrustning för reduktion av utsläppen av kväveoxid er- håller en rabatt på den bruttodräktighetsbaserade farledsavgiften. Denna ges enligt en linjär skala som startar vid en utsläppsnivå om 10 g/kWh och går ner till under 0,4 g/kWh där fartyg är helt befriade från bruttodräktighetsbaserad farledsavgift. Det ger följande avgifter:
Tabell 25. Farledsavgiftens differentiering avseende NOx
Utsläppsnivå Nox (g/kWh) Passag.fartyg & järn.färjor Kryssn.- fartyg Övriga fartyg 0.0-0.4 0.00 0.00 0.00 0.5-0.9 0.15 0.03 0.25 1.0-1.9 0.40 0.08 0.61 2.0-2.9 0.63 0.16 0.77 3.0-3.9 0.77 0.24 0.93 4.0-4.9 0.91 0.32 1.09 5.0-5.9 1.05 0.40 1.25 6.0-6.9 1.19 0.48 1.41 7.0-7.9 1.33 0.56 1.57 8.0-8.9 1.47 0.64 1.73 9.0-9.9 1.61 0.72 1.89 10- 1.80 0.80 2.05
Den bruttodräktighetsbaserade avgiften är med andra ord noll för alla fartyg som använder bränsle med svavelinnehåll max 0,2 viktprocent och har SCR-teknik installerad som reducerar NOx-utsläppen till max 0,4 g/kWh. Den bruttodräktig-
procent av hjälpmotorns installerade effekt). Det är alltså fråga om gram utsläpp per kWh ”axeleffekt”, vilket inte är detsamma som gram utsläpp per kWh värme- värdebränsle (dvs. den mängd bränsle som innehåller energimängd 1 kWh), vilket är den definition vi använt oss av i skadekostnadsberäkningarna i kapitel 4 (se även Bilaga 1 för emissionsfaktorer uttryckta i termer av gram/kWh med denna defini- tion). Verkningsgraden mellan värmevärde och axeleffekt antas i LIPASTO:s sammanställningar uppgå till 2,164, dvs. det går drygt 2,16 kWh värmevärdebräns- le per kWh axeleffekt. Det innebär t.ex. att 0,8 gram NOx per kWh värmevärde- bränsle motsvarar ca 1,73 gram NOx per kWh axeleffekt.