Proposition 2002/03:117

2003 kom regeringen ut med en proposition där mål, strategier och åtgärder för en fortsatt utveckling mot ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp framlades. Stor vikt lades vid den redan formulerade avfallshierarkin som EU beslutat om och den ansågs även vara implementerad i den svenska politiken.¹²⁹

3.3.1 Idéer och samhällsklimat

Av 2003 års proposition framgick att konsumenterna och en miljöriktad hantering var det som skulle stå i fokus tillsammans med lokala och regionala förutsättningar vid en fortsatt utveckling av avfallshantering. Kommunernas ansvar föreslogs bli större och att information och planering på området där producentansvar gällde skulle kommunerna få större inflytande över. Den tidigare synen på förpackningar och returpapper föreslogs även kvarstå och utvecklas. Propositionens syfte var således att stärka den tidigare struktur som slagits fast och den största utvecklingen som skulle stärka strukturen handlade om att avfallshanteringen inte enbart skulle handla om miljöproblem utan det skulle även bli en fråga om infrastruktur samt att ett centralt planeringsansvar skulle slås fast.¹³⁰ Det påpekades även att det fanns anledning att främja de biologiska behandlingsmetoderna och annan typ av materialåtervinning för att kunna åstadkomma en ekologiskt god av-fallshantering.¹³¹

Förslag om ändring i miljöbalken handlade dels om att 15 kap. 7 § och 15 kap. 9 § skulle genomgå vissa ändringar samtidigt som två nya paragrafer skulle införas: 15 kap.

5 a och 7 a §§. 15 kap 5 a § var en ny paragraf som syftade till att avfallsinnehavaren fick ett större ansvar vilket innebar att skyldighet till att avfall hanteras på ett hälso-och miljömässigt godtagbart sätt infördes. Ändringen i 7 § handlade om främjandet av en minskad uppkomst av avfall samt ytterligare bestämmelser om vilka befogenheter

re-129Proposition 2002/03:117. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 1-21.

130Ibid, 1.

131Ibid, 22.

geringen skulle ha gällande föreskrifter om skyldigheter som producenten skulle få. Det innefattades av att producenten skulle se till att varor eller förpackningar hade en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Den nya 7 a § formulerades bland annat:¹³²

”Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får i fråga om förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall meddela föreskrifter om

1. skyldighet för producenter att se till att sådana förpackningar omfattas av retursystem för återvinning och återanvändning,

2. skyldighet för producenter att se till att retursystemen utformas så att de genom utbe-talning av pant eller premie uppmuntrar att förpackningar lämnas tillbaka till systemen, [...]

5. krav på tillstånd för att yrkesmässigt driva ett retursystem eller tappa konsumtionsfärdig dryck i förpackningar av plast eller metall eller till Sverige föra in konsumtionsfärdig dryck i sådana förpackningar, [...]”¹³³

Ytterligare ansvar lades alltså på producenten om dryckesförpackningar där stor vikt låg vid att förpackningarna skulle återkomma till systemet för bästa hantering.

Ett uttalat ideal som framfördes av propositionen var att samhället skulle innefattas av giftfria och resurssnåla kretslopp och för att uppnå målen framlades krav om att ”använd-ningen och förvaltandet av samhällets resurser inklusive avfallet sker på ett hållbart sätt”.

Mer specifikt skulle avfallsmängderna sluta öka samtidigt som avfallets farlighet skulle reduceras och även att avfallet ”i största möjliga utsträckning” skulle användas som en resurs.¹³⁴

I propositionen föreslogs en utbyggnad av avfallsförbränningsanläggningar för att ”mö-ta det ökade behovet” som förbud om deponering medför. Samtidigt som det”mö-ta föreslogs påpekades även nödvändigheten att inte göra en för stor utbyggnad av anläggningar ef-tersom det inte skulle överstiga behovet på längre sikt. Det ansågs även vara viktigt i den aspekten att elproduktion vid förbränning kunde öka och förbättras (effektiviseras) ef-tersom det i Sverige under den tiden gick att frigöra energi vid förbränning på ett mycket tillfredsställande sätt, både i aspekter om värme och el.¹³⁵

För deponering av avfall ansågs det tidigare förbudet, som infördes 2002, gällande de-ponering av utsorterat brännbart avfall och organiskt avfall som viktigt och att det skulle kvarstå. Det framlades även att dispens från deponeringsförbuden endast skulle beviljas i

132Proposition 2002/03:117. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 7-9.

133Ibid, 8.

134Ibid, 16.

135Ibid, 30-32.

vissa undantagsfall och specialfall. Detta kunde handla om att avfallet hade vissa egenska-per som av miljömässiga skäl inte kunde behandlas på något annat sätt än deponering.¹³⁶

3.3.2 Händelser

Av 2003 års proposition framgick inga specifika händelser som påverkade utvecklingen av avfallshantering eller syn på avfall i den benämning som Sjöstrand definierar som händelser.

3.3.3 Ekonomi

Av 2003 års proposition framgår inte vilken ekonomisk situation som landet befann sig i eller vilken typ av ekonomi som påverkade avfall eller avfallshantering.

3.3.4 Tekniska och ekonomiska förutsättningar

Av propositionen föreslogs att de styrmedel som getts till hantering av avfall skulle stärkas både när det gällde ekonomiska och praktiska förutsättningar i försök att ”få till ett mer ekologiskt omhändertagande av avfall i enlighet med avfallshierarkin”.¹³⁷

En viktig fråga som tas upp i propositionen var att sambandet mellan ekonomisk tillväxt och negativa miljökonsekvenser behövde brytas för att främja en strategi om avfallsåter-vinning. Till detta tillades även vikten av att skapa en attraktiv marknad för återvunnet material för att främja återvinning och återanvändning.¹³⁸

Den rådande miljötekniken som ansågs finnas inom avfallsområdet i Sverige lovordades blanda annat för att vara en de främsta i världen både när det handlade om system-tänkande och tekniska lösningar. Trots den positiva inställningen till landets ställning gentemot andra länders framgång påpekades att en fortsatt utveckling kompetens- och teknikutveckling var nödvändigt och behövligt. Det trycktes på att Sverige hade stora fördelar inom teknikexport inom området vilka skulle tas tillvara på. Det ansågs finnas ett behov av offentligt engagemang eftersom branschen till största del innefattades av småföretag och för att öka exporten av svenska varor tjänster inom området behövdes större satsningar. Något regeringen tidigare hade uttalat att göra för att främja miljötek-nikexporten var att etablera ett nationellt centrum för utveckling, entreprenörskap och

136Proposition 2002/03:117. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 35-36.

137Ibid, 1.

138Ibid, 18.

export av miljöteknik.¹³⁹

Trots att avfallsförbränning ansågs vara viktig och att en fortsatt utveckling inom områ-det ansågs nödvändig framlades förslag om skatt på avfall som brändes. I den utredning som hade gjorts kring frågan pekade utfallet på positiva aspekter men även risker och nackdelar. Utredningens syfte hade främst varit att utreda vilka konsekvenser införandet av skatt skulle ha i form av ekonomiska och miljömässiga. Bland annat ansågs en skatt kunna ge bättre förutsättningar för materialåtervinning och biologisk behandling av avfall men även att införandet av en skatt skulle kunna hämma utbyggnaden av förbrännings-anläggningar.¹⁴⁰

3.3.5 Avfallets mängd och sammansättning

Enligt Naturvårdsverket hade hushållsavfallsmängderna ökat med 2,2 procent per år mel-lan perioden 1992-2000 och ansågs troligen ha varierat med konjunkturen.¹⁴¹ För avfallets mängd framgick även ett generellt mål enligt formuleringen nedan:¹⁴²

Det är nödvändigt att både mängden avfall och dess farlighet minskar. Regeringen avser bl.a. att tydliggöra kommunernas ansvar för hushållens farliga avfall.¹⁴³

Sedan 1991 fanns det i lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar frågor om han-tering av plastförpackningar för konsumtionsfärdig dryck. Denna lag föreslogs upphäva och att det istället skulle införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen ger befogenhet att införa föreskrifter som producent ska förhålla sig till gällande retursystem genom utbetalning av pant eller premie. Detta skulle uppmuntra att förpackningarna lämnades tillbaka till systemet.¹⁴⁴

I det sjätte kapitlet i propositionen framlades återigen vikten av att mängden avfall var en stor bidragande faktor till miljö- och hälsoproblem där de största svårigheterna låg vid hanteringen. Således föreslog åtgärder syfta till att minska mängden uppkommet avfall.¹⁴⁵

Avsikten är därför att i första hand minska uppkomsten av avfall genom förändrade konsumtions-och produktionsmönster. I andra hand skall den resurs som avfallet utgör tas tillvara i så

139Proposition 2002/03:117. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 20.

140Ibid, 32-33.

141Ibid, 22.

142Ibid, 1.

143Ibid, 1.

144Ibid, 2.

145Ibid, 21.

hög grad som möjligt samtidigt som påverkan på och risker för miljö och hälsa minimeras.¹⁴⁶

3.3.6 Kunskap om miljöpåverkan

Av propositionen att döma var kunskaperna om miljöpåverkan i ständig ökning både internationellt som nationellt. Nedan ges ett citat om avfallets klimatpåverkan vilken presenteras i propositionen:

Avfallsflödena och omhändertagandet av avfall bidrar till olika typer av miljöpåverkan. Det omfattar bl.a. påverkan på klimatet genom utsläpp av metangas från deponering av lätt-nedbrytbart avfall och av fossil koldioxid både från förbränning av bl.a. plast och från transporter av avfall. Avfallshanteringen orsakar också utsläpp av tungmetaller och orga-niska miljögifter från deponering, förbränning och materialåtervinning samt från felaktig hantering av farligt avfall m.m.¹⁴⁷

Synen på avfallsförbränning på befintliga förbränningsanläggningar var positiv och enligt regeringen ansågs metoden vara nödvändig för att ta hand om avfall. Även flera utred-ningar och analyser som hade gjorts inom ämnet stödde att förbränning av avfall skulle prioriteras. Analyserna visade att deponering var det sämsta alternativet för avfallshan-tering ur miljösynpunkt för avfall som kunde materialåtervinnas eller förbrännas med energiutvinning.¹⁴⁸ Det påpekades dock att förbränning av avfall enbart skulle ske av det avfall som inte kunde materialåtervinnas eller biologiskt behandlas. Ytterligare krav om att avfall som avsågs brännas skulle vara väl sorterat, karaktäriserat och kontrollerat framlades och att även farligt avfall skulle få en särskild behandling. För att reglera detta framlades ett förslag om att Naturvårdsverket och Statens energimyndighet skulle göra en utredning för att undersöka möjligheterna att ändra kraven i förordningen om avfalls-förbränning på avfall och hur detta kontrollerades för avfall som fördes till avfalls-förbränning.¹⁴⁹

Utifrån förutsättningen att både behandlingen och anläggningarna uppfyller höga krav på miljöskydd är såväl förbränning som materialåtervinning, inklusive biologisk behandling, från miljösynpunkt godtagbara metoder för att omhänderta avfall enligt Naturvårdsver-ket.¹⁵⁰

Även när det handlade om materialåtervinning för biologiskt avfall var deponering inte nödvändigt och materialet kunde istället ingå i ett kretslopp.¹⁵¹ Detta stödjer således att

146Proposition 2002/03:117. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 21.

147Ibid, 21.

148Ibid, 20-21.

149Ibid, 30.

150Ibid, 21.

151Ibid, 21-22.

den avfallshierarki som tagits fram av EU var att föredra. Nedan följer argumentation till varför materialåtervinning sågs som positivt:

Materialåtervinning innebär dessutom oftast lägre utsläpp och har fördelen av att kunna ge en värdefull koppling till produktutveckling. På så sätt kan kunskap om miljöeffekter i avfallsledet återföras till den som tillverkar produkten.¹⁵²

Dock påpekades negativa aspekter med materialåtervinning som bland annat Naturvårds-verket uttalat. Det handlade om svårigheter gällande avvägning mellan förbränning och materialåtervinning. Vissa avfallsslag framlades ha egenskaper som gör dem olämpliga att återvinna eller så uppstår kostnader som inte motsvarar den nytta som görs ur miljö-synpunkt. Även risken med en dålig materialåtervinning ansågs leda till en spridning av farliga ämnen till nya produkter på marknaden eller att ämnena skulle hamna i åkermark genom kompost.¹⁵³

Av propositionen framgick att avfallsförbränningens påverkan på miljön hade minskat kraftigt sedan 1980-talet och utsläppen av dioxiner hade minskat med 98 procent från mitten på 1980-talet, i och med Naturvårdsverkets moratorium. Även minskning av ut-släpp av både flera tungmetaller så som kvicksilver, bly och kadmium hade skett.¹⁵⁴

Det föreslogs i propositionen att ytterligare kunskap om avfallshantering behövdes vil-ket bland annat kom från att utvecklingen som svil-kett åren innan pekat på ett behov av detta. Regeringen ansåg att en avfallsplan på nationell nivå skulle kunna förbättra situa-tionen och att den för bästa resultat skulle följas upp regelbundet av Naturvårdsverket.¹⁵⁵ Planen formulerades enligt:

Planen bör innehålla en redovisning av mängder av olika kategorier av avfall och hur dessa behandlas samt den miljöpåverkan från avfallshantering som uppstår.¹⁵⁶

Även om kunskapen ansågs ha ökat kraftigt under tidigare år framgick det att ytterligare kunskap var nödvändig för att minska miljöpåverkan.

152Proposition 2002/03:117. Om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling, 22.

153Ibid, 22.

154Ibid, 31.

155Ibid, 46.

156Ibid, 46.

3.3.7 Sammanfattning

Av 2003 års proposition framgick att de rådande idéerna och samhällsklimatets största fokus låg vid en fortsatt utveckling mot ett kretsloppssamhälle som skulle vara giftfritt och resurssnålt. Det framgick att avfallsmängderna behövde minskas och en utbyggnad av avfallsförbränningsanläggningar var nödvändig. De tekniska förutsättningarna ansågs vara goda år 2003 och den befintliga miljötekniken i Sverige ansågs vara väl utvecklad.

Men trots det föreslogs att ytterligare tekniska lösningar behövdes. Det diskuterades även i propositionen om införandet av skatt på avfall som brändes men att utredningen ännu inte hade fastställt möjliga konsekvenser. Beträffande avfallets mängd och sammansätt-ning föreslogs ett nytt förhållsammansätt-ningssätt till vissa dryckesförpacksammansätt-ningar där ett så kallat retursystem skulle införas på lokala nivåer. Likt de tidigare propositionerna syntes en stor miljömedvetenhet av propositionen där synen på avfallsförbränning på redan befintliga anläggningar var positiv. Analyser hade visat att deponering var det sämsta alternati-vet för avfallshantering ur miljösynpunkt och att det avfall som brändes skulle vara väl sorterat, karaktäriserat och kontrollerat.

4 Den nya avfallsregimen

I detta kapitel diskuteras den analys som gjorts av propositionerna från föregående kapitel och argumenteras utifrån jämförelse med de två avfallsregimerna som Sjöstrand studerat.

Efter diskussionen följer en argumentation för den nya avfallsregimen samt vad jag namn-givit den.

Av 1975 års proposition framgår en tydlig bild av den syn som fanns på avfall. Avfall skulle ses som en resurs och att avfall i största utsträckning skulle återanvändas. Den ge-nerella opinionen stämde in på att en sådan syn var önskvärd och att ytterligare åtgärder och utredningar skulle göras. Den metod som var vanligast år 1975 för kvittblivning av hushållsavfall var deponering men att nya metoder var på intåg, vilka bland annat var olika typer av materialåtervinning. Det kan ses utifrån den miljömedvetenhet som började växa fram under 1970-talet och i propositionen framlades att naturtillgångar hade utnyttjats mer än vad som var nödvändigt och att utvecklingen av avfallshantering hade medfört konsekvenser ur miljösynpunkt. Enligt Sjöstrand påverkar kunskap om miljö synen på avfall och avfallshantering vilket ses utifrån analys av propositionen. Kunskapen om mil-jöpåverkan styr i vilken riktning avfallshanteringen gick och medförde ett resurstänk. De tekniska och ekonomiska förutsättningarna framställdes positivt i propositionen då båda faktorerna skulle främja avfallshanteringens utveckling. Det föreslogs ekonomiska hjälp-medel till anläggningskostnader samtidigt som teknisk utveckling främjades och ansågs vara under utveckling.

Utifrån analys liknar 1975 års proposition några av de punkter som Sjöstrand nämner ka-raktäriserar en tillvarataganderegim. Bland annat fanns en materialindelning vilket kom från de miljöaspekter rörande deponering. Avfallet skulle delades in i kategorier för att återvinning skulle vara möjlig. Även om ekonomiska aspekter nämndes i propositionen var inte avfallets marknadsvärde det som var avgörande för avfallets hantering. Det handlade snarare om att avfallet hade ett bruksvärde som innebar att avfallet togs tillvara på. Den tredje punkten som Sjöstrand nämner karaktäriserar tillvaratagande var att sparsamhet med material eftersträvades, och detta var även ett faktum av att döma av propositionen.

Att tillvaratagande prioriterades ses även utifrån det samhällsklimat som rådde vilket liknar tillvarataganderegimen.

Det finns även likheter mellan de förutsättningar som framgår av propositionen och för-bränningsregimen. Bland annat föreslogs, som nämns ovan, att förbränningsanläggningar skulle få bidrag. Förbränning var alltså något som ansågs vara fördelaktigt för att

mins-ka avfallsmängderna, vilket utgör en av punkterna som förbränningsregimen innefattar.

Utöver propositionens framställning finns även statistik som visar att utbyggnaden av förbränningsanläggningar ökade fram till 1985, vilket var en brytpunkt i utvecklingen av förbränningsanläggningar. Det tyder alltså på trots att mer miljökonsekvenser av avfalls-hantering uppmärksammades återstod kunskap om förbränningens miljökonsekvenser och förbränning ansågs vara en bra metod fram till år 1985.

Efter Naturvårdsverkets moratorium 1985 fortsatte utvecklingen av förbränningsanlägg-ningar, då med ett större miljöfokus och krav på anläggningar. Av 1993 års proposition framgår att den syn på miljökonsekvenser som växt fram under 1970-talet fortsatte i samma riktning och ett kretsloppssamhälle var målet med propositionen. Där framgick att samhällets materialhantering var enkelriktad och vilka konsekvenser som fanns av att förbruka icke förnybara resurser. Det förhållningssätt som fanns ansågs inte vara hållbart och att de lokala miljöproblemen som tidigare funnits hade övergått till regionala och globala problem. Den idé som presenterades i propositionen var att material i form av avfall skulle tas tillvara på för att minska de ”diffusa utsläpp” som kom i och med varors livscyklar. Här presenterades olika mål för återanvändning och materialåtervinning för olika glasförpackningar och aluminiumburkar etcetera. Det framlades även vilka orosmo-ment som kunde tänkas finnas med växande de avfallsvolymerna.

De tekniska och ekonomiska förutsättningar som återfanns i 1993 års proposition var att även om det ansågs kostsamt att lösa de problem som fortfarande fanns för förbrännings-anläggningar ansågs det även vara nödvändigt ur ekonomisk synpunkt. Att det genom forskning, teknisk utveckling och effektiva styrmedel skulle vara möjligt med en sådan omställning för att samhället skulle få genomslag i kretsloppsprincipen.

I likhet med 1975 års proposition var jargongen i 1993 års proposition liknande där ett stort miljöfokus genomsyrade förslagen. De idéer och samhällsklimat som går att utläsa handlade om att främja ett kretsloppssamhälle och ett stort fokus låg vid tillvaratagan-de av plast och vilka miljökonsekvenser som hantering av material och avfall kuntillvaratagan-de få.

Av propositionen att döma liknar många punkter den karaktäristik som både tillvara-taganderegimen och förbränningsregimen innefattades av. Det var önskvärt med både tillvaratagande (kretsloppssamhälle) men även förbränning (utbyggnad och utveckling av förbränningsanläggningar). Andra likheter låg vid att avfallet sorterades, som i tillvara-taganderegimen, och att avfallets ansågs ha ett bruksvärde vilket delvis motsvarades av ett marknadsvärde. Här handlade det om att plastflaskor skulle omhändertas i ett pant-system där en ekonomisk vinning skulle delas ut för att flaskorna skulle komma tillbaka

till systemet och återanvändas.

2003 års proposition handlade om en vidareutveckling av det ideal om ett kretslopps-samhälle som föreslagits i 1993 års proposition. Kretsloppskretslopps-samhället skulle vara giftfritt och resurssnålt och hållbarhet främjades för alla de aspekter som presenterades i pro-positionen. Syftet med propositionen var att stärka den redan befintliga strukturen för avfallshantering men att inte enbart miljöproblem skulle ligga i fokus utan även frågor om infrastruktur. I propositionen föreslogs en utbyggnad av avfallsförbränningsanläggningar vilket ansågs vara nödvändigt för att kunna hantera det ökade behovet av avfallshante-ring. Miljötekniken som fanns i Sverige ansågs vara bland de främsta i världen och en export av sådan teknik utgjorde en stor del av Sveriges teknikexport. En effektivisering av elproduktion vid förbränningen ansågs vara möjlig och viktig och den rådande

2003 års proposition handlade om en vidareutveckling av det ideal om ett kretslopps-samhälle som föreslagits i 1993 års proposition. Kretsloppskretslopps-samhället skulle vara giftfritt och resurssnålt och hållbarhet främjades för alla de aspekter som presenterades i pro-positionen. Syftet med propositionen var att stärka den redan befintliga strukturen för avfallshantering men att inte enbart miljöproblem skulle ligga i fokus utan även frågor om infrastruktur. I propositionen föreslogs en utbyggnad av avfallsförbränningsanläggningar vilket ansågs vara nödvändigt för att kunna hantera det ökade behovet av avfallshante-ring. Miljötekniken som fanns i Sverige ansågs vara bland de främsta i världen och en export av sådan teknik utgjorde en stor del av Sveriges teknikexport. En effektivisering av elproduktion vid förbränningen ansågs vara möjlig och viktig och den rådande