Värmande sopor: En analys av svensk avfallshantering från 1975–2005

(1)

VÄRMANDE SOPOR

En analys av svensk avfallshantering från 1975–2005

Angelica Elvin

Ekonomisk-historiska institutionen Kurs: C-uppsats, 15hp

Termin: Vårterminen 2018 Ventilationsdatum: 29/05/2018

Handledare: Lars Fälting & Magnus Åberg

(2)

Abstract

The subject of this essay is waste and waste management in Sweden during the years 1975-2005. The purpose of this investigation is to identify which factors that have af- fected the development of waste management from a political angle in order to identify characteristic features of the period in terms of waste management regime. The investigation origins from Ylva Sjöstrand’s thesis about resource recovery, incineration and tipping of waste in Stockholm 1900-1975 and the theoretical framework in this essay is based on her thesis.

By analysing three propositions from the years 1975, 1993 and 2003 concerning waste and waste management I will argue that the new waste management regime that domi- nated Sweden during 1975-2005 is called sustainability regime. The name sustainability regime is therefore the result which this essay leads to.

Keywords: Waste management, resource recovery, incineration, environmental impact, waste management regimes.

(3)

Sammanfattning

Uppsatsen behandlar ämnet avfall och avfallshantering i Sverige under åren 1975-2005.

Syftet med undersökningen är att identifiera vilka faktorer som påverkat utvecklingen av avfallshantering ur ett politiskt perspektiv för att identifiera vilken karaktäristik perioden har i termer om avfallsregim. Undersökningen tar avstamp i Ylva Sjöstrands avhandling om tillvaratagande, förbränning och tippning av avfall i Stockholm 1900-1975 och det teoretiska ramverket som används i analysen utgår från avhandlingen.

Genom att analysera tre propositioner från åren 1975, 1993 och 2003 som berör ämnet avfall och avfallshantering argumenteras det för att den nya avfallsregimen som domine- rade i Sverige under åren 1975-2005 var en hållbarhetsregim. Namnet hållbarhetsregim är således det resultat som denna uppsats leder fram till.

Nyckelord: Avfallshantering, tillvaratagande, förbränning, miljöpåverkan, avfallsregimer.

(4)

Innehåll

Tabeller och figurer . . . 3

1 Inledning . . . 4

1.1 Problemformulering . . . 4

1.2 Syfte och frågeställning . . . 5

1.3 Disposition . . . 5

1.4 Bakgrund . . . 6

1.4.1 Fjärrvärme . . . 6

1.4.2 Miljö och lagstiftning . . . 7

1.4.3 Avfallsförbränning med energiutvinning . . . 7

1.5 Källmaterial och metod . . . 7

1.5.1 Förstahandskällor . . . 8

1.5.2 Branschspecifika rapporter och statistik . . . 8

1.5.3 Metod . . . 8

1.5.4 Urval och analysram . . . 9

1.6 Avgränsningar . . . 10

1.7 Tidigare forskning . . . 11

1.7.1 Forskning relaterat till miljöpåverkan . . . 11

1.7.2 Avfall som sanitetsfråga . . . 12

1.7.3 Avfall som resurs . . . 13

1.8 Avfallsregimer . . . 14

1.8.1 Tillvarataganderegim 1906-1927 . . . 17

1.8.2 Förbränningsregim 1928-1970 . . . 19

1.8.3 Sammanfattning . . . 22

2 Avfallshantering under perioden 1975-2005 . . . 23

2.1 Avfallsmängder och sammansättning . . . 23

2.2 Energi och förbränning . . . 24

2.2.1 Energisparande . . . 24

2.2.2 Förbränning . . . 25

2.2.3 Naturvårdsverkets moratorium . . . 26

2.2.4 På uppdrag av regeringen . . . 27

2.2.5 Fortsatt utveckling av avfallsförbränningsanläggningar . . . 27

2.3 Lagar och regler . . . 29

2.3.1 Renhållningslag 1979 . . . 29

2.3.2 Renhållningsförordning 1990 . . . 30

(5)

2.3.3 Miljöbalk 1998 . . . 30

2.3.4 Avfallsförordningen 2001 . . . 31

2.3.5 Sammanfattning av de fyra lagarna . . . 31

3 Politiska beslut 1975-2005 . . . 33

3.1 Proposition 1975:32 . . . 33

3.1.1 Idéer och samhällsklimat . . . 33

3.1.2 Händelser . . . 35

3.1.3 Ekonomi . . . 35

3.1.4 Tekniska och ekonomiska förutsättningar . . . 35

3.1.5 Avfallets mängd och sammansättning . . . 36

3.1.6 Kunskap om miljöpåverkan . . . 37

3.2 Proposition 1992/93: 180 . . . 38

3.2.2 Händelser . . . 40

3.2.3 Ekonomi . . . 40

3.3 Proposition 2002/03:117 . . . 44

3.3.2 Händelser . . . 46

3.3.3 Ekonomi . . . 46

4 Den nya avfallsregimen . . . 51

4.1 Hållbarhetsregimen . . . 54

Käll- och litteraturförteckning . . . 55

Offentligt tryck . . . 55

Litteratur . . . 55

(6)

Tabeller och figurer

Tabeller

Tabell 1. Avfall Sverige och SCB.

Tabell 2. Energi ur avfall. Rapport 1986:6 Statens energiverk och Naturvårdsverk.

Tabell 3. RVF statistik.

Tabell 4. RVF Svensk avfallshantering 2004 och 2005.

Figurer

Figur 1. Avfall Sverige.

Figur 2. Proposition 1992/93:180.

Figur 3. Proposition 1992/93:180.

(7)

1 Inledning

I Sverige har synen på avfall och avfallshantering varit i ständig förändring sedan 1900- talets början fram till idag. Frågor som rör renlighet, försäljning, deponering, förbränning, miljö och energi har periodvis präglat debatten om hur avfall ska omhändertas och hanteras. Beroende på en rad utomstående faktorer har diskussionerna om avfall färgats under historiens gång och det som idag kanske anses vara en självklar avfallshantering och ma- terialindelning har inte alltid varit det. Att konsumtionen av produkter ser annorlunda ut idag än vad den gjorde på 1900-talets början är något vi redan vet och att avfallets sammansättning är mer komplex idag än förut är också allmänt känt. Men något som är mindre studerat är varför utvecklingen av avfallshantering sett ut som den gjort. Var- för var Sverige ledande inom miljöteknikexport beträffande avfallsförbränning i början på 2000-talet och varför har avfall och avfallshantering varit en stor del av den svenska miljöpolitiken sen 1970-talet?

För att studera frågor om avfall och avfallshantering är det viktigt att veta vad som sökes eftersom att ämnet i sig är komplext med många olika delar och aspekter. För att undersöka avfallets utveckling presenteras forskaren Ylva Sjöstrand som argumenterar för att det fanns två typer av avfallsregimer mellan åren 1906-1970 i Stockholm. Den förs- ta regimen, som sträcker sig mellan 1906-1927, präglades av en tillvarataganderegim där avfallet togs tillvara på som gödsel. Den andra perioden, mellan år 1928-1970, känneteck- nades av en förbränningsregim där allt avfall brändes.¹ Sjöstrand slutar sin analys vid år 1975 där en eventuellt ny avfallsregim träder in.

Så vad hände med synen på avfall och avfallshantering efter år 1975? Vilka metoder var framstående vid avfallshantering och togs avfall tillvara på? Genom att ta vid där Ylva Sjöstrands undersökning slutar finns utrymme för att undersöka den nya avfallsregimen som trädde in i Sverige.

1.1 Problemformulering

I och med en allt större kunskap om miljöpåverkan har avfallshantering sedan 1970-talet varit en stor del av den svenska miljöpolitiken. Miljöskyddslagen kom år 1969 och därefter följde en rad olika lagar som påverkade möjligheterna till avfallshantering samtidigt som det förändrade synen på avfall och miljö.² Sjöstrands studie sträcker sig fram till 1975 och

1Sjöstrand.Stadens sopor, Tillvaratagande, förbränning och tippning i Stockholm 1900-1975.

2Naturvårdsverket. Marknaden för avfallshantering, 23.

(8)

det finns således inte någon uttalad definition på en eventuellt ny avfallsregim som råder mellan åren 1975 till 2005.

1.2 Syfte och frågeställning

Jag ämnar i denna c-uppsats studera avfall utifrån ett politiskt perspektiv mellan åren 1975-2005 i Sverige på en nationell nivå. Utifrån Sjöstrands definitioner om avfallsregimer ska jag identifiera karaktäristiska drag inom avfallspolitiken för perioden och till sist argumentera för en ny avfallsregim. Syftet med uppsatsen är således att studera vilka faktorer som påverkat synen på avfall ur ett politiskt perspektiv samtidigt som en re- dogörelse för hur historien om avfall sett ut görs. För att studera avfall under perioden 1975-2005 analyseras tre propositioner utifrån sex olika faktorer som påverkar en avfallsregim. Termen och de sex faktorerna kommer från Ylva Sjöstrand och det är utifrån hennes definitioner jag ämnar att argumentera för en ny avfallsregim. Nedan följer uppsatsens huvudfrågeställning:

• Vad har perioden 1975-2005 för karaktäristik i termer om avfallsregim och går det att argumentera för en ny regim?

För att kunna besvara frågeställningen presenterar jag även två delfrågeställningar som kommer att besvaras för att öka förståelsen om hur avfallshanteringen och avfallspolitiken såg ut i Sverige under perioden.

• Hur har avfallshanteringen sett ut i Sverige mellan åren 1975-2005?

• Hur har avfallspolitiken sett ut i Sverige mellan åren 1975-2005 med avseende på avfall och avfallshantering utifrån tre propositioner?

1.3 Disposition

Uppsatsen består av tre olika delar som innefattas av olika kapitel och avsnitt. I den första delen finns inledning, bakgrund, källmaterial och metod, tidigare forskning och teoretisk ramverk (kapitlet om avfallsregimer). Kapitel 2 och 3 är uppsatsens mittersta del som innehåller en historisk beskrivning mellan åren 1975-2005 av avfall och avfallshantering samt den empiriska undersökningen av propositionerna. I uppsatsens sista del, kapitel 4, diskuteras analysen av propositionerna där en argumentation för en ny avfallsregim följer.

(9)

1.4 Bakgrund

Efter andra världskriget ökade avfallsmängderna kraftigt och en tidigare effekt av ran- soneringstider (minskande sopmängder) upphörde samtidigt som en snabbt växande produktion och konsumtion började. De ökande mängderna avfall ledde delvis till ett mer komplext avfall vilket berodde på att nya produkter introducerades på marknaden och således ökade mängden olika kemikalier och material. Trots att avfallet ökade i mängd fanns det enbart en förbränningsanläggning för hushållsavfall och annat avfall i Sverige år 1950. Anläggningen låg i Lövsta och en av anledningarna till att det var den enda anläggningen förklaras genom en avsaknad av resurser för att bygga fler anläggningar.³

1.4.1 Fjärrvärme

Under efterkrigstiden på 1940-talet blev energifrågan allt viktigare i Sverige och debatten handlade om hur värme skulle tas tillvara på och hur el skulle produceras på ett effektivt sätt. Tidigare beräkningar som gjorts under 1930-talet, men som fått avslag för att de inte ansågs vara tillräckligt hållbara (i termer om energi) och effektivitet, som handlade om omvandling av värme till el och ånga fick ny slagkraft. Eftersom många ångkraftverk fick överskottsvärme ansågs det finnas ett stort intresse och goda möjligheter för utveckling.⁴

År 1948 fick Sverige sitt första fjärrvärmesystem i Karlstad. Inte långt efter detta inleddes en omfattande utbyggnad av fjärrvärmen vilket innebar att produktionen av värme kunde koncentreras till en eller ett par platser inom städerna. Ur miljösynpunkt var detta till fördel eftersom att större värmeverk och värmecentraler ersatte de annars många och små värmekällorna som producerade utsläpp utan rening. Fördelen med att rening infördes var att bland annat stoft kunde skiljas från utsläppen. Utbyggnaden av fjärrvärmesystem med- förde nya möjligheter för utvinning av energi vid avfallsförbränningsanläggningar eftersom samma teknik kunde användas. Även ekonomiska förutsättningar av en sammankoppling mellan avfallsförbränningen och fjärrvärmesystem, som var möjligt eftersom förbränning av avfall främst gav värme, ansågs vara goda. Trots de goda förutsättningarna började inte ”den stora utbyggnaden” av avfallsförbränningsanläggningar förrän under 1970-talet.⁵

3Svenska Renhållningsverksföreningen. Avfall blir värme och el, 11.

4SOU 1951:32. Bränsle och kraft., 32-35.

5Svenska Renhållningsverksföreningen. Avfall blir värme och el, 5-12.

(10)

1.4.2 Miljö och lagstiftning

Under 1960-talet började miljöfrågor kopplat till avfall att uppstå och på 1970-talet bör- jade avfallshantering bli en viktig del av den svenska miljöpolitiken.⁶ Det kom många nya miljölagar under perioden där den första var naturvårdslagen 1964.⁷ År 1969 kom Mil- jöskyddslagen vilken utgjorde en milstolpe för avfallshantering.⁸ Lagen innebar skärpta krav för deponiverksamhet som både mynnade ut i att flera deponier skulle avvecklas och att ett större samarbete mellan kommuner främjades. ⁹ Ett år senare kom den kommunala renhållningslagen, vilken syftade till att ge kommunen ensamrätt på hantering av hushållsavfall.¹⁰Två år senare höll FN en symboliskt placerad miljökonferens i Stockholm som även denna visade på en ökad internationell och nationell miljömedvetenhet. Till sist kom den så kallade produktkontrollagen 1973 vilket innebar att ett större ansvar lades hos producenterna och deras ansvar för sitt eget avfall.¹¹

1.4.3 Avfallsförbränning med energiutvinning

I början på 1970-talet blev frågan kring de ökande avfallsmängderna högt prioriterad hos kommunerna i Sverige och fokus låg vid att behandla avfallet på ett miljömässigt godtag- bart sätt. Strategin som kommunerna hade kunde delas in i två olika huvudlinjer: hitta lämpliga metoder för att behandla avfallet och minska avfallsmängderna samt att främja ett regionalt samarbete.¹²

Under 1970-talet ökade utbyggnaden av avfallsförbränningsanläggningar bland annat i Göteborg, Linköping, Malmö, Stockholm och Uppsala. Utöver dessa fem största förbrän- ningsanläggningarna tillkom även ett tjugotal andra anläggningar i övriga Sverige.¹³

1.5 Källmaterial och metod

Till denna uppsats används olika typer av källmaterial där både förstahandskällor och andrahandskällor utgör en central del. Utöver Sjöstrands avhandling består det bearbe- tade källmaterialet av propositioner, branschspecifika rapporter och lagstiftning. Det som

6Svenska Renhållningsverksföreningen. Avfall blir värme och el, 11-12.

7SFS 1964:822. Naturvårdslag.

8SFS 1969:387. Miljöskyddslag.

9Naturvårdsverket. Marknaden för avfallshantering, 23.

10SFS 1970:892. Kommunala Renhållningslagen.

11Proposition 1973:17. Kungl. Majrts proposition med förslag till lag om hälso- och miljöfarliga varor, m. m..

12Svenska Renhållningsverksföreningen. Avfall blir värme och el., 11-12.

13Ibid, 11-12.

(11)

innefattas av lagstiftning är propositioner och lagar som stiftats, jag har här tagit beslutet att inte titta på motioner vilket görs för att avgränsa det stora källmaterial som finns till förfogande.

1.5.1 Förstahandskällor

Undersökningen bygger på de förstahandskällor jag använder vilka är propositioner. Även lagar och förordningar som publicerats i svensk författningssamling (SFS) används för att komplettera historien om avfall. Källmaterialets relevans bygger på att undersökningen syftar till att studera avfallspolitik och eftersom propositioner innehåller den bakomliggande politiken till beslut är de högst relevanta. Eftersom jag har valt att ta avstamp från Ylva Sjöstrands avhandling och även använda de teoretiska begrepp om avfallsregimer som hon använder, är det relevant att studera hur svensk regering och riksdag såg på avfall i termer om resurs. Det är utifrån den analysen som jag ämnar att argumentera för karaktäristiska drag som kan ses i termer om en avfallsregim.

1.5.2 Branschspecifika rapporter och statistik

De branschspecifika rapporter som används kommer i första hand från Naturvårdsverket, Svenska renhållningsverksföreningen (RVF) och Avfall Sverige. Rapporterna ligger till grund för den historiska beskrivningen om avfallsmängder, sammansättning och metoder för avfallshantering. För att komplettera den historiska analysen används även relevant statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) och Avfall Sverige för att förstå hur utvecklingen sett ut.

1.5.3 Metod

I sin avhandling drar Sjöstrand slutsatsen att hennes studie avslutas precis innan en ny avfallsregim tar vid. Jag kommer således i denna undersökning börja min studie vid år 1975 för att med hjälp av de karakteristiker som Sjöstrand använder göra ett försök att argumentera för en ny avfallsregim. De faktorer som Sjöstrand använder för att beskriva en avfallsregim, som finns under kapitlet om avfallsregimer, är faktorer som jag kommer ta hänsyn till i denna studie. Genom att utgå från dessa faktorer ska jag leta efter karak- tärsegenskaper i materialet som förhåller sig till de punkter som Sjöstrand argumenterar för att en tillvarataganderegim och en förbränningsregim kännetecknas av för att kunna dra slutsatser kring den period som jag studerar och vad för typ av avfallsregim som råder.

(12)

1.5.4 Urval och analysram

För att kunna bearbeta den mängd material som finns tillgänglig har urval gjorts. Nedan ges en beskrivning om hur urvalet av de tre propositionerna gick till. Efter detta följer en beskrivning om det urval som gjorts gällande branschspecifika rapporter samt statistik.

Propositioner

För att hitta och sålla bland propositioner användes Sveriges Riksdags hemsida och den sökmotor som erhålls. Sökordet som användes är ”avfall” och resultatet av sökningen var alla propositioner och skrivelser som innehåller ordet under perioden 1975-2005. Resul- tatet på sökningen gav 725 träffar under tidsperioden och av dessa valdes tre specifika propositioner som underlag för undersökningen enligt kommande urvalsmetod. Först gick jag metodiskt igenom alla de resultat som kom av sökningen avfall för att kunna sortera bort dokument som inte rörde ämnet och även understryka propositioner som jag ansåg beröra ämnet och var relevanta. Av dessa 725 stycken kunde 148 sållas bort eftersom de rörde ämnet ”radioaktivt avfall” istället för avfall i termer om sopor. Ytterligare 40 stycken kunde direkt sållas bort då dessa propositioner enbart medföljde sökningen på grund av att order ”avfallas” fanns i propositionerna och inte ordet avfall. Jag sorterade in dokumenten i ytterligare två kategorier vilka var ”marint avfall” och ”övrigt” där den sista kategorin innefattades av allt annat som inte berörde avfall i den mening jag sökte.

Det var bland annat djuravfall, avfall på ett internationellt plan eller medicinskt avfall.

Av dessa uppgick 79 vilka innehöll ämnen rörande marint avfall och 221 stycken under kategorin övrigt som således sållades bort.

Kvar fanns då 237 propositioner och skrivelser som rörde ämnet avfall under den giv- na perioden. Av dessa markerades 16 stycken som jag ansåg vara intressanta i avseendet att de i princip enbart rörde ämnet avfall och att de innehöll ord, antingen i rubriken eller i den mindre beskrivningen, som antydde att de var omfattande och syftade till stora samhällsfrågor. Eftersom att jag i studien, av tidsmässiga skäl, enbart skulle analysera tre propositioner jämförde jag mitt framtagna resultat med de branschspecifika rapporter som behandlat avfallspolitik och kom fram till tre specifika propositioner. Propositionerna var av omfattande karaktär där avfall stod i fokus. Enligt de branschspecifika rapporterna var alla tre propositioner av stor vikt för att förstå och analysera avfallspolitik i Sverige. De tre propositionerna är från åren 1975, 1992/1993 och 2002/2003 och jag anser att sprid- ningen mellan propositionerna är av fördel för att ge en bättre bild av en hel tidsperiod.

Att få en bra tidsmässig spridning av propositionerna låg således också till grund för vilka som valdes. De tre propositionerna är: regeringens proposition 1975:32 om återvinning

(13)

och omhändertagande av avfall, regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling och regeringens proposition 2002/03:117 om ett samhälle med giftfria och resurssnåla kretslopp.

Analysen av propositionerna handlade om att identifiera vilken politik som förts gällande avfall för att kunna beskriva vilka synsätt som varit rådande. Det är delvis för att kunna analysera varför vissa beslut tagits och även för att se vilka resultat det lett till. För att göra en metodisk analys användes de sex olika förutsättningar som påverkar en avfallsregim enligt Ylva Sjöstrands definitioner. De sex förutsättningarna innefattades av idéer och samhällsklimat, händelser, ekonomi, tekniska och ekonomiska förutsättningar, avfallets mängd och sammansättning samt kunskap om miljöpåverkan. Propositionen lästes grundligt där viktiga delar delades in under respektive förutsättning. Under kategorierna händelser och ekonomi var det överlag svårt att hitta resultat om detta i propositionerna.

Att enbart tre propositioner har valt är på grund av det omfattande arbete som gjorts vid varje proposition. Analysen av propositionerna är därmed av kvalitativ typ snarare än en kvantitativ undersökning.

Branschspecifika rapporter

De branschspecifika rapporter som har valts är rapporter som delvis beskriver historien kring avfall och avfallsförbränning. Jag har då använt mig av relevanta branschorganisa- tioner och föreningar som gjort utredningar om avfallshantering för att lättare skapa en bild av kritiska händelser som berör ämnet.

Statistik

Största delen av den statistik som presenteras i uppsatsen kommer från de branschspecifika rapporterna som används. Detta på grund av att statistiken berör avfallsmängder och avfallsförbränning samt hur utvecklingen har sett ut över tid.

1.6 Avgränsningar

Uppsatsen avgränsas till perioden 1975-2005 av anledningen att Sjöstrands studie tar slut vid år 1975 och det skedde en stor förändring i miljöpolitiken för avfall under efterföljande 30 år. Studien tar slut vid 2005 då ytterligare analys av senare år blir för stor för denna c-uppsats.

(14)

Under den period som analyseras i uppsatsen gjordes ett flertal propositioner som rörde avfall och avfallshantering. För att göra arbetet möjligt avgränsas källmaterialet till tre propositioner som studeras och utifrån det teoretiska ramverk som valts för att studera avfall och avfallshantering i Sverige och det är utifrån dessa analysen utgår från. Avgräns- ning av källmaterialet är nödvändigt på grund av det omfattande källmaterial som finns tillgängligt.

1.7 Tidigare forskning

Avfall har haft olika betydelse genom historien och termen har förändrats över tid med sin omgivning. För att förstå termen avfall och dess historia har alltså forskning gjorts kring dess betydelse. Utöver förändringar inom samhälle och samhällsstrukturer har även ämnet avfall olika betydelse beroende på vilket sammanhang det sätts in i. Det finns således flera olika vinklar för att studera ämnet och dessa rör bland annat politik, miljö, lagar och regleringar samt samhällsstruktur.

1.7.1 Forskning relaterat till miljöpåverkan

Avfall ur ett miljöperspektiv har som tidigare nämns växt fram mer och mer under sent 1900-tal. Rapporter har visat vilken påverkan hantering av avfall har på miljön och hur viktigt det är att utvecklingen går framåt. Tekniska möjligheter har även lett till att en mer storskalig förbränning av avfallsmängden är möjlig vilket också medför en allt stör- re miljöpåverkan. En viktig aspekt i hur utvecklingen av avfallsförbränning ska fortsätta växa är vem som bär ansvaret för de miljöproblem som uppstår.¹⁴

I artikeln No zero burden assumption in a circular economy tas problemet kring vem som bär ansvaret för att minska miljöpåverkan upp. Det argumenteras för att många tidigare studier som behandlat miljöproblem orsakade av avfall främst har fokuserat på själva avfallshanteringen utan att se helheten och därmed de primära orsakerna till att problemen uppstår i första hand. Detta innebär att många av de lösningar som görs eller framförs fokuserar på att reducera problemen som ligger hos de aktörer som hanterar avfallet istället för de aktörer som bidrar till att avfall uppstår. Nutiden beskrivs som en

‘waste generation’ och artikelns huvudsyfte är att ge en förenklad bild av vad som ligger bakom den här så kallade avfallsgenerationen och hanteringen.¹⁵

14Djuric Ilic, et.al. No zero burden assumption in a circular economy, 352-362.

15Ibid, 352-362.

(15)

För att diskutera hur dessa problem ska hanteras ges således en förenklad bild av hur systemet ser ut med avseende på inblandade aktörer. Resultatet av studien visar på att det enda sättet att eliminera problem kopplade till hållbarhet är att se problemet neri- från och upp och därmed hantera de primära problem som ligger vid den tidigare fasen av systemet. Den tidigare fasen av systemet handlar om överkonsumtion, användning av fossila bränslen, giftiga material och icke återvinningsbara material. Denna hantering av situationen leder till att termen cirkulär ekonomi blir aktuell: att om samhället skulle om- vandlas till en cirkulär ekonomi skulle den traditionella synen på att systemet är uppdelat i separata faser av produktion och hantering försvinna. Detta skulle innebära att ansvaret för miljöproblemen skulle skifta från att ligga på enskilda aktörer eller en grupp av ak- törer till att istället läggas på ”systemet” för avfallshantering.¹⁶ Denna aspekt angående cirkulär ekonomi är intressant även för mitt arbete eftersom att det är under senare delen av 1900-talet som avfallsförbränningen tar fart och det går att påstå att det är under samma period som själva systemet utformas. Jag kommer inte att utreda huruvida en cirkulär ekonomi är lösningen på de miljöproblem som är kopplade till avfallshantering utan det som jag finner har värde för min uppsats är argumentationen för var problemen ligger. Att på något sätt förklara hur utvecklingen sett ut med avseende på var problemen anses ha legat och vilka åtgärder som således gjorts eller föreslagits. Således kan mitt förhållningssätt till denna forskning resultera i en komplimenterande diskussion och det som jag kan tillföra genom att använda mig av detta är en djupare förståelse relaterat till avfallshantering i Sverige under tidsperioden.

1.7.2 Avfall som sanitetsfråga

Martin V. Melosi beskriver historien kring avfall i USA i sin bok Garbage in the Cities där bland annat New York beskrivs, med sina tusentals ton uppkomna sopor varje dag. Melosi är den första att beskriva den historia som behandlar uppkomsten av sanitetstekniken i USA och diskuterar de bakomliggande faktorer till de tidiga renlighetsprogrammen.¹⁷ Det finns likheter mellan hur historien kring avfall har sett ut i Sverige och USA, och främst syftar jag då på bakomliggande problem till uppkomst och faktorer till hantering.

Likt Sverige hade de flesta amerikanska städer inget utarbetat system för att samla och förflytta sopor under sent 1800-tal. De flesta av dessa avfallsansamlingar var extremt stora och skapade problem i städerna som påverkade stadsborna negativt då det låg skräp längs gatorna. Melosi argumenterar även för att en generations val och möjligheter begränsas av de val som tidigare generationer gjort. Det kan medföra viss tröghet eftersom tidigare

16Djuric Ilic, et.al. No zero burden assumption in a circular economy, 352-362.

17Melosi. Garbage in the Cities. Refuse, reform, and the environment, 1-16.

(16)

val kan göra nästkommande generation låsta till vissa möjligheter.¹⁸ Jag ämnar inte att göra någon slags jämförelse mellan Sverige och USA, utan syftet med att ta Melosis forskning i beaktning är att underlätta förståelsen för att tidigare generationer påverkar utvecklingen av avfallshantering. Det är även kopplat till att undersöka avfallets värde genom att studera historien bakom avfallshantering och hur det påverkat den period som analyseras i den här uppsatsen. Jag syftar främst till hur regleringar från stat har påverkat det synsättet på avfall och avfallshantering.

1.7.3 Avfall som resurs

Avfall i termer om resurs har studerats av forskare som både försökt förklara eller studera fenomenet som resurs. Den engelska sociologen Martin O’Brien skriver om synen på avfall i sin bok A crisis of waste. I boken diskuteras företeelsen om att synen har förändrats genom tiden och att avfall har ett slags inneboende värde och att avfall kan ses som värdefullt ur en ekonomisk, social och moralisk synvinkel. Författaren behandlar frågan kring avfall som ‘crisis of waste’ i det moderna samhället och redogör för värdet hos avfall genom att analysera ett flertal historieberättelser.¹⁹

Att avfall skulle ha ett inneboende värde är en ytterst relevant tanke för det jag äm- nar studera i min uppsats. Jag vill, som O’Brien, argumentera för att avfall kom att ses som utifrån ett perspektiv om resurs. I det fall jag studerar handlar det om hur avfallet förändrades i slutet på 1900-talet och hur den utvecklingen såg ut med andra relevanta aspekter.

I Sverige har forskaren Ylva S Sjöstrand redogjort för avfallets historia i Stockholm mellan åren 1900-1975 i sin avhandling Stadens sopor: Tillvaratagande, förbränning och tippning i Stockholm 1900-1975. Likt O’Brien analyserar Sjöstrand det värde som avfall haft eller inte haft, här med avseende på sophanteringen i Stockholm, och även frågor kring avfallets praktiska slutliga hantering, något hon benämner kvittblivning. Genom användning av begreppen avfallsregimer, där hon delar upp regimerna i tillvarataganderegim och för- bränningsregim, argumenterar Sjöstrand för att hanteringen av avfall mellan sekelskiftet och mitten på 1970-talet har genomgått olika förändringar.²⁰ Sjöstrand tar sin studie till år 1975 eftersom villkoren för sophantering förändrades i Sverige genom ny lagstiftning och avhandlingen slutar i att Sjöstrand gör ett försök, utifrån sin studie, att definiera det

18Melosi. Garbage in the Cities. Refuse, reform, and the environment, 1-16.

19O’Brien. A Crisis of Waste? kap 2.

20Sjöstrand. Stadens sopor, Tillvaratagande, förbränning och tippning i Stockholm 1900-1975.

(17)

nya synsätt som uppstått under de fem första åren av 70-talet.²¹ Det är här min studie tar form. I uppsatsen analyseras avfall och avfallshantering i Sverige med hjälp av att studera frågan ur ett politiskt perspektiv. Till skillnad från den studie som Sjöstrand gjort behandlar jag ämnet på en nationell nivå. För att studera perioden används den definition som Sjöstrands använder för avfallsregimer samt vilka faktorer som hon menar påverkar en regims utveckling och utformning. Definitionerna som Sjöstrand använder kommer ligga till grund för den analys av propositionerna som görs. Slutligen använ- der jag de karaktäristiska egenskaper som Sjöstrand delar in tillvarataganderegimen och förbränningsregimen för att kunna dra slutsatser om den period som jag undersöker.

1.8 Avfallsregimer

I det här kapitlet förklaras termen avfallsregim utifrån Sjöstrand och hur det kan an- vändas för att identifiera och analysera tidsperioder då synen på avfall har varit olika.

För att studera avfallsregimer presenteras sex olika faktorer som påverkar en regim och formar eller förändrar den. Av detta följer två historiska beskrivningar i varsitt avsnitt för de två avfallsregimer som Sjöstrand argumenterar för var aktuella mellan år 1906 och 1970.

Sjöstrand använder sig av begreppet ”avfallsregimer” för att tydliggöra förändring och kontinuitet och begreppet ”tröghet” för att förklara förändring och stabilitet i en avfallsregim. Begreppet avfallsregim använder hon utifrån Zsuzsa Gilles definition som delvis är inspirerad av Oran R. Young där analysramen, i korta drag, innebär en tillämpning av institutionell teori för förståelsen av hur samhällen ser på värdet hos naturresurser och hur dessa naturresurser används. Sjöstrands definition av avfallsregim skiljer sig dock på några punkter. För det första studerar Sjöstrand avfall på en kommunal nivå istället för på en nationell nivå. Sjöstrand använder avfallsregimer som ett samlande begrepp för synen på avfall och kvittblivning samt praktiken för kvittblivning. Sjöstrand använder sig av ordet kvittblivning vilket förklaras som avfallets praktiska slutliga hantering, det vill säga hur avfallet gjorde av med (deponering, brännas, återvinna osv.). Praktiken kring kvittblivning samt uppfattningar om avfall och kvittblivning är tätt sammankopplande enligt Sjöstrand eftersom det finns sådant som skapar tröghet i dem: befintlig teknik, befintlig organisation och befintliga tankestrukturer. En annan viktig aspekt är att avfallets mängd och sammansättning enbart studeras som en faktor vid sidan av och att det är avfallsregimens föreställningar och praktik som ligger till grund för hur avfallets fysiska företeelse betraktas. Det innebär att avfallets mängd och sammansättningen påverkar av-

21Sjöstrand. Stadens sopor, Tillvaratagande, förbränning och tippning i Stockholm 1900-1975, 235-236

(18)

fallsregimen men avgör inte hur den blir.²²

Med ordet ”tröghet” menar Sjöstrand att befintlig teknik, befintlig organisation och befintliga tankestrukturer gör att ny teknik, ny organisation och nya idéer har svårt att bryta igenom det gamla där ekonomiska aspekter har stor betydelse. Det är kostsamt att byta system både när det handlar om materiell förändring eller förändringar i organisation och tankestrukturer. Trögheten i sig är inte något som utgör en stor faktor vid studerandet av avfallsregimer, utan det är vad som orsakar trögheten som är intressant. Att det uppstår tröghet är inte något konstigt utan det är faktorerna runt omkring som är viktiga vid analysen.²³

En avfallsregim innefattar således det som skapar tröghet och är praktiker i form av teknik eller organisation och tankestrukturer i form av uppfattningar om avfall och kvittblivning. En avfallsregim är inte statisk utan föränderlig och ett regimskifte sker således inte av en tydlig händelse eller brytpunkt utan ses snarare som en process. Syftet med begreppet avfallsregim är att diskutera hur synen på avfall som värde eller belastning och kvittblivningens mål har förändrats över tid vad avser diskussion och praktik.²⁴

De faktorer som Sjöstrand menar påverkar en avfallsregim delas in i två kategorier: generella förutsättningar och specifika förutsättningar. Inom de generella förutsättningarna finns idéer/samhällsklimat, händelser (kriser/krig) och ekonomi och de inverkar främst på faktorer som är begränsade till och specifika för avfallshanteringen. Dessa faktorer kan vara avfallets mängd och sammansättning samt kunskapen om förbränningsrökens inverkan på miljön. De specifika förutsättningarna innefattas av tekniska och ekonomiska förutsättningar för kvittblivning, avfallets mängd och sammansättning samt kunskap om kvittblivning och miljöpåverkan. Alla de nämnda faktorerna påverkar avfallsregimer antingen till förändring, det vill säga olika utmaningar som samhället ställs inför, eller stabilitet vilket innebär att om samhällsideal gynnar den rådande regimen kommer stabilitet att uppstå.²⁵

Idéer och samhällsklimat kan bland annat handla om vilken opinion som råder kring frågor om avfall och kvittblivning. En stor del i Sjöstrands analys kretsar kring rådande opinion kring miljöaspekter men exempel ges även kring andra samhällsideal. Ett samhäl- le där sparsamhet och tillvaratagande är något som prioriteras högt förstärker en regim

22Sjöstrand. Stadens sopor, Tillvaratagande, förbränning och tippning i Stockholm 1900-1975, 19-20.

23Ibid, 21-22.

24Ibid, 22-23.

25Ibid, 24-25.

(19)

som bygger på tillvaratagande.²⁶

Händelser kan vara stora kritiska händelser som påverkar samhället i stort. Sjöstrand talar främst om händelser i form av kriser och krig där det bland annat handlar om första och andra världskriget men även oljekrisen 1973.²⁷ Händelserna är sammanbundna med föreställningar om kvittblivning och är viktiga att ta studera för att förstå och synliggöra dessa föreställningar.²⁸

Ekonomin påverkar både mängden avfall i samhället och möjligheterna till kvittblivning. Den ekonomiska utvecklingen i Sverige har således både materiella och idémässiga verkningar och påverkar vilka förutsättningar som finns för att viss avfallshantering ska vara möjlig. Om landet är fattigt, vilket var fallet under andra världskriget, påverkar detta mängden sopor och synen på tillvaratagande. Ett land i ekonomiskt underläge är mer benäget att ta tillvara på resurser samt att konsumtionen minskar, vilket leder till minskade mängder avfall.²⁹

De tekniska och ekonomiska förutsättningar som Sjöstrand nämner handlar om vilka möj- ligheter som fanns för hantering av avfall utifrån rådande teknik och hur priserna berodde på detta. De tekniska aspekterna kunde bland annat handla om vilka transportmöjlighe- ter som fanns för avfall vilket blanda annat kunde röra sig om möjlighet till transport via järnväg och således vilka kostnader som uppstod i och med användning eller icke an- vändning av järnväg.³⁰ Förutsättningarna handlar om i stora drag om befintliga tekniska system för avfallshantering och kvittblivning.³¹

Om ett samhälle prioriterar sparsamhet påverkar detta avfallets mängd och samman- sättning som i sin tur påverkar avfallsregimen. Om mängden avfall istället ökar kommer systemet att försöka lösa problemet vilket medför utmaningar för avfallsregimen. Till exempel måste mängden avfall tas om hand om vilket kan medföra att tekniska medel utvecklas eller, i motsats till detta, att gamla metoder börjar användas på nytt. Enligt Sjöstrand var mängden och sammansättningen av avfall viktig att studera för att kunna diskutera vilka förhållanden som gör avfall till en belastning eller hantering till ett problem.³²

26Sjöstrand. Stadens sopor, Tillvaratagande, förbränning och tippning i Stockholm 1900-1975, 24.

27Ibid, 183.

28Ibid, 35.

29Ibid, 24-62.

30Ibid, 24-44.

31Ibid, 105.

32Ibid, 24-28.

(20)

Kunskap om kvittblivning och miljöpåverkan kan påverka en mängd olika faktorer inom avfallshantering. Det handlade under 1900-talets mitt om kunskap om förbränningsrökens miljöpåverkan och hur föroreningar spreds i naturen på grund av avfallshanteringen, vilket blev ett stort ämne under senare 1960-tal. Detta påverkade hur den fortsatta behandlingen av avfall såg ut och vilka politiska debatter som fördes.³³

1.8.1 Tillvarataganderegim 1906-1927

I det här avsnittet redogörs för den tillvarataganderegim som rådde under första delen av 1900-talet. Först ges en historisk beskrivning vilken följer av de egenskaper som känne- tecknar regimens karaktär och därmed vilken syn som fanns på avfall och avfallshantering.

Det fanns flera diskussioner om avfall där diskussionen främst handlade om den öka- de mängden, både i volym och vikt. I sin avhandling argumenterar Sjöstrand huruvida en tillvarataganderegim; att avfallet ansågs ha ett potentiellt värde, förstärktes under sek- lets början.³⁴ Nedan följer en redogörelse för den tid som Sjöstrand påvisar att det rådde en tillvarataganderegim mellan åren 1906-1927 där definitionen ges i ett avslutande stycke.

När avfallet kom att delas upp i två olika kategorier under början av 1900-talet med- förde detta delvis att avfallet fick ett värde. De två kategorierna, gödselsopor och skräp, möjliggjorde en slags handel där gödselsopor antingen kunde användas till gödsel eller till svinmat.³⁵ Det fanns enbart provisoriska förbränningsugnar i början av seklet med undantag för den förbränningsanläggning i Lövsta som togs i bruk 1903.³⁶ I övriga Sverige skedde förbränning av avfall genom öppen förbränning på soptippar eller enkla ugnar och detta medförde problem då det uppstod konflikter mellan närboende och de som brände soporna. Det fanns dock fördelar med den öppna förbränningen av avfallet, bland annat räckte tipparna länge och eftersom avfallet flyttades bort från städerna förbättrades även de sanitära problem som tidigare funnits. Den största anledningen till att människor som bodde nära soptipparna var missnöjda var att det släpptes ut föroreningar till luft och vatten från de rykande och illaluktande soptipparna. Eftersom avfallsmängderna ökade fick således kommunerna allt svårare att hitta områden där dessa avfallsupplag eller deponier kunde vara. En lösning som diskuteras var utbyggnad av särskilda anläggningar för avfallsförbränning. Avfallsförbränningsanläggningen i Lövsta förblev dock den enda fram

34Ibid, 53-60.

35Ibid, 54.

36Ibid, 60-125

(21)

till andra världskriget.³⁷ Till en början skedde förbränning av sopor således på grund av den växande volymen.³⁸

År 1907 infördes källsortering inom kategorierna ”gödselsopor” och ”skräpsopor”, en sorte- ring som senare kom att upphöra. Skälet till att sorteringen infördes var ett resultat av att det som tidigare användes till gödsel blandades med avfall från hantverk eller liknande och det behövdes därmed en separation mellan hushållsavfall och avfall, som kunde användas till gödsel.³⁹ Diskussionen handlade således om huruvida köksavfall skulle användas till gödsel eller svinmat.⁴⁰ Indelningen av avfall ledde till att allt mer sopor kunde säljas som gödsel och den största delen av avfallet bestod av gödsel fram till och med 1920-talet då mängden sålda gödselsopor minskade kraftigt. I början av 1920-talet såldes cirka 100 000 m³ gödsel och under slutet av årtiondet såldes endast 20 000 m³. Minskningen berodde bland annat på en minskad efterfrågan vilket kan förklaras av jordbrukets expansion som innebar att de blev mer självförsörjande. Den minskande försäljningen innebar en stor utmaning för tillvarataganderegimen eftersom den till stor del byggdes på försäljningen av gödselsopor. Det uppstod problem med hanteringen av avfall då det samtidigt skedde en ökning av mängden avfall och i slutet på 1920-talet ansågs det inte längre vara lönt att sälja avfallet som gödsel. Det tidigare värdet som avfall ansågs ha försvann och sopor sågs helt enkelt som sopor.⁴¹

Något som var tydligt för perioden var att en stor betydelse lades vid avfallets värde vilket syns i försäljningen och att tillvaratagande prioriterades högt. Bland annat redovisades uppgifter om mängder avfall i olika kategorier som såldes samt inkomsterna från försälj- ningen. Tillvaratagandet av avfall kom från en norm angående materiell och ekonomisk sparsamhet i ett samhälle med knappa resurser.⁴²Tillvarataganderegimen kan således för- klaras genom fyra delar, som delvis överlappar varandra. De fyra delarna består av vilket synsätt som fanns på avfall och kvittblivning.⁴³

För det första ansågs avfallet ha ett bruksvärde som motsvarades av ett marknadsvärde vilket innebar att definitionen vilade på att avfallet hanterades på ett riktigt sätt för att kunna generera inkomster till staden. Att avfallet hade ett bruksvärde innebar att avfallet togs om hand om, det vill säga det fanns ett värde i att använda avfallet till något istället

37Svenska Renhållningsverksföreningen. Avfall blir värme och el, 9-10

39Ibid, 54.

40Ibid, 76.

41Ibid, 79-108.

42Ibid, 61.

43Ibid, 104, 232.

(22)

för att deponera det. Det syntes bland annat då avfallet såldes som gödsel under början av 1900-talet och försäljningen innebar att avfallet även fick ett marknadsvärde, det vill säga att avfallet värderades och såldes. Allt detta hänger ihop med den andra punkten som tillvarataganderegimen beskrevs av.⁴⁴

Avfallet delades in i skilda kategorier under regimen vilket var en förutsättning för att det skulle finnas ett bruksvärde. Uppdelningen hade en naturlig plats och hanteringen berodde på hur det uppstod eller vilket material det bestod av. Avfallet hade delats in i kategorierna skräpsopor och gödselsopor vilket medförde att hanteringen av de två kategorierna skilde sig åt och de kunde användas och säljas till olika ändamål. Både att avfallet hade ett bruksvärde och att det fanns en tydlig uppdelning kunde även knytas an till ett kretsloppsförfarande och normen av att allt avfall kunde få ett användningsområde.⁴⁵

Den tredje punkten innebar att sparsamhet med material var något som eftersträvades i alla led från individ till samhälle. Anledningen till detta var enligt Sjöstrand på grund av den verklighet som rådde mellan åren 1906-1927. Fattigdom fanns i stor utsträckning och det rådde även en begränsning i de materiella resurser som fanns tillgängliga. För många var det nödvändigt att vara sparsam med material men det var även en strävan som prioriterades kollektivt.⁴⁶

Det sista som Sjöstrand nämner kännetecknade tillvarataganderegimen var att de rådande idealen medförde att tillvaratagande var prioriterat. Idealen handlade om kretsloppshan- tering och sparsamhet och detta gjorde att tillvaratagande var prioriterat.⁴⁷

1.8.2 Förbränningsregim 1928-1970

Under sent 1920-tal växte en ny avfallsregim fram som innebar att främst förbränning blev den slutliga kvittblivningen. I kommande avsnitt ges en historisk beskrivning av hur förbränningsregimen växte fram och vilka faktorer som påverkade utvecklingen och synen på avfall. Avslutande ges en beskrivning av de punkter som regimen definierades av.

På sent 1920-tal inleddes början på en förbränningsregim då avfallshanteringen i Stock- holm övergick till att enbart handla om att minska avfallsmängderna. Den tidigare uppdelningen av sopor försvann och det som tidigare användes till gödsel eller svinmat brändes

45Ibid, 232-233.

46Ibid, 232-233.

47Ibid, 232-233.

(23)

istället tillsammans med övriga sopor.⁴⁸ 1920- 30-talet handlade om en förbättring av förbränningsugnarna. Allt mer av soporna tippades och brändes under sent 1920-tal och det var under denna period som tillvarataganderegimen gick över till en förbränningsre- gim enligt Sjöstrand. Det innebar att synen på avfall förändrades från att ha varit en resurs, det vill säga kunde säljas, till att vara värdelöst, enbart skulle brännas. Efter att källsorteringen som etablerades i början på 1900-talet upphört, hade ett flertal utredningar om förbränningen startats. Dessa diskussioner fortsatte under 1920-talet och ny inspiration hämtades utomlands, från bland annat Tyskland och England. Från och med 1928 delades avfall in i två nya kategorier: brännbart och icke brännbart avfall.⁴⁹ Den nya uppdelningen av sopor kom från att avfallet blev mer komplext och den tidigare indelningen av avfall som skulle användas till gödsel eller grismat var inte självklar längre.⁵⁰

Åren fram till 1950 ökade de samlade avfallsvolymerna kraftigt under hela decenniet, delvis på grund av ökande handel och industri, med undantag för krigstiden under 1940- talet då avfallsmängderna istället minskade.⁵¹ Minskningen berodde på ransonering samt återvinning och återanvändning av avfall som militären tog tillvara på.⁵²

Under 1950- 60-talen utvecklades en storskalig teknik samtidigt som det skedde en ekonomisk utveckling både i Stockholm som i resten av landet. Likt avfallsmängderna, ökade även konsumtionen under den senare delen av förbränningsregimen. I och med att själv- betjäningsbutiker blev allt fler kom förpackningar att bli allt viktigare i samhället och år 1958 tillsattes en utredning för framtida kvittblivning i Stockholm eftersom avfallsmäng- derna översteg den rådande kapaciteten. En annan orsak till en ökande mängd avfall var att papper och pappersprodukter ökade i och med att många fastigheter övergått till centralvärme vilket innebar att många inte längre brände papper hemma i kakelugnarna.

De kategorier som avfallet delades upp i under perioden var papper, plast, metall, glas, matrester och övrigt. Mellan år 1963 och 1970 ökade mängden sopor som dumpades ut- anför kommunen (lades på tipp) från 16 000 ton till 247 500 ton vilket var ett resultat av ökande avfallsmängder och en oförmåga att ta hand om allt inom kommunen. Förbrän- ningsstationen i Lövsta byggdes ut med ytterligare en ugn, vilket gjorde att det fanns fem ugnar år 1965 och avfallsmängderna som deponerades minskade.⁵³

I slutet på 1960-talet förändrades synen på vad kvittblivningens mål var och därmed

49Ibid, 109-115.

50VafabMiljö. Sopans väg genom historien - från soptipp till resurshantering

(24)

förändrades även avfallets värde. Under 1960-talet riktades kritik mot förbränningen, vilket handlade om att det gamla idealet om kretslopp åter blev aktuellt. Tanken om kretsloppet stod bakom att materialåtervinning började studeras och aktualiseras under tidigt 1970-tal och det är här som Sjöstrand hävdar att en ny avfallsregim träder in. För- ändringen berodde på att avfallet sattes i relation till miljön, vilket också innebar att en insikt om jordens resurser är begränsade. Förbränningsregimen sammanfattades av fem punkter som förklarade synsättet på avfall och kvittblivning.⁵⁴

Till skillnad från tillvarataganderegimen sågs avfallets bruksvärde som betydelselöst. Av- fallet delades inte längre in i skilda kategorier som behandlades på olika sätt beroende på sammansättning vilket innebar att det inte togs tillvara på som under föregående period.

Istället för att avfall och kvittblivning var en del av ett kretslopp innebar förbränningsre- gimen att just kvittblivning var det sista steget i ett således enkelriktat materialflöde.⁵⁵

Problemet med avfall kretsade kring att det utgjorde en estetisk och lokal belastning vilket skilde sig från den tidigare regimen. Stockholm började alltmer representera en modern stad och därmed även det goda sättet att leva och där fanns det inte plats för sopor. Idealen som växte fram under 1930-, 1940- och 1950-talen handlade om att staden skulle bli rationellt planlagd, tekniskt avancerad och framtidsinriktad och alltfler sopned- kast syntes runt om i staden.⁵⁶

Målet med kvittblivning under förbränningsregimen var just kvittblivning vilket var i motsats till målet om tillvaratagande av avfall under tillvarataganderegimen. Frågan om hur avfallet skulle tas hanteras handlade om i vilken utsträckning det kunde brännas, vilket även ses från den indelning av avfall som gjordes under perioden. Avfallet delades in i brännbart och icke brännbart vilket antyder att bilden av avfall kretsade kring vad som kunde brännas. Det enda syftet med hanteringen av avfall gick ut på att bli av med det, på ett smidigt och effektivt sätt.⁵⁷

Ytterligare ett mål som syntes under förbränningsregimen var rationell hantering. Detta innebar bland annat att avfallet sågs som en enda kategori och även att en slags stor- skalighet eftersträvades. Avfallet brändes på stora förbränningsanläggningar genom ex- empelvis storskaliga kommunala lösningar vilket eftersträvades mellan 1930- 1960-talet.

Under 1960-talet ökade kritiken mot förbränning av avfall eftersom att fokus riktades mot

55Ibid, 234-235.

56Ibid, 234-235.

57Ibid, 234-235.

(25)

miljöfrågor och hur förbränningen påverkade naturen och det är då som en förändring i avfallsregimen började.⁵⁸

Det sista som kännetecknade förbränningsregimen var att värmeåtervinning ansågs önsk- värt. Men trots att värme togs tillvara på var det inte uttalat prioriterat utan det var i och med utbyggnaden av fjärrvärmesystemet som möjligheter öppnades för värmeutvin- ning även på förbränningsanläggningarna. Värmeåtervinningen var således ett resultat av förbränningen men inte ett initialt mål.⁵⁹

1.8.3 Sammanfattning

Avfallsregimer kan studeras utifrån sex olika faktorer som påverkar en regim och synen på avfallshantering och kvittblivning. Skillnaden mellan tillvarataganderegimen och förbrän- ningsregimen var att värdet hos avfallet såg olika ut. Avfallet gick från att ha ett tydligt marknadsvärde, där avfallet såldes som gödsel eller svinmat, till att ses som värdelöst, det handlade enbart om att bli av med mängden sopor i form av förbränning.

59Ibid, 234-235.

(26)

2 Avfallshantering under perioden 1975-2005

I det här kapitlet framställs hur förändringen i avfallshanteringen har sett ut i Sverige under perioden 1975-2005. Det första avsnittet behandlar avfallets mängd och samman- sättning och hur det har förändrats över tid. Efter detta följer ett avsnitt kallat energi och förbränning vilken innefattas av de energiaspekter som påverkat utvecklingen och hur förbränningen av avfall har sett ut. Till sist i detta avsnitt presenteras de lagar som påverkat hanteringen av avfall och kvittblivning.

2.1 Avfallsmängder och sammansättning

År 1975 låg avfallsmängderna på 2 600 tusen ton i Sverige samtidigt som befolkningen hade ökat till strax över 8,2 miljoner människor. Det innebar att varje person bistod med cirka 317 kg avfall per år. Enligt tabell 1 framgår vilken ökning av avfallsmängder som skedde under perioden 1975-2005 där det år 2005 uppgick till 4 321 tusen ton avfall vilket motsvarade 478 kg avfall per invånare. Hushållsavfallet i Sverige hade således ökat med närmare 160kg per person från 1975 till 2005.

År Totalmängd, tusental ton Befolkningsmängd Avfall per person, kg

1975 2 600 8 208 442 317

1980 2 700 8 317 937 325

1985 2 750 8 358 139 329

1990 2 960 8 590 630 345

1995 3 405 8 837 496 385

2000 3 776 8 882 792 425

2005 4 321 9 047 752 478

Tabell 1. Mängd hushållsavfall , befolkningsmängd och avfall fördelat på invånare i Sverige 1975-2005.

Källa: Avfall Sverige och SCB.

Mellan åren 1975-2005 skedde en stor förändring i hur hushållsavfallet behandlades. Det var inte bara mängderna som ökade utan även mängderna som gick till materialåtervin- ning, biologisk återvinning, energiåtervinning och deponering, se figur 1. Avfallsmäng- derna som behandlades genom materialåtervinning och energiåtervinning ökade kraftigt från år 1975 till 2005. Mängden materialåtervunnet avfall ökade i andel tillsammans med avfall som gick till energiåtervinning. Av tabellen framgår även att mängden avfall som deponerades minskade i andel.

(27)

Figur 1. Behandlad mängd hushållsavfall i Sverige mellan åren 1975-2005.

Källa: Avfall Sverige.

2.2 Energi och förbränning

I detta avsnitt beskrivs avfallshanteringens utveckling och förändring samt vilka energiaspekter som fanns och påverkade utvecklingen.

2.2.1 Energisparande

År 1975 beslutade riksdagen om statligt ekonomiskt stöd för utökad forskning inom ener- giområdet vilket skulle vara ett treårigt program kallat Huvudprogram Energiforskning.

År 1977 föreslog regeringen ett ytterligare utökat stöd för programmet och bland de områden som föreslogs utvecklas fanns återvinning av energi i varor. Tidigare hade forsk- ningsprogrammet studerat möjligheterna att framställa metan ur gödsel och annat avfall där resultatet var att det behövdes mer forskning inom detta för att metoderna skulle bli kommersiellt användbara. Även extrationsmetoder för att återvinna metall ur avfall hade gjorts. Regeringen föreslog alltså att programmet skulle utökas efter den treåriga perioden, där bland annat en oro för att energibehovet inte skulle kunna tillgodoses inför

(28)

kommande årtionden framfördes. En del i det nya programmet handlade om att bättre ta tillvara på energi hos avfall som skulle till förbränning.⁶⁰ Året därpå kom ett förslag om ökat stöd till energibesparande åtgärder inom näringslivet i en proposition. Bidragen ämnades gå till åtgärder som gjordes för bättre hushållning med energi i byggnader där bidrag även kunde ges till nya byggnationer i hopp om att ny teknik kunde utvecklas.

Tekniken skulle bland annat syfta till effektivisering kring utvinning av energi ur avfall.

Huvudsyftet med detta var att ge ett större stöd till mindre projekt där nya prototyper för energieffektivisering kunde tillämpas.⁶¹

2.2.2 Förbränning

Under 1970-talet fram till 1985 skedde en kraftig expansion av förbränningsanläggningar runt om i Sverige, se tabell 2. År 1986 fanns det 27 anläggningar med olika kapacitet, en ökning på 25 stycken från år 1960. Detta medförde en ökning av kapaciteten från drygt 100 000 ton till 1 800 000 ton. Som tidigare nämns skedde en utbyggnad av fjärrvärme- systemet och detta medförde goda förutsättningar för att utvinna energi vid avfallsför- bränningsanläggningarna. Hit hör även den förutsättning som det ökade energibehovet av fjärrvärme medförde, en ökning från 15 TWh år 1970 till 45 TWh år 1985. Den värme som började tas tillvara på vid avfallsanläggningarna användes främst som baslast till fjärrvärmesystemen och processen för att starta en anläggning för förbränning av avfall behövde uppfylla de miljökrav som fanns enligt miljöskyddslagen. Utöver att byggnaderna behövde uppfylla kraven fanns även ett absolut villkor: energin måste tas tillvara på vid en förbränningsanläggning. Alla dessa 27 anläggningar tog emot 1,4 miljoner ton avfall år 1985 som delvis förbrändes och användes som bränsle. Av dessa 1,4 miljoner utgjorde 1,3 miljoner ton hushållsavfall.⁶² Men om det fanns många fördelar med utbyggnaden av avfallsförbränningsanläggningar, varför avstannade den då under 1980-talet?

60Proposition 1977/78:110. Regeringens proposition om energiforskning m.m..

61Proposition 1978/79:46. Regeringens proposition om stöd till vissa vissa energibesparande åtgärder inom näringslivet

(29)

Anläggning Startår Avfallsmängder Kapacitet

Avesta 1980 42 000 42 000

Bollmora 1967 3 500 20 000

Bollnäs 1983 11 500 20 000

Borås 1966 35 000 35 000

Borlänge 1983 8 300 10 000

Eksjö 1979 4 500 10 000

Göteborg 1972 282 000 300 000

Halmstad 1972 43 700 55 000

Huddinge 1972 2 800 3 500

Hässleholm 1984 0 20 000

Högdalen, Stockholm 1970 151 500 200 000

Karlskoga 1985 provdrift 35 000

Kinda 1984 11 500 5 000

Kiruna 1985 7 800 13 000

Köping 1972 37 500 50 000

Landskrona 1983 0 8 000

Lidköping 1986 0 20 000

Linköping 1981 143 000 200 000

Lövsta, Stockholm 1903 44 000 50 000

Malmö 1973 211 000 230 000

Mora 1981 17 900 20 000

Sundbyberg 1954 8 000 25 000

Sundsvall 1984 8 500 40 000

Trollhättan 1968 18 800 20 000

Umeå 1970 77 000 110 000

Uppsala 1961 250 000 250 000

Västervik 1984 12 300 25 000

Summa 1 432 100 1 816 500

Tabell 2. Avfallsförbränningsanläggningar i Sverige år 1985, ton.

Källa: Energi ur avfall. Rapport 186:6 Statens energiverk och Naturvårdsverk.

2.2.3 Naturvårdsverkets moratorium

En utvärdering gjordes tillsammans av RVF (Svenska Renhållningsverksföreningen) och Naturvårdsverket för att undersöka vilka metoder som var bäst lämpade för behandling av avfall. Projektet kallades DRAV-projektet (Driftstudie Avfallsbehandling) och genom- fördes mellan åren 1982 och 1985. Enligt undersökningen fanns goda förutsättningar för avfallsförbränningens fortsatta utveckling. Det som istället medförde problem var de forsk- ningsresultat som visade att spridning av tungmetaller och andra föroreningar till miljön från anläggningarna och vilka konsekvenser detta kunde få för människo- och djurliv. I och med forskningsresultaten beslöt således Naturvårdsverket att under våren 1985 införa

(30)

ett moratorium och alla utbyggnader av både befintliga och nya anläggningar stoppades.⁶³

2.2.4 På uppdrag av regeringen

Efter införandet av moratoriet gav regeringen ett uppdrag till dåvarande Statens Energi- verk och Naturvårdsverket att utreda hur förbränning av avfall ska utvecklas. Fokus låg på att utreda energitekniska möjligheter och förutsättningar samt vilka utsläppskrav som bör råda. Vidare framfördes direktivet att avfall skulle ses som en resurs ”som i störs- ta möjliga utsträckning ska återanvändas”. Riskerna med utsläpp av försurande ämnen underströks och vidare att förbränning av avfall endast fick ske på ett miljömässigt ac- ceptabelt sätt.⁶⁴

Uppdraget från regeringen mynnade ut i ett projekt som de två organisationerna startade tillsammans, den så kallade ENA-utredningen (Energi ur avfall). Utredningen skedde i nä- ra samarbete med andra myndigheter, organisationer, forskningsinstitutioner, kommuner och företag vars syfte var att titta på alla tänkbara lösningar gällande avfallsförbränning så att vidare hälso- och miljöaspekter kunde tas i besiktning. Resultaten från utredningen kom i juni 1986 och redovisades i rapporten Energi ur avfall (1986:6). Det fanns goda och (framförallt) möjliga sätt att kraftigt reducera utsläppen från förbränningen och så- ledes minska utsläppen avsevärt. Det som föreslogs var en kombination av åtgärder som främst syftade till ett införande av rökgasrening (mer avancerad än innan) och att aska och liknande rester skulle tas om hand om på ett säkert sätt. Detta skulle ställa krav på utsläppen till luft vilket skulle mätas i halten av dioxiner som släpptes ut från en anläggning. Kraven på nya anläggningar skärptes och de fick inte släppa ut en för hög halt dioxiner i rökgaserna.⁶⁵

I och med ENA-utredningen upphävdes det moratorium som Naturvårdsverket tidigare infört. Det ansågs finnas goda förutsättningar för att använda avfallsförbränning för hushålls- och industriavfall med avseende på miljöaspekter.⁶⁶

2.2.5 Fortsatt utveckling av avfallsförbränningsanläggningar

Enligt ENA-utredningen fanns alltså goda framtidsutsikter för utvecklingen av förbrän- ningsanläggningar med avseende på miljön och utredningen medförde att Sverige fick då

64Ibid, 14-15.

65Ibid, 14-16.

66Ibid, 14-16.