År 1993 utfärdades en proposition vars huvudsakliga syfte var att presentera konkreta förslag om åtgärder med huvudmål att göra samhället till ett kretsloppssamhälle. För-slagens utgångspunkt låg i att miljöproblemen under det senaste decenniet hade ändrat karaktär och att det således var nödvändigt att ändra förhållningssättet till avfall och avfallshantering. Trots att de lokala miljöproblemen hade minskat kraftigt sågs en tydlig växling i att de hade ersatts av regionala och globala miljöproblem istället. Problemen ansågs handla om att ”effekterna uppträder ofta med lång fördröjning och sambanden mellan direkta och indirekta skador av olika verksamheter är komplexa” samt svårigheter med att lokalisera varifrån uppkomna miljöproblem härstammat. Nedan citeras vad som ansågs vara ett grundläggande problem för uppkomsten av miljöproblem.105
”Ett grundläggande problem är att samhällets materialhantering i dag är enkelriktad - från utvinning av råvara till deponering av avfall. Att i snabb takt förbruka icke förnybara resurser, att slösaktigt konsumera förnybara resurser och sedan slänga allt avfall är inte hållbart.”106
3.2.1 Idéer och samhällsklimat
Det mest grundläggande problemet för uppkomna miljöproblem var således att hante-ringen av material ansågs vara enkelriktad och att hänsyn inte togs till att ta tillvara på avfall. Fokus ansågs främst ligga vid konsumtion.
105Proposition 1992/93:180. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 1-12.
106Ibid, 1.
Tidigare låg, enligt 1993 års proposition, många miljöproblem vid punktutsläpp från indu-strier och energianläggningar men att problemen numer överskuggades av ”diffusa utsläpp knutna till människors rörlighet, varors livscykel och de areella näringarnas rationalisering och produktionskrav”. Det innebar att de tidigare lokala miljöproblemen som stort fokus lagts vid istället handlade om att större regionala och globala problem syntes.107
Miljöpolitiken i Sverige skulle innebära att alla de beslut som skulle tas för samhälls-utveckling skulle vara inriktade mot ett kretsloppssamhälle och skapa förutsättningar för en mer effektiv resurshushållning inom alla samhällsområden. För att göra detta föreslogs att mer förnybara resurser skulle användas, energisnåla processer skulle eftersträvas samt att förespråka återanvändning och återvinning.108
Ändringar i renhållningslagen (1979:596) föreslogs där regeringen eller den myndighet som regeringen gav befogenhet skulle kunna ” förskriva om skyldighet för den som yrkes-mässigt tillverkar, importerar eller försäljer en vara eller förpackning” eller att den ”som i sin yrkesmässiga verksamhet ger upphov till avfall” bör ”se till att avfallet bortforslas, återanvänds, återvinns eller omhändertas på sätt som kan krävas för en miljömässigt god-tagbar avfallshantering”.109Ett stort ansvar lades alltså på producenten och att regeringen var den som kunde reglera hur skyldigheterna skulle se ut. I 4 § föreslogs att varje kommun skulle bära ansvaret för att uppkommet hushållsavfall inom kommunen skulle forslas till en behandlingsanläggning för att tillgodose både hälsoskydds- och miljövårdskrav. Även tre nya paragrafer fordrades införas i lagen där 6a och 6b § § handlade om producent-ansvar och 17 a § handlade om att producenten fick ta ut avgift mot bortforsling och slutligt omhändertagande av avfall. Även ett tillägg i 7 § föreslogs vilket formulerades enligt nedan;110
När avfall skall forslas bort genom kommunens eller en producents försorg, får avfallet inte grävas ned, komposteras eller på annat sätt slutligt omhändertas av fastighetsinnehavaren.
Skall avfall forslas bort genom kommunens eller producents försorg får inte någon annan än den som kommunen eller producenten anlitar för ändamålet ta befattning med bortfors-ling.111
Ytterligare lagändringar föreslogs av propositionen för lagen (1991:336) om vissa dryckes-förpackningar. Ändringarna handlade om 2, 3 och 5 §§ där det i 3 § hette ”PET-flaskan
107Proposition 1992/93:180. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 1-2.
108Ibid, 2.
109Ibid, 1-2.
110Ibid, 4-7.
111Ibid, 1.
ingår i ett resurssystem för återanvändning eller återvinning” och i 5 § ”ett villkor skall gäl-la att konsumenten när en PET-fgäl-laska återlämnas får ersättning med ett pantbelopp”.112
De remissinstanser som presenterades i propositionen var i överlag positiva till många av lagförslagen. De övergripande positiva tonerna var riktade till den separationsskyldig-het som skulle finnas i renhållningslagen, möjligseparationsskyldig-heterna för producenter att ta ut avgifter och producentens ekonomiska ansvar för hantering av avfallet.113
Det kretsloppssamhälle som förespråkades i propositionen syftade till ökad resurssnålhet, minskad miljöbelastning och bevarande av den biologiska mångfalden. Det nya samhälls-klimatet för hantering av avfall hade således en stor inriktning på miljö och naturvård. Det framfördes att återvinning skulle prioriteras före bland annat materialåtervinning, ener-giutvinning och framförallt deponering. Valet av precis nämnda metoder skulle baseras på den metod som gav bäst resultat när det gällde hushållning med resurser.114
3.2.2 Händelser
Vad som nämns som en kritisk händelse av 1993 års proposition var den FN-konferens som hade ägt rum i Rio i juni 1992. Konferensen hade handlat om miljö och utveckling och resultatet var mål för en hållbar utveckling. För att nå målet för en hållbar utveckling krävdes ”en mera cyklisk materialhantering - ett kretsloppssamhälle”.115
3.2.3 Ekonomi
Av 1993 års proposition framgår inte vilken ekonomisk situation som landet befann sig i eller vilken typ av ekonomi som påverkade avfall eller avfallshantering.
3.2.4 Tekniska och ekonomiska förutsättningar
Av propositionen framgår att många tekniska problem fortfarande återstod att lösa och även de ekonomiska nödvändigheterna diskuterades. En omställning kan på kort sikt upp-levas som kostsam men det argumenterades för att vara nödvändig ur ekonomisk synpunkt.
Det framfördes att det både krävdes engagemang inom alla sektorer och på alla nivåer i samhället för att få genomslag i kretsloppsprincipen. Men genom forskning, teknisk
ut-112Proposition 1992/93:180. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 10.
113Ibid, 58-66.
114Ibid, 12-19.
115Ibid, 1.
veckling och effektiva styrmedel ansågs vara ledande faktorer som skulle kunna medverka till en gradvis ersättning av icke förnybara resurser.116
En motivering till att återvinning ansågs vara bra var att materialen i sig kan ha ett kommersiellt värde och att det kunde finnas en efterfrågan på det återvunna materialet på marknaden.117
Det framlades förslag till förbättrad energianvändning där användningen av fossila bräns-len skulle begränsas och istället baseras på förnybara energikällor. För att främja en hållbar energiutveckling hävdades att fokus bör ligga vid att utveckla användningen av miljöanpassad energi från biobränslen, solenergi och vindkraft.118
3.2.5 Avfallets mängd och sammansättning
Som tidigare nämnt framgick av 1993 års proposition att bland annat PET-flaskor utsor-terades från annat avfall. Utöver detta handlade förslagen till största del till att öka en medvetenhet om återvinning och bättre omhändertagande för material i stort och även vissa kemikaliska ämnen som utgjorde miljöfarliga hot.119
Men bortsett från miljöaspekter påpekades även de problem som kunde uppstå med väx-ande volymer avfall. Ett exempel som framfördes var att rivningsmassor, schaktmassor och skrotsten med mera kunde förekomma i sådana mängder att det uppstod problem på de deponeringsytor som de lades på och att kapaciteten till omhändertagande av avfallet på dessa ytor kunde bli begränsad. Det trycktes på att platser för deponering av avfall var en knapp resurs vilken även ansågs komma bli knappare.120
Av propositionen framgick vissa mål för återanvändning och materialåtervinning som skulle nås innan den 1 januari 1997. Indelningarna samt vilken nivå som återanvändning eller materialåtervinningen uppnåddes år 1992 samt vilka målen var för 1997 kan ses i figur 2. Även förpackningsslag som hade liknande mål ses i figur 3 med skillnaden att innan beslut om förordning skulle tas skulle en konsekvensanalys av nivåerna göras, vil-ket föreslogs göras av Naturvårdsvervil-ket.121 Av figur 3 ses att nivån för återanvändning och materialåtervinning för plast enbart uppgick till 5% år 1992. Här tål att nämnas att
116Proposition 1992/93:180. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 17.
117Ibid, 19.
118Ibid, 20-22.
119Ibid, 18-20.
120Ibid, 18-19.
121Ibid, 78-79.
hushållsavfallet vid samma tidpunkt bestod av 8-10 viktprocent vilket motsvarade cirka 250 000 ton per år.122
Uppnådd nivå 1992 Krav 1997 Glasförpackningar för öl/läsk: Återanvändning: 95 % 95 % Glasförpackningar för vin/sprit: Återanvändning: 65 % 90 % Övriga glasförpackningar: Materialåtervinning: 45 % 70 %
Aluminiumburkar: Materialåtervinning: 85 % 90 %
Förpackningar av wellpapp: Materialåtervinning: 65 % 65 %
PET-flaskan: Materialåtervinning: Ingen uppgift 90 %
Figur 2. Sammanställning av återanvändnings- och materialåtervinningsnivåer på förpackningar.
Källa: Proposition 1992/93:180.
Uppnådd nivå 1992 Mål 1997
Övriga aluminiumförpackningar: Materialåtervinning: 5 % 70 %
Övriga förpackningar av
papp, papper och kartong: Återanvändning/materialåtervinning: 5 % 65 % Övriga plastförpackningar: Återanvändning/materialåtervinning: 5 % 65 % Förpackningar av stålplåt: Återanvändning/materialåtervinning: 5 % 70 %
Figur 3. Sammanställning av återanvändnings- och materialåtervinningsnivåer på förpackningar. (Konsekvensanalys krävs innan beslut om förordning.)
Källa: Proposition 1992/93:180.
I det åttonde kapitlet i 1993 års proposition framgick även vikten av att källsortering skulle ske i större utsträckning och att det fanns goda förutsättningar och potential för att källsortering skulle leda till ökad återvinning och förbättrade behandlingsmetoder.123
3.2.6 Kunskap om miljöpåverkan
Miljöaspekterna kring material och hantering av avfall upptog en stor del av propositio-nens innehåll och var det genomgående temat. De riktlinjer som framlades handlade om att nya standarder skulle bygga på analys med avseende på miljökonsekvenser där även planer för riskbegränsning av hälso- och miljöskadliga ämnen skulle utvecklas. Särskilt går det att urskilja att kunskapen om plasters påverkan på miljön var framstående och således att bättre hushållning av plastmaterial som framställdes ur ändliga naturresurser genom
122Proposition 1992/93:180. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 101.
123Ibid, 90-92.
ökad återanvändning och återvinning fordrades. Ännu viktigare var att särskilt miljöbe-lastande plastmaterial skulle undvikas helt för att minska miljöpåverkan.124 Nedan finns vidare formulering som påvisar vilket synsätt på miljön som rådde:
Vad som utvinns ur naturen skall på ett uthålligt sätt kunna användas, återanvändas, åter-vinnas eller slutligt omhändertas med minsta möjliga resursförbrukning och utan att natu-ren skadas. [...] Miljöpolitiken måste utgå från vad natunatu-ren långsiktigt tål. Att skydda och förbättra miljön är en framtidsutmaning i allas intresse.125
För att uppnå en hållbar utveckling för miljön och naturens resurser ansågs det behövas ett mer effektivt och återhållsamt ”resursutnyttjande”, det vill säga återanvändning och återvinning genom exempelvis energiutvinning ur sorterade avfallsfraktioner.126 Kunska-pen om miljöpåverkan ansågs öka och nedan kommer en formulering som styrker detta:
Vi kan konstatera en ökad miljömedvetenhet hos allmänhet och näringsliv. Få ifrågasät-ter i dag nödvändigheten av att ta hänsyn till miljön. Kunskapen om miljöproblem ökar ständigt.127
De kunskaper som påpekas finnas vid skrivande stund var problemen med de varor som hamnade som skräp i naturen eller på den deponeringsplats som de hamnat på och som hade långsiktiga miljöstörande effekter. Det kunde handla om att de innehöll miljöfarliga metaller eller naturfrämmande ämnen som var långlivade och därmed höja förorenings-halten.128
3.2.7 Sammanfattning
Samhällsklimatet och de idéer som framgick av 1993 års proposition handlade om att ett kretsloppssamhälle var idealet. Idealet kom från en utgångspunkt i miljöproblem där det handlade om de växande problemen på regional och global nivå. En anledning till de växande miljöproblemen ansågs komma från hanteringen av avfall då den ansågs vara enkelriktad. Det nya samhällsklimatet skulle främja återvinning så som energiåtervinning och materialåtervinning. En kritisk händelse var FN-konferensen i Rio som handlade om miljö och utveckling vilken färgade målen i propositionen. I propositionen framgick att tekniska och ekonomiska förutsättningar skulle diskuteras vidare och att det krävdes ett engagemang inom alla sektorer på alla nivåer. Det som tillkom av propositionen gällande
124Proposition 1992/93:180. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 2.
125Ibid, 14.
126Ibid, 15.
127Ibid, 15.
128Ibid, 18-19.
avfallets mängd och sammansättning var att PET-flaskor skulle utsorteras från övrigt av-fall och även andra typer av förpackningar skulle uppnå vissa återvinningskrav innan år 1997. Beträffande kunskapen om miljöpåverkan genomsyrade miljöaspekter hela proposi-tionen där miljöpolitiken skulle ”utgå från vad naturen långsiktigt tål”. För att uppnå det behövdes ett mer effektivt och återhållsamt utnyttjande av resurser så som återvinning och återanvändning där bland annat energiutvinning var önskvärt.